鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)再思考

摘要：隨著脫貧攻堅(jiān)工作的不斷深入和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)也愈顯突出和重要，需要立法賦予農(nóng)村金融消費(fèi)者新內(nèi)涵，加強(qiáng)農(nóng)村金融消費(fèi)服務(wù)與商品供給，完善信息披露制度、新型農(nóng)村金融產(chǎn)品消費(fèi)權(quán)益保障機(jī)制和多元化金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制，提高農(nóng)村金融消費(fèi)者教育的有效性和針對(duì)性等途徑，化解農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益保障困境，促進(jìn)金融助力扶貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;金融消費(fèi);權(quán)益保護(hù);鄉(xiāng)村振興

中圖分類號(hào)：D922.28;F832.0? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0439-8114（2020）19-0147-06

Abstract： The protection of rural financial consumers rights and interests is becoming more prominent and important along with the deepening of poverty alleviation and the advancing of rural revitalization strategy. This indicates that legislation is needed to endow rural financial consumers with new connotation， strengthen the rural financial consumer services and commodity supply， complete the system of information disclosure， consumer rights and interests protection of new rural financial products， and dispute resolution of diversified financial consumption， improve the effectiveness of rural financial consumer education， resolve the dilemma of rural financial consumer rights protection in a targeted way， and to promote financial support for the strategy of poverty alleviation and rural revitalization.

Key words： rural; financial consumption; protection of rights and interests; rural revitalization

黨的十九大報(bào)告提出要打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù)。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的有效手段，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利推進(jìn)的重要支撐。截至2018年末，全部金融機(jī)構(gòu)本外幣農(nóng)村（縣及縣以下）貸款余額為26.6萬億元，同比增長(zhǎng)6%;農(nóng)戶貸款余額為9.2萬億元，同比增長(zhǎng)13.9%;農(nóng)林牧漁貸款余額為3.94萬億元，同比增長(zhǎng)1.8%;全口徑涉農(nóng)貸款余額32.7萬億元，同比增長(zhǎng)5.6%[1]。大量的金融資源被配置到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收發(fā)揮了重要作用。但是，農(nóng)村金融供需矛盾依然突出，隨著脫貧攻堅(jiān)工作的不斷深入和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，農(nóng)村金融服務(wù)廣度和深度得到不斷提升，農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)也愈顯重要，在一定意義上農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)工作已成為保障農(nóng)村金融扶貧、農(nóng)村金融發(fā)展及鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵，需要進(jìn)一步完善。

