第一書記“嵌入式”鄉(xiāng)村治理的行動范式與優(yōu)化策略

張登國

(中共山東省委黨校(山東行政學院)，山東 濟南 250103)

“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎?！?1)《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，《人民日報》2018年2月5日。實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興的總體目標(2)《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，《農村經營管理》2019年第7期。，可見鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對鄉(xiāng)村治理提出更高要求。黨的十九屆四中全會指出：推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，意味著國家治理進入新階段，而鄉(xiāng)村治理作為國家治理的重要部分也被提到新的高度。當前，鄉(xiāng)村治理面臨城鎮(zhèn)化對農村的“虹吸”效應、鄉(xiāng)村精英流失、鄉(xiāng)村空心化、鄉(xiāng)村鏈接松散等困境，還有學者提出鄉(xiāng)村治理遭遇“內卷化困境”(3)陳鋒：《分利秩序與基層治理內卷化——資源輸入背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯》，《社會》2015年第3期。和“流出性衰敗”(4)鄭永年：《如何拯救中國農村的“流出性衰敗”》，https://www.yicai.com/news/5277548.html。。對此，黨委政府和學界達成共識，認為鄉(xiāng)村治理除了激發(fā)內生動力、培育新鄉(xiāng)賢等路徑外，第一書記“嵌入式”治理也是重要選擇。作為助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一種制度設計，第一書記是以“外力”推動解決村莊“內部”問題并激活鄉(xiāng)土社會內生治理資源的實踐探索；作為“中間型制度載體”(5)李小云：《我國農村扶貧戰(zhàn)略實施的治理問題》，《貴州社會科學》2013年第7期。，第一書記還是解決國家與農民之間“最后一公里”問題的關鍵路徑。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年底，“全國累計選派第一書記45.9萬人，現(xiàn)在崗20.6萬人”(6)趙兵：《第一書記助力鄉(xiāng)村振興》，《人民日報》2018年12月4日。。第一書記嵌入鄉(xiāng)村治理，不僅推動國家科層權力結構向基層社會滲透，也建構了政府與社會互動的“結構場域”。

一、文獻綜述與分析框架

(一)文獻綜述

基于嵌入性理論視角，學界對第一書記參與貧困治理、鄉(xiāng)村治理做了大量研究，提出了“雙軌治理”“接點治理”“粘合治理”等理論解析框架，具體如下：

從第一書記嵌入貧困治理和鄉(xiāng)村治理的正向建構來看，第一書記嵌入推進了基層社會治理。有學者提出，第一書記通過結構嵌入性和關系嵌入性培育村莊內生治理能力，有效彌補村民自治的失靈。(7)張義禎：《嵌入治理：下派駐村干部工作機制研究——以福建省為例》，《中共福建省委黨校學報》2015年第12期。作為科層制的嵌入，第一書記幫助化解了村莊內部矛盾，有效調動了村莊外部資源(8)劉湖北、閔煒琪：《科層制的嵌入與執(zhí)行背離——“第一書記”精準扶貧的實踐邏輯》，《南昌大學學報(人文社會科學版)》2018年第5期。，使村莊治理模式由“內生型”向“嵌入型”轉變，并建構出新的村莊治理格局(9)楊芳：《駐村“第一書記”與村莊治理變革》，《學習論壇》2016年第2期。。通過對廣西圓村扶貧的調查，有學者提出“接點治理”(10)謝小芹：《“接點治理”：貧困研究中的一個新視野——基于廣西圓村“第一書記”扶貧制度的基層實踐》，《公共管理學報》2016年第3期。(意指代表國家權力的第一書記嵌入鄉(xiāng)村重塑了“國家-基層組織-社會”之間的關系)和“雙軌治理”(11)謝小芹：《“雙軌治理”：“第一書記”扶貧制度的一種分析框架——基于廣西圓村的田野調查》，《南京農業(yè)大學學報(社會科學版)》2017年第3期。(意指第一書記制度與村支書制度在扶貧領域相互作用而形成的一種有效的貧困治理格局)的概念。還有學者對第一書記參與扶貧中的組織嵌入、政策嵌入、利益嵌入、關系嵌入進行研究，描述了駐村扶貧政治行為的嵌入邏輯(12)李利宏、鄭甜甜：《第一書記駐村扶貧政治行為的嵌入邏輯》，《中共山西省委黨校學報》2018年第1期。。粘合理論則認為第一書記嵌入通過目標粘合、資源粘合和利益粘合為鄉(xiāng)村帶來新的治理模式(13)郭小聰、曾慶輝：《“第一書記”嵌入與鄉(xiāng)村基層粘合治理——基于廣東實踐案例的研究》，《學術研究》2020年第2期。。

