功能區(qū)體制改革的法定機(jī)構(gòu)藍(lán)本
——以青島藍(lán)色硅谷為例

趙立波

(中共青島市委黨校(青島行政學(xué)院)社會(huì)與文化教研部，山東 青島 266071)

2019年7月，山東省印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)開發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革創(chuàng)新促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，開啟了市場化改革取向的新一輪體制改革，并選擇了54個(gè)開發(fā)區(qū)(功能區(qū))進(jìn)行先行先試。行政體制是以行政權(quán)力的獲得、配置、運(yùn)行為中心構(gòu)成的制度化、體系化的關(guān)系模式。而功能區(qū)本身是行政體制改革、權(quán)力體系重構(gòu)的產(chǎn)物。近40年間，我國的功能區(qū)改革發(fā)展經(jīng)歷了三大階段：聚焦特定或有限目標(biāo)的單一功能階段，到包括園區(qū)合一、托管行政區(qū)等多種形式的“行政化”導(dǎo)向階段(1)張志勝：《行政化：開發(fā)區(qū)與行政區(qū)體制融合的邏輯歸宿》，《現(xiàn)代城市研究》2011年第5期。，再到以堅(jiān)持市場化改革取向的去行政化階段。因此，選擇特定功能區(qū)，梳理其改革發(fā)展軌跡，有助于把握行政體制改革與功能區(qū)改革發(fā)展的脈絡(luò)、理路，并有助于加快推進(jìn)行政體制改革與功能區(qū)改革發(fā)展。

2019年8月，青島市出臺(tái)《關(guān)于全面推進(jìn)功能區(qū)體制機(jī)制改革創(chuàng)新的實(shí)施意見》，并陸續(xù)制定6個(gè)配套文件，明確市場化改革取向與去行政化改革方向，將功能區(qū)改革與優(yōu)化行政體制改革同步推進(jìn)。本文選擇江北第一個(gè)法定機(jī)構(gòu)也是全省54個(gè)改革試點(diǎn)單位之一的青島藍(lán)谷為例進(jìn)行探討。青島藍(lán)谷改革經(jīng)歷了前述功能區(qū)改革三大階段并形成具有自身特點(diǎn)的授權(quán)、分權(quán)、限權(quán)改革階段與改革模式。2018年6月12日，習(xí)近平總書記視察位于青島藍(lán)色硅谷的青島海洋科學(xué)與技術(shù)試點(diǎn)國家實(shí)驗(yàn)室，對(duì)實(shí)驗(yàn)室及藍(lán)谷的發(fā)展予以肯定。筆者通過參與功能區(qū)職員制評(píng)估，進(jìn)行專題調(diào)研(2)注：2018年9月青島市委組織部、青島市人社局、青島市編委辦等組成評(píng)估小組對(duì)職員制實(shí)施進(jìn)行中期評(píng)估，筆者作為專家組組長參與評(píng)估工作；2018年至今，筆者對(duì)青島市人社局、編委辦、青島藍(lán)谷管理局進(jìn)行專題調(diào)研。為此，特別感謝上述部門及專家組其他成員的支持。、查閱文獻(xiàn)等方式，將青島藍(lán)色硅谷改革置于權(quán)力體系重構(gòu)的宏觀視野，對(duì)功能區(qū)改革諸問題進(jìn)行探討。

一、授權(quán)：功能區(qū)的設(shè)立

1984年，國家批準(zhǔn)大連等14個(gè)沿海開放城市建立經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，標(biāo)志著開發(fā)區(qū)的正式誕生。1985年7月，中國科學(xué)院與深圳市政府聯(lián)合創(chuàng)辦中國第一個(gè)高新技術(shù)開發(fā)區(qū)——深圳科技工業(yè)園區(qū)，開啟了創(chuàng)辦高新區(qū)的進(jìn)程。此后，包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)等多類型的功能區(qū)迅速發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)外開放、科技進(jìn)步、體制創(chuàng)新等方面發(fā)揮了重要而特殊的作用。