1 農(nóng)村金融消費(fèi)者的新內(nèi)涵

金融消費(fèi)者一詞在《中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》中被定義為購(gòu)買、使用金融機(jī)構(gòu)提供的金融產(chǎn)品和服務(wù)的自然人。這一概念雖未按照《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第二條“為生活消費(fèi)需要購(gòu)買、使用商品或者接受服務(wù)”而將金融消費(fèi)限定為生活消費(fèi)需要購(gòu)買、使用金融機(jī)構(gòu)提供的金融產(chǎn)品和服務(wù)，但是仍將金融消費(fèi)者界定為自然人，明確將法人、非法人組織排除在外。目前，中國(guó)脫貧工作的重點(diǎn)已轉(zhuǎn)向深度貧困地區(qū)，深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作重在產(chǎn)業(yè)扶貧，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，夯實(shí)促進(jìn)持續(xù)增收和穩(wěn)定脫貧的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)更是要以新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)模式興村強(qiáng)縣。隨著脫貧攻堅(jiān)工作的不斷深入和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，大量家庭農(nóng)場(chǎng)、家庭工場(chǎng)、手工作坊、鄉(xiāng)村車間、農(nóng)業(yè)合作社等新型經(jīng)營(yíng)模式不斷涌現(xiàn)，龍頭企業(yè)的扶持帶動(dòng)作用不斷強(qiáng)化。新頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)民法總則》規(guī)定的民事主體除了自然人、一般法人外還包括非營(yíng)利法人、特別法人以及非法人組織。家庭農(nóng)場(chǎng)、家庭工場(chǎng)、手工作坊、鄉(xiāng)村車間、農(nóng)業(yè)合作社、龍頭企業(yè)這些農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)體在經(jīng)營(yíng)發(fā)展過程中必然會(huì)以民事主體的身份購(gòu)買、使用金融機(jī)構(gòu)提供的金融產(chǎn)品和服務(wù)，與金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生民事合同關(guān)系，在民事法律關(guān)系中的法律地位完全符合《中華人民共和國(guó)民法總則》所規(guī)定民事主體類型。相對(duì)于擁有豐富而復(fù)雜的金融專業(yè)知識(shí)和巨大財(cái)力的金融機(jī)構(gòu)來說，這些農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)體和自然人一樣也存在實(shí)力懸殊和信息不對(duì)稱的問題，處于弱勢(shì)，甚至是劣勢(shì)地位。在金融消費(fèi)保護(hù)重視較早的域外，也并未完全將金融消費(fèi)者限定為自然人。如英國(guó)的《〈2012年金融服務(wù)法〉草案》第1G條中，將消費(fèi)者首先界定為：曾經(jīng)使用、使用或者可能使用受監(jiān)管金融服務(wù);在日本，其《金融商品銷售法》適用對(duì)象既包括自然人，還包括不具備金融專業(yè)知識(shí)的法人;而中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的《金融消費(fèi)者保護(hù)法》并未將金融消費(fèi)者范圍完全局限于自然人，而是將金融消費(fèi)者界定為接受金融服務(wù)業(yè)提供金融商品或服務(wù)者，通過但書形式將由主管機(jī)關(guān)確定的符合一定財(cái)力或?qū)I(yè)能力的自然人或法人和專業(yè)投資機(jī)構(gòu)排除在外，盡可能地保護(hù)了多數(shù)金融消費(fèi)主體的權(quán)益。因此，在脫貧攻堅(jiān)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，中國(guó)農(nóng)村金融消費(fèi)者的內(nèi)涵應(yīng)該體現(xiàn)時(shí)代性和特殊性，金融消費(fèi)者除自然人外，還應(yīng)擴(kuò)展至具有同一弱勢(shì)地位的部分法人和非法人組織，賦予其新的內(nèi)涵。農(nóng)村金融消費(fèi)可以被界定為：在農(nóng)村地區(qū)購(gòu)買、使用金融機(jī)構(gòu)提供的金融產(chǎn)品和服務(wù)的自然人、法人、非法人組織，但不包括專業(yè)投資機(jī)構(gòu)和金融監(jiān)管機(jī)關(guān)認(rèn)定的具有一定財(cái)力或?qū)I(yè)能力的自然人、法人或非法人組織。

2 農(nóng)村金融現(xiàn)狀

2014年以來，中央發(fā)布多個(gè)重要涉農(nóng)文件，在中央政策支持和廣大金融機(jī)構(gòu)的共同努力下，金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款持續(xù)增長(zhǎng)，涉農(nóng)融資更趨多元化，風(fēng)險(xiǎn)保障能力不斷提高，金融助推脫貧攻堅(jiān)效果顯著，農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新點(diǎn)多，基礎(chǔ)金融服務(wù)水平不斷提高，普惠金融發(fā)展基礎(chǔ)不斷夯實(shí)。截至2018年末，涉農(nóng)貸款余額為326 806億元，其中，個(gè)人涉農(nóng)貸款余額94 760億元，企業(yè)涉農(nóng)貸款余額225 695億元，各類非企業(yè)組織涉農(nóng)貸款余額6 351億元（表1）;新三板掛牌涉農(nóng)企業(yè)累計(jì)達(dá)418家，累計(jì)融資25.06億元，涉農(nóng)企業(yè)共發(fā)行14支債券，融資80.5億元;農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供風(fēng)險(xiǎn)保障3.46萬億元，參保農(nóng)戶1.95億;全國(guó)精準(zhǔn)扶貧貸款余額42 461億元，發(fā)放支農(nóng)、支小再貸款余額分別為2 870億、2 172億元，發(fā)放扶貧再貸款余額1 822億元;1.84億農(nóng)戶建立信用檔案，農(nóng)村地區(qū)開立個(gè)人銀行結(jié)算賬戶53.05億戶，各類銀行卡32.08億張，人均持卡3.31張。農(nóng)村地區(qū)布放ATM數(shù)量為380.45萬臺(tái)，ATM萬人擁有數(shù)量為3.93臺(tái)，POS機(jī)715.62萬臺(tái)，POS機(jī)萬人擁有73.9臺(tái)[1]。農(nóng)村金融服務(wù)的廣度和深度顯著提升，整體水平再上新臺(tái)階，為促進(jìn)農(nóng)民收入較快增長(zhǎng)發(fā)揮了重要作用。