從第一書記嵌入貧困治理和鄉(xiāng)村治理的困境來看，第一書記嵌入遭遇了基層社會的反向制約。第一書記嵌入村莊社會存在一定困境，與當?shù)貎壬亩嘣毨е卫碇黧w存在職能交叉問題(14)蔣永甫、莫榮妹：《干部下鄉(xiāng)、精準扶貧與農業(yè)產業(yè)化發(fā)展：基于“第一書記產業(yè)聯(lián)盟”的案例分析》，《貴州社會科學》2016年第5期。，外部力量嵌入會受到基層社會的抵抗(15)張國磊、張新文：《制度嵌入、精英下沉與基層社會治理——基于桂南Q市“聯(lián)鎮(zhèn)包村”的個案考察》，《公共管理學報》2017年第4期。，容易形成他治與自治內在邏輯上的悖論(16)陳國申、唐京華：《試論外來“幫扶力量”對村民自治的影響——基于山東省 S村“第一書記”工作實踐的調查》，《天津行政學院學報》2015年第6期。。還有學者認為，鄉(xiāng)村社會容易對第一書記產生路徑依賴，消解鄉(xiāng)村權力結構原有的公共治理能力(17)舒全峰：《公共領導力供給、國家賦權與制度重構——第一書記治村的制度邏輯》，《行政科學論壇》2017年第11期。，導致內生動力不足(18)謝玉梅、楊陽、劉震：《精準嵌入：“第一書記”駐村幫扶選派、運行與實踐——基于江蘇宿豫的調查》，《江南大學學報(人文社會科學版)》2019年第2期。。

綜上所述，目前研究從鄉(xiāng)村治理視角考量第一書記的嵌入性相對不足，多從貧困治理的視角研究第一書記的嵌入，而貧困治理和鄉(xiāng)村治理無論是指導理念還是治理結構都存在差異性，要把第一書記放到鄉(xiāng)村治理的宏大視野中考量。另外，針對第一書記嵌入維度比如政治嵌入、關系嵌入、認知嵌入等的研究相對不足。本文主要以嵌入性理論為分析框架，從鄉(xiāng)村治理視角而非單純貧困治理視角，研究第一書記參與鄉(xiāng)村治理的嵌入維度和延展邏輯，實現(xiàn)第一書記從制度嵌入向自然嵌入轉變，進而與基層社會治理深度融合。