(一)功能區(qū)及其管理體制

改革開放以來，功能區(qū)的發(fā)展從無到有、突飛猛進(jìn)。到2018年，國務(wù)院批準(zhǔn)的各類國家級(jí)開發(fā)區(qū)552家，其中經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)共219家、高新區(qū)共146家。省、市、縣設(shè)立的各級(jí)各類開發(fā)區(qū)可以說數(shù)不勝數(shù)。目前山東省有179個(gè)國家級(jí)、省級(jí)各類開發(fā)區(qū), 總數(shù)位列全國前茅。早在2016年，全國219家國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值83139億元人民幣，地區(qū)生產(chǎn)總值、第二產(chǎn)業(yè)增加值、第三產(chǎn)業(yè)增加值、財(cái)政收入、稅收收入和進(jìn)出口總額占全國的比重分別為11.2%、19.4%、6.3%、9.6%、12.1%和19.6%。2016年，全部146個(gè)國家級(jí)高新技術(shù)開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)營業(yè)總收入28.3萬億元、工業(yè)總產(chǎn)值為20.5萬億元，同比分別增長了11.5%、10.3%。由是觀之，各類功能區(qū)已成為引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與體制改革創(chuàng)新的重要引擎和重點(diǎn)區(qū)域，發(fā)揮了重要且不可替代的作用(3)趙立波、寧靚、崔群：《中國法定機(jī)構(gòu)改革研究——基于青島案例》，《行政論壇》2019年第6期。。

功能區(qū)是立足區(qū)域資源、區(qū)位優(yōu)勢(shì)，以實(shí)現(xiàn)某種特定目標(biāo)并獲得相應(yīng)政策支持而設(shè)立的開發(fā)管理區(qū)，不同于國家為了進(jìn)行分級(jí)管理，通過行政區(qū)劃設(shè)立的省、市、區(qū)等具有政權(quán)性質(zhì)的行政區(qū)，但兩者共同之處是都以四圍邊界明確的地理空間為基礎(chǔ)。與行政機(jī)關(guān)不同的是，功能區(qū)承擔(dān)多種功能，包括公共管理(行政性的)、公共服務(wù)(事業(yè)性的)、開發(fā)運(yùn)營(企業(yè)性的)等。經(jīng)過幾十年改革探索，功能區(qū)管理運(yùn)營形成三種模式：行政管理模式(主要是準(zhǔn)政府的管委會(huì)體制，少量政區(qū)合一型體制即管委會(huì)與行政區(qū)政府合一體制)、行政主導(dǎo)的公司運(yùn)營模式(管委會(huì)加公司體制)、極少數(shù)純公司運(yùn)營模式。管委會(huì)(包括黨工委)成為功能區(qū)典型或基本的管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)。

功能區(qū)管委會(huì)作為政府的派出機(jī)構(gòu)，其權(quán)力來自所派出政府的授權(quán)。但授權(quán)行為一旦發(fā)生，派出機(jī)構(gòu)便有了相當(dāng)大的自主權(quán)甚至取得“準(zhǔn)政府”的地位，而“園區(qū)合一”型功能區(qū)體制上則相當(dāng)于一級(jí)政府。目前，大多數(shù)功能區(qū)特別是國家級(jí)、省級(jí)功能區(qū)采取行政化色彩濃厚的行政管理模式或管委會(huì)加公司模式，即政府通過設(shè)立派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理運(yùn)營并賦予其相應(yīng)乃至相當(dāng)大的權(quán)力。例如2016年10月1日起施行的《山東省經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)條例》第七條明確規(guī)定經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)可以設(shè)立管理委員會(huì)，作為所在地縣級(jí)以上人民政府的派出機(jī)構(gòu)，在規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)行使經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和行政管理職能。各國體制不一樣，在美國，類似機(jī)構(gòu)基本可以歸屬為發(fā)揮有限政府功能的地方政府，并可具有獨(dú)立法人地位。如在美國63166個(gè)地方政府中，除縣、自治市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，尚有14741個(gè)學(xué)區(qū)，29487個(gè)包括自然資源、供水、消防等15個(gè)類型的特別區(qū)(4)[美]文森特·奧斯特羅姆、羅伯特·比什、埃莉諾·奧斯特羅姆：《美國地方政府》，井敏、陳幽泓譯，北京大學(xué)出版社2006年版，第6-8頁。。我國的功能區(qū)雖與美國學(xué)區(qū)、特別區(qū)的形成基礎(chǔ)與法律地位不同，但都是權(quán)力分散化、權(quán)力體系重組的結(jié)果。

(二)授權(quán)成立藍(lán)谷管委會(huì)