3 農(nóng)村金融消費(fèi)保護(hù)的困境

金融產(chǎn)品和服務(wù)具有專業(yè)性、虛擬性、復(fù)雜性的特征，因此金融市場(chǎng)消費(fèi)者的權(quán)益容易遭到侵害，雖然連續(xù)數(shù)年中國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入實(shí)際增長(zhǎng)率高于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入實(shí)際增長(zhǎng)率，農(nóng)村金融市場(chǎng)也在不斷發(fā)展和壯大，但是受區(qū)域自然環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育、資源分布、供需結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、法律體制等因素的影響，城市和農(nóng)村兩大金融市場(chǎng)有著不同的消費(fèi)群體、市場(chǎng)供給結(jié)構(gòu)、金融產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、金融消費(fèi)理念和偏好，農(nóng)村金融消費(fèi)者和城市金融消費(fèi)者在金融生態(tài)環(huán)境、金融服務(wù)質(zhì)量等方面有很大差距，城鄉(xiāng)之間金融市場(chǎng)情況存在顯著不同。由于農(nóng)村金融消費(fèi)者在金融活動(dòng)主體、金融活動(dòng)內(nèi)容、金融消費(fèi)行為等方面的特殊性及農(nóng)村金融消費(fèi)的特點(diǎn)、農(nóng)村地區(qū)制度機(jī)制、金融環(huán)境等方面的制約，農(nóng)村金融依然是中國(guó)金融體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，農(nóng)村金融消費(fèi)者在金融市場(chǎng)仍然處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，在金融消費(fèi)過程中其權(quán)益更易受到侵害，農(nóng)村金融消費(fèi)者的保護(hù)處于一個(gè)嚴(yán)峻的境地。

3.1 立法保護(hù)不完善

目前中國(guó)對(duì)于金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的專門立法還不完善，對(duì)于農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)更是立法空白。雖然新修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》使用了金融服務(wù)經(jīng)營(yíng)者的概念，把金融業(yè)納入調(diào)整范圍，但金融產(chǎn)品和服務(wù)具有專業(yè)性、虛擬性、復(fù)雜性的特征，與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中傳統(tǒng)的產(chǎn)品和服務(wù)并不相同，依據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》無法對(duì)金融消費(fèi)者開展針對(duì)性、專業(yè)性的保護(hù)，更缺乏對(duì)農(nóng)村金融消費(fèi)領(lǐng)域具體的制度設(shè)計(jì)。近年來國(guó)家推出一系列惠農(nóng)、支農(nóng)和金融扶貧政策發(fā)展農(nóng)村金融，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》在內(nèi)容方面難以對(duì)新政策帶來的農(nóng)村金融消費(fèi)權(quán)益、特別是貧困地區(qū)農(nóng)村金融消費(fèi)權(quán)益予以完整保護(hù)。雖然國(guó)辦發(fā)〔2015〕81號(hào)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》明確了金融消費(fèi)者權(quán)益及其保護(hù)內(nèi)容，但是該指導(dǎo)意見的立法層級(jí)相對(duì)較低，且未涉及農(nóng)村金融消費(fèi)的特殊保護(hù)。而一行兩會(huì)制定的金融消費(fèi)方面的政策文件，側(cè)重于對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，具有明顯的行業(yè)監(jiān)管特征，對(duì)金融機(jī)構(gòu)權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定多屬于倡導(dǎo)性、自律性規(guī)定，缺乏強(qiáng)制力，無金融消費(fèi)者權(quán)利救濟(jì)的法律規(guī)范要素，對(duì)于農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)更無涉及。