(二)分析框架：嵌入性理論

嵌入性理論是新經濟社會學研究中分析經濟與社會關系的一個核心理論?？枴げㄌm尼最早提出嵌入概念，認為經濟不是獨立存在的，而是深深地嵌入社會的制度、宗教和文化之中。他提出，“經濟體系，從原則上說，是嵌入在社會關系之中的”(19)卡爾·波蘭尼：《大轉型——我們時代的政治與經濟起源》，馮鋼、劉陽譯，浙江人民出版社2007年版，第232頁。，市場中的“交易行為通常是嵌入在包含著信任和依賴的長期關系之中的，這種關系往往能消除交易的對立性”(20)卡爾·波蘭尼：《大轉型——我們時代的政治與經濟起源》，馮鋼、劉陽譯，浙江人民出版社2007年版，第53頁。。在波蘭尼看來，脫嵌的、完全自我調節(jié)的市場是一種烏托邦式的建構，市場嵌入社會是一種普遍邏輯。波蘭尼嵌入性概念對理解經濟行為與社會結構之間的互動關系具有重要意義，但偏重于從宏觀層面證明經濟與社會之間的嵌入關系，在微觀層面對經濟與社會具體嵌入關系的研究相對不足。馬克·格蘭諾維特將嵌入性概念做了延展闡釋，他認為人并不像原子一樣脫離社會結構、社會關系進行行動，“他們具有目的的行動企圖實際上是嵌在真實的、正在運作的社會關系系統(tǒng)之中的”(21)馬克·格蘭諾維特：《鑲嵌：社會網與經濟行動》，羅家德等譯，社會科學文獻出版社2015年版，第8頁。。格蘭諾維特等還提出經濟與社會關系的三個核心命題：(1)經濟行動是社會行動的一種形式；(2)經濟生活依賴于社會網絡而運行；(3)經濟制度是一種社會建構。(22)Granovetter，Mark.& Swedberg，Richard.1992/2001，The Sociology o f Economic Life.Westview Press，Inc.p.6.他還建構了結構嵌入和關系嵌入兩大分析框架，結構嵌入是指行動者嵌于整個社會的關系網絡，受社會結構的影響；關系嵌入是指個體的經濟行為嵌入與他人互動所形成的關系網絡。(23)王維、向德平：《從“嵌入”到“融入”：精準扶貧駐村幫扶工作機制研究》，《南京農業(yè)大學學報(社會科學版)》2020年第1期。但是該嵌入性理論忽視了政治、制度、文化等因素對嵌入過程的影響。

基于波蘭尼和格蘭諾維特的研究，一些學者構建了不同的嵌入性理論框架以分析具體領域事物之間的內在關聯(lián)性。Brian Uzzi從企業(yè)系統(tǒng)的競爭與社會結構的關系角度探討嵌入性悖論的問題，即嵌入性能使企業(yè)在分配效率和適應復雜環(huán)境方面節(jié)約時間和實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，但當嵌入性程度過強時，容易導致企業(yè)遭受外部沖擊，從而影響企業(yè)績效。(24)Brian Uzzi，“Social Structure and Competition in Interfirm Networks: The Paradox of Embeddedness”，Administrative Science Quarterly，Vol.42，No.1，1997.還有學者從不同角度對嵌入進行分類，Zukin和Dimaggio將嵌入分為結構嵌入、政治嵌入、認知嵌入和文化嵌入(25)Sharon Zukin，Paul Dimaggio Edited，Structures of Capital: The Social Organization of the Economy，Cambridge: Cambridge University Press，1990，p.15.；John Hagedoorn將嵌入分為環(huán)境嵌入、組織間嵌入與雙邊嵌入(26)John Hagedoorn，“Understanding the Cross-level Embeddedness of Interfirm Partnership Formation ”，The Academy ofManagement Review，Vol.31，No.3，2006.；Halinen和Tornroos將嵌入分為時間嵌入、空間嵌入、社會嵌入、政治嵌入、市場嵌入和技術嵌入(27)Halinen A，Tornroos J A.The role of embeddedness in the evolution of business networks.Scandinavian Journal of Management，1998，14(3): 0-205.；Jessop B將嵌入分為人際關系嵌入、組織間關系嵌入和制度秩序嵌入等(28)Jessop B.Regulationist and autopoieticist reflections on Polanyi’s account of market economics and the market society.New Political Economy，2001，6(2): 213-232.。他們認為，各種類型的嵌入都會對社會行動者產生影響，用以解釋不同社會行動者的行動邏輯。

綜上，嵌入性理論雖然主要解釋經濟行為與社會結構之間的互嵌性關系，但也為考察社會科學議題提供了分析框架，除經濟行為外，政治行為、治理行為等都嵌入于特定的社會結構網絡中。第一書記在嵌入鄉(xiāng)村社會結構、社會網絡過程中作為理性的個體為達成目標采取行動的同時，還受到鄉(xiāng)村場域內社會關系結構的形塑，形成雙向互嵌關系。參照已有嵌入性理論，我們選取政治嵌入、關系嵌入和認知嵌入三個維度解析第一書記的嵌入式鄉(xiāng)村治理，將嵌入維度、嵌入面臨的“反嵌”困境和嵌入策略納入統(tǒng)一的理論框架并形成邏輯關系嚴密的有機整體，以豐富嵌入性實踐的研究。