青島是地處山東半島的計(jì)劃單列市、副省級(jí)城市。面積11293平方公里，2019年人口達(dá)949萬，地區(qū)生產(chǎn)總值11741.31億元人民幣，經(jīng)濟(jì)總量在中國北方僅次于北京、天津。涉海產(chǎn)業(yè)特別是海洋科教優(yōu)勢(shì)突出：擁有中國海洋大學(xué)、中科院海洋所等33家代表國家級(jí)水平的涉?？蒲泻徒虒W(xué)機(jī)構(gòu)，占全國30%的高級(jí)海洋專業(yè)人才與涉海領(lǐng)域兩院院士，并承擔(dān)著全國50%以上的國家級(jí)海洋科研項(xiàng)目。自1984年青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)設(shè)立，經(jīng)過近40年發(fā)展青島陸續(xù)形成了經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等8大類、11個(gè)國家級(jí)特殊政策區(qū)域。上述11個(gè)功能區(qū)以全市五分之一的土地貢獻(xiàn)了三分之一的地區(qū)生產(chǎn)總值。這些功能區(qū)基本采用傳統(tǒng)的行政管理模式，通過設(shè)立政府派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理、服務(wù)及開發(fā)。

2011年1月，《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》獲得國務(wù)院批復(fù)，成為我國第一個(gè)以海洋經(jīng)濟(jì)為主題的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。圍繞助推山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)和建設(shè)海洋強(qiáng)國國家戰(zhàn)略，青島市提出了打造“中國藍(lán)色硅谷”的戰(zhàn)略構(gòu)想。2012年1月31日，青島市成立青島藍(lán)色硅谷核心區(qū)(后改為藍(lán)色硅谷，可簡稱藍(lán)谷)管理委員會(huì)，青島藍(lán)谷轄即墨市(2017年改為青島市即墨區(qū))鰲山衛(wèi)和溫泉兩個(gè)街道。青島藍(lán)谷管委會(huì)在性質(zhì)上是市政府的派出機(jī)構(gòu)，其領(lǐng)導(dǎo)與工作人員主要從市政府和即墨市政府抽調(diào)組成。作為派出機(jī)構(gòu)，與其他開發(fā)區(qū)一樣獲得市政府的授權(quán)。同時(shí)，藍(lán)谷所在的即墨區(qū)也將相關(guān)權(quán)力授予藍(lán)谷行使，此外即墨區(qū)還在藍(lán)谷管委會(huì)設(shè)置包括建設(shè)分局等接受藍(lán)谷管委會(huì)指導(dǎo)、監(jiān)管的4個(gè)機(jī)構(gòu)，行使依法只能由一級(jí)政府行使的職權(quán)。藍(lán)谷管委會(huì)作為區(qū)域性的管理機(jī)構(gòu)，擁有對(duì)藍(lán)谷進(jìn)行管理、服務(wù)、開發(fā)的相應(yīng)權(quán)力，如科技、財(cái)政、金融、海域、環(huán)保、工商等行政審批事項(xiàng)，行政事業(yè)性收費(fèi)減免、緩征事項(xiàng)，等等；即墨區(qū)政府則將規(guī)劃、建設(shè)和土地審批管理權(quán)限依法賦予藍(lán)谷管理機(jī)構(gòu)行使。故管委會(huì)不是一級(jí)政府，也非獨(dú)立法人，其權(quán)力來自所在地兩級(jí)政府的授予。但通過授權(quán)使得藍(lán)谷發(fā)展獲得廣泛、有效的權(quán)力支撐與體制保障。

廣而言之，中國的各類各級(jí)開發(fā)區(qū)正是由于突破傳統(tǒng)垂直封閉、條塊分割的權(quán)力體系，通過放權(quán)、賦權(quán)而激發(fā)功能區(qū)的積極性、創(chuàng)造性，使得功能區(qū)成為深化治理創(chuàng)新的試驗(yàn)區(qū)、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的先行區(qū)。雖然功能區(qū)主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技轉(zhuǎn)化等經(jīng)濟(jì)方面的職能，但由于功能區(qū)基于一定地理空間建立，在這個(gè)空間里存在大量社會(huì)性事務(wù)，幾乎所有功能區(qū)都或多或少承擔(dān)社會(huì)管理服務(wù)功能；同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)管理存在緊密的聯(lián)系，特別是在土地規(guī)劃、建設(shè)管理、民政、人口管理等方面，這使得單一目標(biāo)的功能區(qū)與綜合管理的行政區(qū)權(quán)責(zé)徹底剝離是困難的。功能區(qū)運(yùn)行一定時(shí)間后，受內(nèi)外兩方面因素影響趨向具有綜合管理職能的“行政化”方向發(fā)展，一些功能區(qū)直接轉(zhuǎn)為行政區(qū)，一些功能區(qū)“托管”所在的行政區(qū)，或者形成“園區(qū)合一”模式。那么，“行政化”是功能區(qū)體制創(chuàng)新的必然選擇嗎？