3.2 農(nóng)村金融消費(fèi)服務(wù)與商品供給不足，非法金融活動(dòng)激增

受區(qū)域自然環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育、資源分布等因素的影響，農(nóng)村金融依然是中國(guó)金融體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，國(guó)有商業(yè)銀行和股份制銀行金融服務(wù)重心下沉不足，四大商業(yè)銀行中除農(nóng)業(yè)銀行僅在少量鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)有少量機(jī)構(gòu)外，其他銀行均只在縣級(jí)行政區(qū)域設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，目前農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)以農(nóng)商行（農(nóng)信社）、郵政儲(chǔ)蓄銀行為主，金融機(jī)構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍有1 314個(gè)，金融機(jī)構(gòu)物理網(wǎng)點(diǎn)難以對(duì)廣大農(nóng)村進(jìn)行全面覆蓋，且結(jié)算渠道與工具偏少，導(dǎo)致農(nóng)村金融消費(fèi)服務(wù)供給不足。數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)城鎮(zhèn)和農(nóng)村每萬人擁有銀行類金融服務(wù)人員數(shù)量的比例高達(dá)329∶1[2]，城鄉(xiāng)金融服務(wù)差異大，農(nóng)民很難享受到與城市居民一樣便利的金融服務(wù)。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)基于利潤(rùn)因素和風(fēng)險(xiǎn)因素的考慮，往往會(huì)設(shè)定較高的授信門檻、附加強(qiáng)制貸款條件、制定較高利率定價(jià)、減少貸款類別，對(duì)農(nóng)村金融業(yè)務(wù)和金融產(chǎn)品的創(chuàng)新性不強(qiáng)，提供動(dòng)力不足，可供農(nóng)民選擇的金融服務(wù)和產(chǎn)品不足，農(nóng)村金融消費(fèi)者缺少更多的選擇權(quán)，農(nóng)民金融消費(fèi)權(quán)利空間受到擠壓。此外，由于農(nóng)村金融消費(fèi)服務(wù)與商品供給不足，正常金融消費(fèi)手續(xù)和條件相對(duì)復(fù)雜及農(nóng)村民間融資傳統(tǒng)，非法集資、非法互聯(lián)網(wǎng)金融活動(dòng)侵害農(nóng)民金融消費(fèi)權(quán)益現(xiàn)象在農(nóng)村有蔓延之勢(shì)。如向三農(nóng)和中小企業(yè)提供小額貸款“只貸不存”的小額貸款公司，未納入銀監(jiān)會(huì)或人民銀行系統(tǒng)監(jiān)管，地方政府在監(jiān)管中只注重注冊(cè)資本審查等準(zhǔn)入監(jiān)管，而忽視日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是否違法違規(guī)的現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)，加之內(nèi)控管理水平低，部分小額信貸公司為獲取更多放貸資金而變相吸收公眾存款或非法集資。

3.3 農(nóng)村金融消費(fèi)信息更加不完全、不對(duì)稱

金融服務(wù)和產(chǎn)品的表現(xiàn)形式主要是信息，內(nèi)容具有高度的專業(yè)性，普通金融消費(fèi)者難以判斷消費(fèi)信息的優(yōu)劣真?zhèn)?，農(nóng)村金融消費(fèi)者更是處于劣勢(shì)地位，在金融消費(fèi)過程中，由于自身的金融知識(shí)薄弱、金融素養(yǎng)不高，存在金融消費(fèi)內(nèi)容理解不透徹、風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)能力較低，選擇權(quán)不足、地位不均衡等問題，加之部分農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的信息傳達(dá)以及風(fēng)險(xiǎn)說明不足，不公開不利信息或大量采用晦澀難懂的專業(yè)術(shù)語，導(dǎo)致金融交易信息更加不透明，使得農(nóng)村金融消費(fèi)者無法準(zhǔn)確獲得金融產(chǎn)品及其風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)信息，甚至個(gè)別農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)工作人員為完成考核任務(wù)有意隱瞞風(fēng)險(xiǎn)，夸大收益，通過虛假宣傳，誤導(dǎo)農(nóng)民金融消費(fèi)。金融消費(fèi)信息不完全、不對(duì)稱已成為農(nóng)村金融消費(fèi)保護(hù)中的核心問題并已嚴(yán)重影響了農(nóng)村金融消費(fèi)者其他權(quán)益的行使。