二、第一書記“嵌入式”鄉(xiāng)村治理的行動范式

國家權力依附于第一書記嵌入鄉(xiāng)村，通過政治嵌入、關系嵌入、認知嵌入實現(xiàn)與鄉(xiāng)村政治網絡和社會關系的互動，進而通過制度輸入、資源輸入、觀念輸入等推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

(一)政治嵌入：建構新型治理主體結構與制度

政治嵌入是指行為主體所處的政治環(huán)境、政治體制、權力結構對主體行為產生影響(29)S ZUKIN，P DIMAGGO.Structures of Capital: The Social Organization of Economy.Cambridge: Cambridge University Press，1990:1-36.，可歸納為嵌入的外在行動者受到宏觀政治結構等的影響，進而對所嵌入場域的政治制度設計、鄉(xiāng)村權威基礎等進行結構性重構。第一書記作為國家權力的代理人、政治意志的踐行者、科層組織結構的要素，其政治嵌入的使命就是建構新型的鄉(xiāng)村治理主體結構和治理制度。

在“鄉(xiāng)政村治”治理模式下，基層黨組織和村委會作為主要的內生型治理主體存在著基層黨組織弱化、村民自治框架虛化的困境。就基層黨組織來講，部分村存在黨組織軟弱渙散、黨員結構老化等問題；就村民自治來講，日益突出選舉的實踐傾向和民主的價值傾向導致村民自治內在結構失衡，制約了村民自治功能的發(fā)揮。第一書記作為嵌入型村治主體，在科層制權力結構中承擔著國家鏈接社會的政治任務，推動了鄉(xiāng)村治理由內生主體治理向內外多元主體治理轉變，建構了新型鄉(xiāng)村治理主體結構。第一書記積極協(xié)調村兩委關系，促進班子團結，提高了基層組織的戰(zhàn)斗力；通過加強農村基層黨組織建設，改善了原來班子不齊、組織渙散等困局；幫助建立各種理事會、監(jiān)事會、議事會等村民自治組織，提高村民自治的規(guī)范化水平。調查顯示，第一書記對駐村貢獻的主觀評價方面，有86.4%的人選了“加強了‘兩委’能力建設”；第一書記對駐村各項工作內容評價得分最高的是“讓黨建更有活力”，得分是4.1分。(30)韓芳、孫貝貝、王軍強等：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施背景下北京市村黨組織第一書記作用發(fā)揮機制研究》，《領導科學論壇》2018年第23期。

鄉(xiāng)村治理制度是治理主體在治理中用來規(guī)范約束人的行為、維護鄉(xiāng)村社會秩序的規(guī)則體系，第一書記在嵌入鄉(xiāng)村過程中利用政治勢能完善制度，推進鄉(xiāng)村治理的制度化、規(guī)范化和科學化。以福建福州市為例，僅2019年，福州的省、市下派第一書記就制定和完善相關制度139項。(31)趙昕玥等：《這一年，駐村第一書記不平凡——福州省、市下派駐村第一書記工作綜述》，http://news.fznews.com.cn/dsxw/20200123/5e28dceb5dcc0.shtml.制度范式多種多樣，比如健全黨務管理制度，嚴格落實三會一課、黨員積分管理、黨務公開等制度，以規(guī)范黨內組織生活；健全村務管理制度，指導修訂村規(guī)民約、完善村民一事一議和村務公開等制度。此外，第一書記通過嚴格執(zhí)行制度以增強干部和村民的制度意識、規(guī)范意識、認同意識。比如，某地有村民反映危房改造補貼是19000元，但村委會副主任說按規(guī)定只能拿到17000元，那2000元給村里，村民就問第一書記國家補貼到底是多少？第一書記批評了副主任并向派出單位申請20000元，退回之前危房改造抽取的8000元，其余12000元轉到村里。(32)舒全峰、蘇毅清、張明慧等：《第一書記、公共領導力與村莊集體行動——基于 CIRS“百村調查”數(shù)據(jù)的實證分析》，《公共管理學報》2018年第3期。