二、分權(quán)：成立法定機(jī)構(gòu)

在行政化管委會(huì)模式下，藍(lán)谷管委會(huì)沒有獨(dú)立法人資格，缺乏充分自主權(quán)，管理運(yùn)行受制于市政府部門與即墨區(qū)甚至是功能區(qū)所在的兩個(gè)街道辦，難以有效整合土地、產(chǎn)權(quán)、資本、人才、勞動(dòng)力等要素，高效協(xié)調(diào)機(jī)制與激勵(lì)約束機(jī)制匱乏，不利于行使好管理、服務(wù)、開發(fā)、運(yùn)營等職能，特別是難以吸引作為科技新城急需的各類高層創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才。因此，作為功能區(qū)的藍(lán)谷急需破除傳統(tǒng)組織模式與權(quán)力體制的藩籬，探索適應(yīng)功能區(qū)需要、符合市場化改革方向的管理運(yùn)行模式。

(一)法定機(jī)構(gòu)特征與功能

早在1980年代，新加坡等地的法定機(jī)構(gòu)就引起國人的關(guān)注，并逐步成為中國公共部門體制改革與組織模式創(chuàng)新的重要參考。法定機(jī)構(gòu)在不同國家稱謂不同，早在19世紀(jì)歐美就有類似機(jī)構(gòu)，1970年代以來受新公共管理改革影響，這類機(jī)構(gòu)廣泛推開、大量設(shè)立。法定機(jī)構(gòu)的最重要特征是依據(jù)特定立法設(shè)立，具有法人資格，職能目標(biāo)相對(duì)單一，獨(dú)立運(yùn)營，機(jī)制靈活。從一般意義上講，法定機(jī)構(gòu)是為實(shí)現(xiàn)特定公共任務(wù)依據(jù)“公務(wù)分權(quán)”原則設(shè)立的。法定機(jī)構(gòu)由特定立法創(chuàng)設(shè)，具有法定性、獨(dú)立性、靈活性等特征，可以擺脫政府機(jī)關(guān)對(duì)其日常運(yùn)營的直接干預(yù)，依據(jù)立法確定的使命、職能、權(quán)責(zé)，按照專業(yè)原則進(jìn)行運(yùn)營，可高效達(dá)成自身使命，并有助于實(shí)現(xiàn)政企、政資、政事分開與管辦分離。從國際看，法定機(jī)構(gòu)職能極為多樣化，不局限于公共管理、公共服務(wù)，許多法定機(jī)構(gòu)是市場化運(yùn)作的公營企業(yè)，如新加坡的純企業(yè)模式的法定機(jī)構(gòu)淡馬錫控股公司。

1993 年4 月，海南省在“小政府、大社會(huì)”背景下，按照決策與執(zhí)行分開原則創(chuàng)新行政管理體制而產(chǎn)生首個(gè)法定機(jī)構(gòu)——海南洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理局。這一首創(chuàng)雖因經(jīng)驗(yàn)不足、環(huán)境變化，特別是與傳統(tǒng)行政管理、人事管理模式與習(xí)慣難以融合最終不了了之，但其對(duì)我國公共部門改革依然有重要啟示和教訓(xùn)作用。2007 年8 月深圳市政府發(fā)布《關(guān)于推行法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)的意見》，明確要求通過引入法定機(jī)構(gòu)創(chuàng)新事業(yè)單位體制機(jī)制。廣東省在2011年《印發(fā)關(guān)于在部分省屬事業(yè)單位和廣州、深圳、珠海市開展法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見的通知》中對(duì)法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行了界定：“法定機(jī)構(gòu)是根據(jù)特定的法律、法規(guī)或者規(guī)章設(shè)立，依法承擔(dān)公共事務(wù)管理職能或者公共服務(wù)職能，不列入行政機(jī)構(gòu)序列，具有獨(dú)立法人地位的公共機(jī)構(gòu)。法定機(jī)構(gòu)一般具有依法設(shè)立、職責(zé)法定、運(yùn)作獨(dú)立、共同治理、公開透明等特點(diǎn)，在公共事務(wù)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用?！辈⒚鞔_在目前情況下法定機(jī)構(gòu)納入事業(yè)單位登記管理體系。廣東省在事業(yè)單位改革中大力引入法定機(jī)構(gòu)從而使法定機(jī)構(gòu)引起社會(huì)廣泛關(guān)注。