3.4 新型農(nóng)村金融產(chǎn)品消費(fèi)權(quán)益保障不足

近年來，隨著農(nóng)村金融市場(chǎng)不斷發(fā)展和壯大，金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新了“兩權(quán)”抵押貸款、林權(quán)預(yù)收益質(zhì)押貸、“5321” （戶均5萬以下，3年期限，免抵押、免擔(dān)保，扶貧全額貼息）扶貧小額貼息貸、產(chǎn)業(yè)貸、建房貸、扶智貸、健康貸等農(nóng)村金融消費(fèi)產(chǎn)品和服務(wù)，農(nóng)村金融消費(fèi)者的特殊消費(fèi)需求得到不斷滿足。但是，由于政策配套不足、金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防范和利潤(rùn)追求等因素影響，新型農(nóng)村金融產(chǎn)品消費(fèi)權(quán)益保障仍存在不足。以2015年開始的農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)為例，雖然在試點(diǎn)地區(qū)暫停《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》的相關(guān)規(guī)定，但是其他應(yīng)配套的法律并未配套出臺(tái)，且“兩權(quán)”抵押的部分內(nèi)容與土地管理法、農(nóng)村土地承包法等法律法規(guī)存在一定抵觸。多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)制定的貸款細(xì)則和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)較為原則，對(duì)違約貸款處理亦無明確規(guī)定。金融機(jī)構(gòu)為了控制資金風(fēng)險(xiǎn)，普遍將“兩權(quán)”抵押貸款人限定為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、產(chǎn)業(yè)大戶、龍頭企業(yè)，將產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小的普通農(nóng)戶和生產(chǎn)能力不足的貧困農(nóng)戶排除在貸款主體之外。部分金融機(jī)構(gòu)除了要求貸款人提供一般貸款所要求的手續(xù)材料外，還要求“兩權(quán)”抵押貸款人提供村委會(huì)出具的同意抵押貸款證明、房屋四周鄰居同意抵押貸款證明、附加擔(dān)保人、購(gòu)買人身意外險(xiǎn)等額外貸款附加條件，加重貸款人金融消費(fèi)負(fù)擔(dān)。此外，由于缺乏專業(yè)“兩權(quán)”評(píng)估機(jī)構(gòu)和科學(xué)的農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，“兩權(quán)”價(jià)值評(píng)估受主觀因素影響較大，土地價(jià)值和房屋價(jià)值常常被低估。陜西省平利縣在試點(diǎn)中規(guī)定，對(duì)農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)評(píng)估，500萬元以下的由借貸銀行自行評(píng)估，500萬元以上的由企業(yè)、農(nóng)戶委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估。由于借貸雙方地位的不平等，限額以下的貸款銀行自行評(píng)估，容易出現(xiàn)主觀性和隨意性評(píng)估，土地價(jià)值和農(nóng)房?jī)r(jià)值常被刻意壓低。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)為提高資金安全、降低成本，通常按照農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估價(jià)值的40%～50%、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)評(píng)估價(jià)值的70%確定貸款額度，在一定程度上減少了農(nóng)戶可貸款額度，致使抵押物價(jià)值與貸款額度不相應(yīng)，實(shí)際損害了農(nóng)村金融消費(fèi)者的公平交易權(quán)[3]。而且，由于缺少對(duì)違約貸款處理的明確規(guī)定，在抵押貸款人無法償還到期債務(wù)時(shí)，如何在保障農(nóng)戶基本居住權(quán)和基本口糧田的前提下，依法慎重處置抵押物，切實(shí)維護(hù)好抵押人合法權(quán)益。

3.5 農(nóng)村金融消費(fèi)者金融素養(yǎng)不高

近年來，中國(guó)金融業(yè)發(fā)展呈幾何式增長(zhǎng)，然而金融消費(fèi)者自身發(fā)展卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于金融業(yè)發(fā)展，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)，金融知識(shí)普及教育的速度和手段遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城市。調(diào)查顯示82.58%的農(nóng)村消費(fèi)者認(rèn)為金融知識(shí)普及非常重要或比較重要[4]，但是由于農(nóng)村金融覆蓋率較低，金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)分布少，保險(xiǎn)、證券等金融產(chǎn)品匱乏，加之受教育水平相對(duì)較低及使用習(xí)慣等因素影響，農(nóng)民的金融知識(shí)主要局限于銀行業(yè)，更多地是傳統(tǒng)的存款、貸款等業(yè)務(wù)，而對(duì)證券、保險(xiǎn)知之甚少，更談不上具體應(yīng)用。與城市消費(fèi)者對(duì)全部金融知識(shí)問題64.78%的平均正確率相比，農(nóng)村消費(fèi)者的平均正確率為50.70%（表2）。農(nóng)村金融消費(fèi)者金融素養(yǎng)還有待提高，農(nóng)村金融消費(fèi)者金融素養(yǎng)不高已成為農(nóng)村金融領(lǐng)域消費(fèi)者發(fā)展的現(xiàn)實(shí)瓶頸。