(二)關系嵌入：整合多維社會網絡資源

關系嵌入是第一書記嵌入于組織或與他人互動而形成的社會網絡中，社會網絡中的利益交換與互惠、價值情感的交流與認同、相互贊同的渴求與激勵等因素會形塑第一書記行為，使鄉(xiāng)村原有社會結構和社會關系發(fā)生變化。關系嵌入是第一書記獲取戰(zhàn)略資源的重要機制，本文主要分析國家科層制賦予的體制內資源和個人社會資本，通過資源輸入與互動，構建鄉(xiāng)村新的社會關系網絡和社會信任結構，提高鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平。

從體制內資源角度來講，國家權力通過第一書記“接點”把政治力量和組織資源嵌入鄉(xiāng)村，提高國家政策資源在鄉(xiāng)村的配置效率，規(guī)避治理失效現(xiàn)象，贏得鄉(xiāng)村對國家權力和基層組織的信任。以中部某省為例，“省財政廳給第一書記幫扶村每人每年50萬元、三年150萬元資金的專項幫扶”(33)王亞華、舒全峰：《第一書記扶貧與農村領導力供給》，《國家行政學院學報》2017年第1期。?！皟让晒拧⒑幽?、貴州等10個省區(qū)每年按每村20萬—50萬元標準為第一書記安排專項扶貧經費?！?34)趙兵：《第一書記助力鄉(xiāng)村振興》，《人民日報》2018年12月4日。另外，第一書記所隸屬的派出單位也會配置相應資源，“D市地稅局為選派的第一書記提供了112萬元的扶貧項目資金，Y市農業(yè)局為選派的第一書記提供了100萬元項目資金等”(35)王卓、羅江月：《扶貧治理視野下“駐村第一書記”研究》，《農村經濟》2018年第2期。。

從社會資本角度來講，第一書記利用私人網絡、非正式渠道等社會資本促成合作來提高治理效率。第一書記建立的“微信群”就是典型的社會資本平臺，匯集同學、同事、老鄉(xiāng)、朋友等各種社會關系網絡，通過社會資本鏈接促進鄉(xiāng)村社會關系網絡的生長并解決相關治理難題。以山東某第一書記ZHR為例，他于2017年到村任第一書記。當走進貧困戶家看到搖搖欲墜的土坯房、破舊不堪的桌椅時震撼不已，“我親眼見證了貧困戶的困難，希望大家伸出援助之手”。他每隔幾日便在朋友圈、微信群里募捐，目前已為村里募捐1500余件衣物以及空調、電腦等價值近8萬元物資。

(三)認知嵌入：倡導科學治理理念與方式

認知嵌入是第一書記長期形成的包括價值理念、行為慣習等群體認知對組織行為的引導或限制，群體認知通過第一書記的政策宣傳、工作方式等的漸進式嵌入，逐漸獲得干部群眾認可并建構他們的認知和行為。第一書記相對于內生型村治主體具有得天獨厚的年齡優(yōu)勢和學歷優(yōu)勢，“第一書記平均年齡39.47歲，最大的55歲，最年輕的僅26歲……第一書記中有大學本科學歷的占58.16%，有研究生學歷的達到27.55%”(36)王亞華、舒全峰：《第一書記扶貧與農村領導力供給》，《國家行政學院學報》2017年第1期。。第一書記基于年齡優(yōu)勢和智識資本，被貼上創(chuàng)新、開放、民主、公正的標簽，他們通過思想觀念、行為方式和文化規(guī)則等的智識嵌入，倡導科學的治理理念和方式解決村治難題。