雖然廣東的改革將法定機(jī)構(gòu)職能限于“承擔(dān)公共事務(wù)管理職能或公共服務(wù)職能”，但法定機(jī)構(gòu)功能、組織、運(yùn)行極為復(fù)雜多樣。引入法定機(jī)構(gòu)實(shí)際是推進(jìn)功能區(qū)從授權(quán)走向制度化的分權(quán)，這不僅有助于深化事業(yè)單位改革，更有助于推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化，達(dá)成廣泛公共任務(wù)的高效實(shí)現(xiàn)。如2011年1月成立并產(chǎn)生廣泛影響的法定機(jī)構(gòu)——深圳前海管理局，被稱為“企業(yè)化的政府而非政府的企業(yè)”，承擔(dān)政府行政管理、公共服務(wù)、企業(yè)化開發(fā)建設(shè)等職能，“已經(jīng)成為政企合一、政事合一的企業(yè)化管理、市場化運(yùn)作的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)”，有效承擔(dān)了“政事企合一”的多種功能。(5)國務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究部“深圳自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展和運(yùn)行管理模式研究”課題組：《完善推廣深圳前海蛇口自貿(mào)片區(qū)PPP2.0模式》，http://www.sz.gov.cn/szsfzyjzx/ztxx/zmq/201605/t20160509_3619189.htm.前海管理局做法的創(chuàng)新與突破在于它吸納法定機(jī)構(gòu)在功能和運(yùn)營方式上兼具公共性與經(jīng)營性的特點(diǎn)，充分利用法定機(jī)構(gòu)機(jī)制靈活特別是可廣泛使用市場化、企業(yè)化運(yùn)營方式優(yōu)勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)功能區(qū)管理、服務(wù)、開發(fā)等多樣化功能目標(biāo)。這顯示出法定機(jī)構(gòu)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供公共服務(wù)、利用市場機(jī)制方面可發(fā)揮更大更重要作用。此后，法定機(jī)構(gòu)改革自南向北縱深推進(jìn)。

(二)“法定機(jī)構(gòu)+職員制”模式

2015年3月，為落實(shí)國務(wù)院促進(jìn)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新發(fā)展精神，推進(jìn)功能區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新，青島市經(jīng)濟(jì)園區(qū)代表團(tuán)先后訪問了新加坡、韓國、泰國的有關(guān)經(jīng)濟(jì)園區(qū)。代表團(tuán)考察后形成了“法定機(jī)構(gòu)是新加坡園區(qū)管理機(jī)構(gòu)的主流模式”的共識(shí)，向市政府建議：試點(diǎn)法定機(jī)構(gòu)管理制度……可以本著先行先試原則，立足于可復(fù)制、可推廣，率先選擇藍(lán)色硅谷核心區(qū)等部分體制創(chuàng)新先行功能區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)……按照“一機(jī)構(gòu)一規(guī)章”的模式，對(duì)每一個(gè)試點(diǎn)單位量身定做，明確法定機(jī)構(gòu)的職責(zé)任務(wù)、運(yùn)作機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)模式和監(jiān)管體系等。通過依法賦予功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)政府的職責(zé)、市場的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)去行政化與功能區(qū)創(chuàng)新體制機(jī)制目標(biāo)。

青島市按照立法先行原則，2015年8月，青島市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過《關(guān)于青島藍(lán)色硅谷核心區(qū)開展法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作的決定》，11月青島市政府通過市長令發(fā)布政府規(guī)章《青島藍(lán)色硅谷核心區(qū)管理暫行辦法》。《青島藍(lán)色硅谷核心區(qū)管理暫行辦法》明確青島藍(lán)谷管理局作為法定機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立的法人資格，并進(jìn)一步規(guī)定其職責(zé)任務(wù)、運(yùn)作機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)模式和監(jiān)管體系等，通過立法界定政府與法定機(jī)構(gòu)的事權(quán)劃分。由此，中國長江以北地區(qū)第一個(gè)以制度化分權(quán)為基礎(chǔ)的法定機(jī)構(gòu)——青島藍(lán)谷管理局正式成立。青島藍(lán)谷體制創(chuàng)新的最大特色是“法定機(jī)構(gòu)+職員制”。