3.6 農(nóng)村金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制不足

目前，金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)發(fā)生消費(fèi)爭(zhēng)議時(shí)，原則上先向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投訴，金融消費(fèi)者對(duì)金融機(jī)構(gòu)處理結(jié)果不滿意或金融機(jī)構(gòu)對(duì)投訴不予受理時(shí)，金融消費(fèi)者再向金融機(jī)構(gòu)所在地的監(jiān)管部門進(jìn)行投訴。在農(nóng)村地區(qū)，金融機(jī)構(gòu)布局不足，一旦自身利益與消費(fèi)者權(quán)益產(chǎn)生沖突，必然無法通過內(nèi)部處理機(jī)制保護(hù)農(nóng)村金融消費(fèi)權(quán)益。作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“一行一會(huì)”，受體制和現(xiàn)實(shí)的制約，在縣級(jí)除人民銀行以外，銀保監(jiān)會(huì)并未成立相應(yīng)的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)辦事機(jī)構(gòu)。即使是縣級(jí)人民銀行金融監(jiān)管也基本上停留在合規(guī)性檢查階段，未普遍設(shè)置專職的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)部門，金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作多由辦公室人員兼任，難以滿足金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的需要。目前探索的金融消費(fèi)糾紛非訴第三方調(diào)解組織試點(diǎn)工作，因?yàn)樵圏c(diǎn)業(yè)務(wù)僅局限于試點(diǎn)省份省會(huì)城市所在地區(qū)，加之宣傳不到位及社會(huì)認(rèn)可與信賴度不高，導(dǎo)致調(diào)解案件數(shù)量相對(duì)較少。以2015年6月成立的陜西金融消費(fèi)糾紛調(diào)解中心為例，截至2018年6月，該中心成立三年來僅受理金融糾紛90余起，調(diào)解成功60余起，年均受理金融消費(fèi)糾紛30余起，年調(diào)解成功僅為20余起[5]。而在農(nóng)民人口相對(duì)較多的地級(jí)市及縣級(jí)區(qū)域金融消費(fèi)糾紛調(diào)解中心并無業(yè)務(wù)開展。無救濟(jì)則無權(quán)利。金融消費(fèi)權(quán)益、特別是農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益由于立法和現(xiàn)實(shí)原因，本來就略顯不足，如果這些不足的權(quán)利受到侵犯后，農(nóng)村金融消費(fèi)者無法獲得有效的救濟(jì)，農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益將成為一紙空文，金融助力脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興也勢(shì)必成為空談。

4 貧困地區(qū)農(nóng)村金融消費(fèi)保護(hù)的對(duì)策

4.1 完善金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)立法

針對(duì)金融消費(fèi)領(lǐng)域的專業(yè)性和特殊性，借鑒英、美、日本、新加坡及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)通過專門立法實(shí)現(xiàn)對(duì)金融領(lǐng)域消費(fèi)者保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)金融市場(chǎng)和金融消費(fèi)實(shí)際，制定金融消費(fèi)者保護(hù)基礎(chǔ)性法律《金融消費(fèi)者保護(hù)法》，明確和擴(kuò)展金融消費(fèi)者內(nèi)涵及權(quán)益內(nèi)容，細(xì)分城鄉(xiāng)兩大金融消費(fèi)群體，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的義務(wù)，完善救濟(jì)路徑，構(gòu)建權(quán)利—義務(wù)—責(zé)任—救濟(jì)法律規(guī)范全要素，全面系統(tǒng)地規(guī)范金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管和金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)及糾紛處理。在《金融消費(fèi)者保護(hù)法》中，設(shè)立農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)專章，通過差別監(jiān)管、傾斜保護(hù)、全面保護(hù)實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上公平、公正的農(nóng)村金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)。