第一書記認知嵌入主要體現(xiàn)了他們在宏觀制度、社會結構框架中長期習得的民主、透明、公正等慣習對鄉(xiāng)村治理理念和方式的重構。第一書記的民主性認知體現(xiàn)在“民主懇談”“民意調查”“民主參與”等過程中，通過與鄉(xiāng)村權威、精英和村民的互動，并伴隨民主觀念、民主規(guī)則、民主作風等在行事規(guī)范中的嵌入，讓他們感受到民主觀念潛移默化的影響，改變以往的認知；透明性認知體現(xiàn)在落實“四議兩公開”制度等工作中，通過透明治理增強干部和村民的規(guī)矩意識、程序意識、公開意識，贏得村民對村兩委的社會認同和集體信任；公正性認知體現(xiàn)在貧困戶識別、利益分配等方面的公正行為，尤其是通過項目下鄉(xiāng)的公正性操作以避免出現(xiàn)“精英俘獲”現(xiàn)象。社會公正在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中承擔著行為遵循和價值追求的雙重功能，正如有學者所講，“社會公正有助于現(xiàn)代化建設內生動力的激活和生成”(37)吳忠民：《社會公正與中國現(xiàn)代化》，《社會學研究》2019年第5期。。通過第一書記的行動示范和互動，重塑鄉(xiāng)村主體的價值理念，建構鄉(xiāng)村民主、透明、公正的文化氛圍。

三、第一書記“嵌入式”鄉(xiāng)村治理面臨的“反嵌”困境

第一書記作為整體制度在政治嵌入、關系嵌入、認知嵌入過程中，與鄉(xiāng)村權威、利益結構、文化規(guī)則等代表基層社會韌性的結構要素發(fā)生互動博弈，受到這些要素的“反嵌”性制約并產生結構性緊張和懸浮性游離，弱化了第一書記的嵌入治理成效。

(一)權威地位的博弈難題

第一書記能否高度嵌入鄉(xiāng)村場域并踐行政治嵌入，關鍵是實現(xiàn)與鄉(xiāng)村權威的無縫隙鏈接。場域不是虛擬空間，而是被“爭奪的空間，場域中各種位置的占據(jù)者利用種種策略來保證或改善他們在場域中的位置，不斷在場域中展開斗爭”。(38)楊善華：《當代西方社會學理論》，北京大學出版社1999年版，第280-281頁。第一書記與村支部書記在村莊場域相遇，兩股政治力量都被稱作“書記”，存在著嵌入權威與內生權威的博弈，鄉(xiāng)村權威網絡關系對第一書記的嵌入會產生政治影響。

村支部書記屬于內生型權威，很多“一肩挑”的村支部書記牢牢掌控著村兩委的領導權，鄉(xiāng)村事務運行缺乏民主，侵蝕著黨內民主和鄉(xiāng)村自治。第一書記屬于嵌入型權威，其在整合內外資源等領域具有村支部書記不可比擬的優(yōu)勢。第一書記的嵌入型政治權威挑戰(zhàn)了村支部書記的內生型政治權威，沖擊了他們的利益，甚至會打破基層社會已形成的“分利秩序”(39)陳鋒：《分利秩序與基層治理內卷化——資源輸入背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯》，《社會》2015年第3期。，有的村支部書記還把選派第一書記當作“搶班奪權”(40)吳振華：《駐村第一書記作用發(fā)揮存在的問題及建議》，《中國國情國力》2017年第12期。。此外，兩股治理力量由于治理目標和治理邏輯不同，在管理中容易產生博弈內耗，影響第一書記嵌入式治理的績效。比如，曾有第一書記從省里申請了一個農業(yè)產業(yè)化項目，如果項目落地能有效帶動村里經濟的發(fā)展，鎮(zhèn)上部門和村民大會都同意了，但村支部書記卻以各種理由不同意簽字，最后導致項目流產。