第一，以建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)充分銜接、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，設(shè)立決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)。具有廣泛代表性的藍(lán)谷理事會(huì)是最高決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究確定藍(lán)谷核心區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，行使重大事項(xiàng)決策權(quán)；市政府分管副市長擔(dān)任理事長；理事會(huì)成員由市科技局、教育局等相關(guān)部門，即墨區(qū)政府，駐區(qū)重點(diǎn)科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人以及執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人20人左右組成。作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的藍(lán)谷管理局是依據(jù)特定立法成立的法定機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)藍(lán)谷的公共事務(wù)管理、公共服務(wù)等職能，不以營利為目的但實(shí)行企業(yè)化管理；機(jī)構(gòu)精干，內(nèi)設(shè)9個(gè)部門；同時(shí)即墨區(qū)在藍(lán)谷設(shè)立接受藍(lán)谷管理局的指導(dǎo)、監(jiān)管的建設(shè)分局、國土分局、綜合執(zhí)法分局、會(huì)展辦行使相應(yīng)職能。建立內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，設(shè)立向理事會(huì)負(fù)責(zé)的監(jiān)事會(huì)，對(duì)藍(lán)谷管理局開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營和管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督；管理局內(nèi)設(shè)審計(jì)等機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)內(nèi)部監(jiān)督。

第二，為適應(yīng)法定機(jī)構(gòu)多樣化特別是市場化運(yùn)行要求，改變傳統(tǒng)編制化、身份性人事管理模式，2017年引入職員制度。職員制打破身份界限，將職員級(jí)別劃分為4等13級(jí)，職務(wù)與職級(jí)分離，依據(jù)崗位競聘職務(wù)不受原級(jí)別限制；個(gè)人績效與部門和管理局考核成績掛鉤并作為薪酬、獎(jiǎng)懲的依據(jù)；原有人員實(shí)行雙向選擇，留用人員的原機(jī)關(guān)、事業(yè)身份與職務(wù)封存，其他人員面向全國公開招聘……從而建立起靈活高效的用人、薪酬和激勵(lì)約束機(jī)制，并形成特色鮮明、在我國大陸地區(qū)推進(jìn)法定機(jī)構(gòu)改革具有影響力的“法定機(jī)構(gòu)+職員制”模式。

三、限權(quán)：優(yōu)化發(fā)展環(huán)境

功能區(qū)不同于行政區(qū)，法定機(jī)構(gòu)不是一級(jí)政府。但法定機(jī)構(gòu)依據(jù)特定立法獲得相應(yīng)權(quán)力與獨(dú)立法人資格；此外，青島市及其代管的即墨市通過授權(quán)、派駐機(jī)構(gòu)等方式將部分權(quán)力交由藍(lán)谷管理機(jī)構(gòu)行使，或者在藍(lán)谷管理機(jī)構(gòu)指導(dǎo)監(jiān)督下行使某些只有一級(jí)政府行使的權(quán)力如國土規(guī)劃、建設(shè)管理、綜合執(zhí)法等。此次改革堅(jiān)持堅(jiān)持市場化改革取向和去行政化改革方向，重點(diǎn)是通過“一聚焦兩剝離”厘清功能區(qū)、屬地政府、運(yùn)營公司三方權(quán)責(zé)關(guān)系，即功能區(qū)管理局通過職能與機(jī)構(gòu)“瘦身”聚焦經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技創(chuàng)新工作，將社會(huì)事務(wù)管理職能剝離給屬地政府承擔(dān)，開發(fā)運(yùn)營職能剝離給市場主體承擔(dān)。改革在管理體制與發(fā)展模式選擇中以“管委會(huì)+公司”模式為主，“法定機(jī)構(gòu)”“純公司管理”“園區(qū)合一”模式為輔(6)實(shí)際改革中西海岸新區(qū)與黃島區(qū)保留“園區(qū)合一”模式，藍(lán)色硅谷管理局、青島國際郵輪港管理局在保留法定機(jī)構(gòu)地位基礎(chǔ)上實(shí)施“管委+公司”體制，有一家勉強(qiáng)屬于“純公司管理”模式。。因此，法定機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵是由授權(quán)走向分權(quán)后如何實(shí)現(xiàn)去行政化要求，這需要對(duì)權(quán)力的行使進(jìn)行規(guī)范、限制、優(yōu)化，通過限權(quán)更深入地推進(jìn)行政體制與功能區(qū)改革?！跋蕖币皇且獓@主責(zé)主業(yè)實(shí)現(xiàn)權(quán)力及其機(jī)構(gòu)載體的“瘦身”；二是規(guī)范權(quán)力行使；三是通過瘦身與規(guī)范從而優(yōu)化權(quán)力配置與運(yùn)行，使權(quán)力成為營造良好發(fā)展環(huán)境、促進(jìn)功能區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的保障。