4.2 加強(qiáng)農(nóng)村金融消費(fèi)服務(wù)與商品供給

做好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略金融服務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)村金融消費(fèi)服務(wù)與商品供給。實(shí)施傾斜性的財(cái)稅制度，強(qiáng)制性政策和引導(dǎo)性政策并舉，推動(dòng)國(guó)有商業(yè)銀行和股份制銀行下沉金融服務(wù)重心，提高金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村農(nóng)業(yè)資金投放比例，加快農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)點(diǎn)、助農(nóng)取款設(shè)備等金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷提升金融服務(wù)縣域經(jīng)濟(jì)的能力和水平;大力支持在農(nóng)村設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司;支持培育發(fā)展農(nóng)民資金互助組織，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村合作金融互助、互利，改善農(nóng)村金融生態(tài)，提升農(nóng)村金融內(nèi)生力。立足農(nóng)村特色資源和產(chǎn)業(yè)，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，合理下放審批權(quán)限、簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)流程，根據(jù)不同層次的農(nóng)村金融消費(fèi)客戶需求開發(fā)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，以滿足農(nóng)村多層次金融消費(fèi)者的需求，加快推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)，解決農(nóng)戶融資擔(dān)保難問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)金融服務(wù)均等化。在加強(qiáng)農(nóng)村金融消費(fèi)服務(wù)與商品供給的同時(shí)，還要加強(qiáng)小額信貸公司和互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管，防范和打擊金融亂象，避免非法金融活動(dòng)侵害農(nóng)民金融消費(fèi)權(quán)益。

4.3 完善信息披露，設(shè)置“冷靜期”制度

完善信息披露是金融消費(fèi)者保護(hù)的基礎(chǔ)，是解決信息不對(duì)稱的關(guān)鍵。將農(nóng)村金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)作為金融監(jiān)管部門金融評(píng)估重要指標(biāo)，繼續(xù)細(xì)化強(qiáng)制信息披露和鼓勵(lì)主動(dòng)信息披露。金融監(jiān)管部門借鑒美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局（CFPB）經(jīng)驗(yàn)，召集多方人員參與進(jìn)行跨領(lǐng)域合作，在充分征求金融消費(fèi)者和金融服務(wù)從業(yè)者意見的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)農(nóng)村金融消費(fèi)合同范本，用通俗易懂的語言，將金融消費(fèi)合同的有效信息傳達(dá)給消費(fèi)者，降低消費(fèi)者信息獲取成本，幫助消費(fèi)者做出準(zhǔn)確消費(fèi)判斷，提高消費(fèi)者對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知[6]。同時(shí)，借鑒中國(guó)《保險(xiǎn)法》“猶豫期”制度，對(duì)于農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)銷售中設(shè)置允許農(nóng)村金融消費(fèi)者反悔和退出合約的“冷靜期”制度，賦予農(nóng)村金融消費(fèi)者在“冷靜期”內(nèi)無條件單方解除權(quán)，對(duì)農(nóng)村金融消費(fèi)者做出傾斜性保護(hù)，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)在產(chǎn)品和服務(wù)推薦及交易階段認(rèn)真提供相關(guān)信息，平衡農(nóng)村金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)的交易地位，更好地保障農(nóng)村金融消費(fèi)者的權(quán)益。