(二)利益均衡的現(xiàn)實困境

關系嵌入是第一書記參與鄉(xiāng)村治理過程中，與派出單位、縣鄉(xiāng)政府、村委及村民等的互動而生成的關系網絡。第一書記駐村中接觸最廣泛的對象就是村民，而與村民關系聯(lián)結的重要維度是利益。在國家主導的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，項目和資金等各種利益向鄉(xiāng)村大量傾斜，圍繞利益的博弈越來越激烈。而且，在鄉(xiāng)村社會階層分化、村民原子化等背景下，利益沖突和博弈顯得尤為復雜。

第一書記扮演著黨委政府代理人和村民當家人的雙重角色。當國家政策供給符合村民利益時，第一書記代理人和當家人角色能產生內在的結構一致性；當國家政策供給不符合村民利益時，第一書記代理人角色和當家人角色就會產生內在博弈。比如，一些地方為建設美麗鄉(xiāng)村需落實“一戶一宅”政策，顯然該政策與很多村民利益相悖。第一書記要協(xié)助村干部執(zhí)行政策完成任務，而村民對閑置舊房存在利益預期，會抵制并捍衛(wèi)自身利益，從而產生雙方的利益博弈。這種情況下，第一書記傾向于扮演政府代理人的角色，會弱化第一書記作為村民當家人的角色。如果第一書記處理不好與村民的利益博弈關系，會遭到村民排斥并產生嵌入縫隙，影響其嵌入式治理成效。

(三)規(guī)則沖突的文化障礙

認知嵌入還包括第一書記在嵌入過程中，受到被嵌入場域群體的價值理念、思維方式和行為慣習等文化因素的影響。有學者將國家治理分成兩個體系：一是官僚治理體系，即按照官僚制的特性，遵循基本的規(guī)則和制度，依據(jù)科層理性來推動治理；另一個是非官僚治理體系，倚重非正式規(guī)則，關系理性在其中發(fā)揮重要作用。(41)尹利民、況偉：《代理人抑或當家人：第一書記的雙重角色與融合——基于G鎮(zhèn)的經驗》，《南昌大學學報(人文社會科學版)》2018年第2期。而規(guī)則、制度、科層理性、關系理性等屬于文化范疇。在鄉(xiāng)村治理場域，第一書記作為官僚治理體系的重要節(jié)點，講究效率、理性、規(guī)則、法治、開放、公正、民主等價值理念和行為慣習，展現(xiàn)出現(xiàn)代的文化特性；而鄉(xiāng)村本質上是一種非官僚治理體系，講究人情、經驗、血緣、地緣、封閉、熟人社會等價值理念和行為慣習，體現(xiàn)了傳統(tǒng)的文化特性。第一書記的價值理念和行為慣習，會受到鄉(xiāng)村文化、鄉(xiāng)土社會運行邏輯所蘊含的價值理念和行為慣習的“反嵌”性制約。

比如，鄉(xiāng)村是一種熟人社會，遵循著在場性的熟人文化規(guī)則和行為邏輯。滕尼斯認為傳統(tǒng)社會就是共同體社會，“共同體是親密的、單純的、持久的、熟悉的共同生活”(42)斐迪南·騰尼斯：《共同體與社會——純粹社會學的基本概念》，林榮遠譯，北京大學出版社2010年版，第43-45頁。。費孝通指出：“鄉(xiāng)土社會在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社會?！@是一個‘熟悉’的社會，沒有陌生人的社會。”(43)費孝通：《鄉(xiāng)土中國》，上海人民出版社2013年版，第9頁。雖有學者提出，鄉(xiāng)村社會正由傳統(tǒng)熟人社會向半熟人社會轉型(44)賀雪峰：《未來農村社會形態(tài)：“半熟人社會”》，《中國社會科學報》2013年4月19日。，但鄉(xiāng)村社會依然是以差序格局為核心結構的熟人社會。第一書記在與鄉(xiāng)村相對封閉、適度排外、人情面子、熟人社會的文化規(guī)則體系的互動博弈中，容易被限制在村莊熟人社會的文化圈層和信任結構之外，會制約第一書記嵌入鄉(xiāng)村社會的程度并產生懸浮性游離。