(一)通過聚焦主業(yè)實(shí)現(xiàn)權(quán)力及機(jī)構(gòu)“瘦身”

青島藍(lán)谷成立之初就定位為服務(wù)國家戰(zhàn)略，圍繞《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》國家戰(zhàn)略特別是黨的十八大提出的建設(shè)海洋強(qiáng)國目標(biāo)，力爭成為全球海洋創(chuàng)新高地。為聚焦主業(yè)主責(zé)，必須在用責(zé)限定、規(guī)范權(quán)力的同時(shí)，要把不應(yīng)行使的“權(quán)”收上來、放出去，進(jìn)而調(diào)動(dòng)各方積極性、實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治。

第一，通過“兩剝離”實(shí)現(xiàn)權(quán)力與機(jī)構(gòu)“瘦身”。啟動(dòng)功能區(qū)改革以來，按照“小管委+大公司”的理念，使功能區(qū)聚焦主責(zé)主業(yè)，剝離社會(huì)事務(wù)管理職能交由相關(guān)政府實(shí)施，剝離開發(fā)運(yùn)營職能交由運(yùn)營公司實(shí)施。同時(shí)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由13個(gè)精簡到8個(gè)，工作人員由70多人減為54人，平均年齡由38歲下降至35歲，碩士及以上人員比例從43.7%提升至64.8%，人員結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化、素質(zhì)得以提高。

第二，在決策層面完善多元參與機(jī)制。藍(lán)谷理事會(huì)構(gòu)成堅(jiān)持“以科學(xué)家需求為先”原則，市政府只保留4個(gè)與海洋科技相關(guān)的部門，把近20家駐區(qū)科教單位和企業(yè)負(fù)責(zé)人列入其中，使其有知情權(quán)、發(fā)言權(quán)、決策權(quán)，在決策層“貫通”官產(chǎn)學(xué)研，實(shí)現(xiàn)群策群力。同時(shí)，為更好協(xié)調(diào)與屬地政府協(xié)調(diào)配合，由所在區(qū)書記兼任管委會(huì)的黨工委書記，成立即墨區(qū)與青島藍(lán)谷協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，努力實(shí)現(xiàn)功能區(qū)與行政區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、比翼齊飛。

第三，在執(zhí)行層面管好自己的“手”。功能區(qū)發(fā)展離不開政府這只“手”。但“手”長了難免亂作為；“手”短了鞭長莫及，無法做好管理、服務(wù)、開發(fā)工作。這需要“瘦身”后的管理局管好自己的“手”、注意發(fā)揮政府和社會(huì)兩只“手”的作用。針對(duì)招商力量不足、專業(yè)化程度不夠進(jìn)而制約藍(lán)谷產(chǎn)業(yè)發(fā)展這一突出問題，管理局打破常規(guī)，建體制內(nèi)外兩套招商隊(duì)伍，對(duì)內(nèi)組建6個(gè)產(chǎn)業(yè)事業(yè)部擔(dān)當(dāng)“主力軍”，對(duì)外聘請(qǐng)16家社會(huì)化招商公司擔(dān)當(dāng)“小分隊(duì)”“尖刀班”，出臺(tái)更具針對(duì)性招商政策，加快推進(jìn)專業(yè)化招商工作，打造立體作戰(zhàn)體系。同時(shí)，作為國有投資出資人出資成立國有及國有控股企業(yè)、國有參股企業(yè)，下放權(quán)力由其開展企業(yè)化經(jīng)營活動(dòng)。