4.4 完善新型農(nóng)村金融產(chǎn)品消費(fèi)權(quán)益保障機(jī)制

全面落實(shí)國(guó)家惠農(nóng)、支農(nóng)和金融扶貧政策發(fā)展農(nóng)村金融，完善新型農(nóng)村金融產(chǎn)品消費(fèi)權(quán)益配套政策和法律法規(guī)。進(jìn)一步深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，修訂《物權(quán)法》《擔(dān)保法》中關(guān)于農(nóng)村兩權(quán)抵押擔(dān)保的法律規(guī)定，完善農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記、流轉(zhuǎn)、處置等制度，按照政府引導(dǎo)、制度規(guī)范、銀農(nóng)互利、風(fēng)險(xiǎn)可控原則，制定科學(xué)合理的農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，完善市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制，組建專業(yè)兩權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)和區(qū)域性產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，發(fā)揮政府主導(dǎo)的兩權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金的保障和激勵(lì)作用，營(yíng)造金融支持有獎(jiǎng)勵(lì)、出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)有補(bǔ)償、融資抵押有擔(dān)保、三權(quán)流轉(zhuǎn)有市場(chǎng)的良好環(huán)境，充分調(diào)動(dòng)商業(yè)銀行創(chuàng)新金融產(chǎn)品支持三農(nóng)發(fā)展的積極性。同時(shí)要考慮農(nóng)村金融消費(fèi)者的償還能力，明確違約貸款處理辦法，避免農(nóng)村消費(fèi)者過度負(fù)債。當(dāng)兩權(quán)抵押貸款農(nóng)戶無法償還到期債務(wù)時(shí)，在保障農(nóng)戶基本居住權(quán)和基本口糧田的前提下，依法慎重處置抵押物，切實(shí)維護(hù)好抵押人的合法權(quán)益。

4.5 提高農(nóng)村金融消費(fèi)者教育的針對(duì)性和有效性

消費(fèi)者收入與金融素養(yǎng)在95%的水平以上顯著正相關(guān)，務(wù)農(nóng)與金融素養(yǎng)顯著負(fù)相關(guān)[4]。應(yīng)重視農(nóng)村低凈值人群，開展有針對(duì)性的金融消費(fèi)者教育專項(xiàng)活動(dòng)。調(diào)查表明，金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)發(fā)放宣傳資料，互聯(lián)網(wǎng)、短信、微信是了解金融知識(shí)最有效的3種方式。而農(nóng)村消費(fèi)者認(rèn)為自己最欠缺的金融知識(shí)排在前5位的分別是股票基金投資、住房貸款、銀行理財(cái)產(chǎn)品、債券投資和金融糾紛解決知識(shí)，選擇上述金融知識(shí)的消費(fèi)者占比分別為36.09%、28.91%、28.48%、21.01%和20.77%[4]。金融監(jiān)管部門和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)圍繞農(nóng)村消費(fèi)者關(guān)注的金融消費(fèi)知識(shí)，通過金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)、互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)信息開展有效宣傳和教育，幫助農(nóng)村金融消費(fèi)者提升金融消費(fèi)素養(yǎng)。同時(shí)，將金融知識(shí)教育納入國(guó)民教育體系的教育教學(xué)內(nèi)容之中，特別是在金融素養(yǎng)提升速度最快的初等和中等教育階段引入系統(tǒng)的金融知識(shí)普及教育，提升農(nóng)村消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和自我保護(hù)能力，提高農(nóng)村金融消費(fèi)者金融素養(yǎng)。

4.6 完善多元化金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制

農(nóng)村金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)在基層，完善多元化金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制，首先應(yīng)優(yōu)化完善農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)布局，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)金融業(yè)自律管理，將消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的理念融入金融機(jī)構(gòu)各個(gè)管理環(huán)節(jié)中，改進(jìn)金融機(jī)構(gòu)績(jī)效考核辦法，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部處理機(jī)制。其次，完善縣域金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專職金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)部門設(shè)置，加強(qiáng)消保專業(yè)人員配置，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與保護(hù)并重。再次，學(xué)習(xí)域外成功經(jīng)驗(yàn)，完善第三方爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制，拓展金融消費(fèi)糾紛調(diào)解中心業(yè)務(wù)范圍，將業(yè)務(wù)中心下沉至地級(jí)市及縣級(jí)區(qū)域，設(shè)立基層調(diào)解工作站，與法院、金融辦、人民銀行、工商、物價(jià)、消協(xié)、人民調(diào)解委員會(huì)等機(jī)構(gòu)形成金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)聯(lián)動(dòng)，推出上門調(diào)解、夜間調(diào)解、電話調(diào)解和在線調(diào)解等服務(wù)，建立訴調(diào)對(duì)接機(jī)制、金融小額糾紛快速解決機(jī)制和中立評(píng)估機(jī)制等多種金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制，以公平、公正、快捷地解決農(nóng)村金融消費(fèi)糾紛，保護(hù)農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益，促進(jìn)金融助力脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

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