四、優(yōu)化第一書記嵌入鄉(xiāng)村治理的策略

通過優(yōu)化第一書記與鄉(xiāng)村權威、利益結構、文化規(guī)則的嵌入策略，加強他們與鄉(xiāng)村社會內在機制的有機融合和無縫隙融合，以解決第一書記嵌入鄉(xiāng)村所遭遇的社會網絡和文化慣習等的“反嵌”性制約困境，最終達到鄉(xiāng)村“善治”和“良治”。

(一)規(guī)制“嵌入”權威與內生權威

首先，明確規(guī)制第一書記與村支部書記的權責邊界。通過完善權力清單、負面清單等制度明晰他們的權力空間和責任范疇，以防因權責不清而產生博弈性內耗。其次，準確定位第一書記和村支部書記的職能。第一書記要依靠村支部書記所掌握的熟人社會的本地化策略實現(xiàn)“嵌入式”鄉(xiāng)村治理職能，傾向于掌舵和參謀；村支部書記要借助第一書記的理念和資源提高治理能力，傾向于當家和決策。就像山東一位第一書記LF所講：“說是第一書記，其實定位應該是第一副書記，為村兩委出謀劃策?！弊詈?，強化第一書記和村支部書記的溝通。第一書記要抓住與“內生型”權威之間的聯(lián)結要素，強化內在目標利益的一致性，強調“雙軌治理”的合作策略。

(二)建構多元主體的利益均衡機制

根據(jù)嵌入性理論，關系嵌入強調雙方關系建立在互惠基礎上(45)Granovetter M.Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddedness.American Journal of Sociology，1985，91(3): 481-510.。建構鄉(xiāng)村多元主體的利益均衡機制目的是實現(xiàn)關系嵌入，核心是聚焦鄉(xiāng)村利益的最大公約數(shù)并達成內在利益一致和利益互惠。體現(xiàn)在兩個方面：一是政策制定時要遵循互動合作的治理機制。通過暢通村民利益表達渠道，實現(xiàn)政策制定的“自下而上”與“自上而下”的互動，保障頂層設計契合鄉(xiāng)村實際，保證政策的正確方向和基層認同，實現(xiàn)公共利益與村民利益的有效整合。二是政策執(zhí)行時要考慮建立利益協(xié)調機制和利益補償機制。通過策略性方法比如榜樣引導、利益補償?shù)葋韺崿F(xiàn)國家政策與村民利益的協(xié)調平衡，使各個主體的利益博弈得到均衡并達到帕累托最優(yōu)，促進鄉(xiāng)村社會公共性的再生產，激發(fā)村民參與鄉(xiāng)村治理的內在動力。

(三)重塑鄉(xiāng)村文化的規(guī)則內核

第一書記在嵌入鄉(xiāng)村治理過程中受到鄉(xiāng)村文化、行為慣習等的“反嵌”性制約。因此，需要重塑鄉(xiāng)村文化規(guī)則內核，吸取鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化中的積極因子，剔除鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化中的負向因子，促進第一書記的認知嵌入。正如愛德華·希爾斯所說，“一種共同文化的形成，既要拋棄傳統(tǒng)，亦需獲得傳統(tǒng)”(46)愛德華·希爾斯：《論傳統(tǒng)》，傅鏗、呂樂譯，上海人民出版社1991 年版，第332頁。。傳統(tǒng)文化積極因子如“親仁善鄰，國之寶也”的仁善友愛傳統(tǒng)，“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”的守望互助傳統(tǒng)等，要推動傳統(tǒng)文化積極因子與現(xiàn)代價值理念融合實現(xiàn)聚合效應。傳統(tǒng)文化負向因子比如“排外”“保守”“人情”等文化觀念，需要引入公正理念、契約精神、公開意識等現(xiàn)代文化元素，實現(xiàn)鄉(xiāng)村文化的重構。重塑鄉(xiāng)村文化的規(guī)則內核，本質是實現(xiàn)國家現(xiàn)代治理理念與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)行為慣習、文化規(guī)則等的融合再生，以培育村莊新的公共文化精神。