(二)優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行，營造良好發(fā)展環(huán)境

第一，強(qiáng)化“店小二”意識(shí)，樹立正確權(quán)力觀。加強(qiáng)工作人員綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)與水平提升，推行“5+X”工作日制、限時(shí)辦結(jié)制、AB崗工作制、一次性告知制度等。在行政審批服務(wù)中心專設(shè)“綜合受理、幫辦代辦”窗口，推進(jìn)幫辦代辦服務(wù)，為辦事群眾和項(xiàng)目方提供“店小二”式服務(wù)。本著精簡高效原則，深入研究權(quán)力事項(xiàng)清單，梳理出“一次辦好”改革事項(xiàng)，逐條事項(xiàng)研究審批流程簡化優(yōu)化工作，壓縮審批時(shí)限；實(shí)施“陽光審批”，公布權(quán)力清單與“一次辦好”事項(xiàng)清單，接收各方監(jiān)督。

第二，強(qiáng)化平臺(tái)思維，推進(jìn)平臺(tái)運(yùn)作。按照專門、專人、專注、專業(yè)“四個(gè)?！痹瓌t，形成“6+8+3”運(yùn)行體系：“6”即圍繞由海洋信息、海洋生物、海洋技術(shù)及裝備三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和眾創(chuàng)服務(wù)、高端服務(wù)、金融三大支撐產(chǎn)業(yè)組成的“3+3”產(chǎn)業(yè)體系，組建6個(gè)各負(fù)責(zé)一個(gè)方向產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)事業(yè)部作為“一線作戰(zhàn)部隊(duì)”，從產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制、政策制定、項(xiàng)目落地、生態(tài)環(huán)境等方面全鏈條專業(yè)化推進(jìn)；“8”即青島藍(lán)谷管理局屬8個(gè)部門作為“戰(zhàn)略支援部隊(duì)”；“3”即駐地鰲山衛(wèi)、溫泉兩個(gè)街道和即墨區(qū)與青島藍(lán)谷協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作為“后勤保障部隊(duì)”。

第三，強(qiáng)化監(jiān)管，約束權(quán)力運(yùn)行。建立健全督查、考勤、請(qǐng)銷假等工作人員管理制度、責(zé)任追究等制度，強(qiáng)化人員管理，規(guī)范人員服務(wù)行為。制定了行政審批等工作考核細(xì)則，并由紀(jì)檢部門不定期對(duì)審批權(quán)力清單事項(xiàng)運(yùn)轉(zhuǎn)、審批服務(wù)質(zhì)量、工作效率及工作紀(jì)律等進(jìn)行督查，力求約束權(quán)力與掌握權(quán)力的人。完善考核獎(jiǎng)懲制度，制定KPI績效考核辦法，按照“目標(biāo)導(dǎo)向、客觀公正、逐級(jí)考核、獎(jiǎng)懲分明”的原則，建立以正向激勵(lì)為主的考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，適度拉大薪酬差別，根據(jù)績效表現(xiàn)實(shí)行優(yōu)績優(yōu)酬，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)的內(nèi)生動(dòng)力；設(shè)置一定剛性淘汰比例(3%—5%)，將考核成績與人員淘汰相掛鉤，從而強(qiáng)化競爭、約束機(jī)制。

制度創(chuàng)新、權(quán)責(zé)體系演化是一個(gè)長期的過程，開發(fā)區(qū)與法定機(jī)構(gòu)改革法律依據(jù)模糊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)事務(wù)及城市建設(shè)與管理關(guān)系密切，功能區(qū)管理、服務(wù)、運(yùn)營開發(fā)職能相互交錯(cuò)，給予厚望并作為改革基礎(chǔ)的“兩剝離”艱難推進(jìn)，自開發(fā)區(qū)誕生便存在的功能區(qū)與行政區(qū)權(quán)責(zé)交叉、協(xié)調(diào)困難或?qū)㈤L期存在(藍(lán)谷為此專門設(shè)立即墨區(qū)與青島藍(lán)谷協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及小組辦公室)……改革依然任重道遠(yuǎn)。但藍(lán)谷在持續(xù)改革中不斷發(fā)展，授權(quán)、分權(quán)、限權(quán)迭代過程有助于更清晰把握行政體制改革與功能區(qū)改革發(fā)展的脈絡(luò)、理路，從而鑒往知來。