政策網(wǎng)絡(luò)視角下農(nóng)村空巢老人互助養(yǎng)老研究

嚴(yán)瑤 季年芳

摘要：改革開放以來，大量農(nóng)村青壯年進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村的空巢老人越來越多。為了更好地解決農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老問題，各地區(qū)開始探索互助養(yǎng)老模式?；ブB(yǎng)老緩解了農(nóng)村部分地區(qū)空巢老人的養(yǎng)老問題，然而隨著農(nóng)村空巢老人的數(shù)量越來越多，農(nóng)村的互助養(yǎng)老急需得到完善。從政策網(wǎng)絡(luò)理論視角出發(fā)，將農(nóng)村互助養(yǎng)老中的參與主體劃分成政策網(wǎng)絡(luò)理論中的5個(gè)類型，基于政策網(wǎng)絡(luò)理論中這5個(gè)類型的特點(diǎn)和分工，探討農(nóng)村互助養(yǎng)老中各主體發(fā)揮的作用，以期能夠推進(jìn)農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政策網(wǎng)絡(luò);農(nóng)村空巢老人;互助養(yǎng)老

中圖分類號(hào)：D669.6? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0439-8114（2020）19-0204-04

Abstract： Since the reform and opening up， a large number of young and middle-aged rural people have gone to cities for work， and there are more and more empty nesters in the countryside. In order to better solve the problem of rural empty nesters， various regions have started to explore the mode of mutual support for the aged. However， with the increasing number of empty nesters in rural areas， the mutual support in rural areas is in urgent need of improvement. Therefore， from the perspective of policy network theory， this study divides the participation in rural mutual support into five types in policy network theory. Based on the characteristics and division of labor of the five types in theory of policy network， this study discusses the role of each subject in the rural multual support， so as to promote the development of rural mutual support.

Key words： policy network; rural empty nesters; mutual support

中華人民共和國(guó)成立以來，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面取得了很大成就，但是人口老齡化問題越來越嚴(yán)重。2000年，65周歲以上的老年人占總?cè)丝跀?shù)量的7.0%，標(biāo)志著中國(guó)正式邁入老齡化社會(huì)，截至2019年12月，65周歲以上的老年人已達(dá)1.67億人，占人口總數(shù)量的12.0%。在人口老齡化愈演愈烈的同時(shí)，農(nóng)村老人的養(yǎng)老情況也不容樂觀。隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村老年人所依靠的家庭養(yǎng)老逐漸被瓦解，農(nóng)村出現(xiàn)越來越多的空巢老人，他們的養(yǎng)老問題面臨很大的挑戰(zhàn)。

于長(zhǎng)永[1]總結(jié)了中國(guó)農(nóng)村老年人養(yǎng)老的三重壓力：一是城鄉(xiāng)人口老齡化倒置明顯（農(nóng)村人口老齡化程度更高），短期內(nèi)難以改變，農(nóng)村老年人口規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大;二是家庭養(yǎng)老作為農(nóng)村老年人的傳統(tǒng)養(yǎng)老保障，因少子化、空巢化、家庭規(guī)模小型化、代際距離拉大以及孝道文化衰落等原因，已經(jīng)逐漸分崩離析;三是政府主導(dǎo)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，保障水平較低，保障能力提升速度較慢，難以在短期內(nèi)托起農(nóng)村老年人養(yǎng)老的社會(huì)重任。在此背景下，部分農(nóng)村地區(qū)開始了“互助養(yǎng)老”的探索，如南京市開展的“好鄰”養(yǎng)老社、常州市郭塘村建設(shè)的老年人日照中心等。互助養(yǎng)老可以有效緩解農(nóng)村的養(yǎng)老問題，一方面滿足農(nóng)村空巢老人在鄉(xiāng)村養(yǎng)老的愿望，另一方面使低齡老年人的資源得到充分發(fā)揮，緩解農(nóng)村人力資源稀缺的問題。然而，互助養(yǎng)老在實(shí)踐過程中仍然面臨很多現(xiàn)實(shí)困境。因此，本研究從政策網(wǎng)絡(luò)視角出發(fā)，依據(jù)理論的政策網(wǎng)絡(luò)類型，將農(nóng)村空巢老人互助養(yǎng)老體系中各主體進(jìn)行劃分，確立各主體的定位和功能，探索農(nóng)村互助養(yǎng)老困境的解決對(duì)策，以期能夠推進(jìn)農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展。

1 理論概述及其適用性

1.1 政策網(wǎng)絡(luò)理論

政策網(wǎng)絡(luò)理論屬于公共政策領(lǐng)域，起源于20世紀(jì)70年代，當(dāng)時(shí)的西方社會(huì)面臨復(fù)雜的公共環(huán)境[2]。一方面由于組織社會(huì)學(xué)的興起，學(xué)者們對(duì)組織間的關(guān)系有了更深刻的了解，開始反思政府是否在公共政策的制定和實(shí)施過程中占據(jù)絕對(duì)的主導(dǎo)作用;另一方面多元主義的興盛使得利益集體之間為了資源分配開始不斷地博弈，當(dāng)他們意識(shí)到政府只是在資源分配過程中扮演著消極分配者角色時(shí)，便要求有更多的話語權(quán)。兩方面的原因使政府不得不引入多種網(wǎng)絡(luò)主體參與到公共治理過程中，政策網(wǎng)絡(luò)理論就是在這種情況下應(yīng)運(yùn)而生。具體而言，政策網(wǎng)絡(luò)是指一群互相依賴行動(dòng)者之間建立的某種穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系形態(tài)，以促成政策問題或者方案的形成與解決[3]。學(xué)者們普遍認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)的行動(dòng)者之間存在一定的結(jié)構(gòu)，對(duì)于這個(gè)結(jié)構(gòu)，不同學(xué)派有著不同的看法。本研究采用利益分析流派的看法，認(rèn)為這種結(jié)構(gòu)是用來分析和表明網(wǎng)絡(luò)內(nèi)組織之間的關(guān)系。

1.2 適用性

從政策網(wǎng)絡(luò)理論的視角出發(fā)，深度剖析農(nóng)村留守老人互助養(yǎng)老體系中各主體之間的關(guān)系和定位。構(gòu)建農(nóng)村留守老人互助養(yǎng)老體系之前，應(yīng)該明確哪些主體在其中發(fā)揮作用以及發(fā)揮怎樣的作用，互助養(yǎng)老不同于家庭養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老，互助養(yǎng)老是多方主體之間相互作用的養(yǎng)老模式，而家庭養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老則分別著重于家庭和社區(qū)。朱亞鵬[4]將政策網(wǎng)絡(luò)劃分為政策社群、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)，這5種政策網(wǎng)絡(luò)類型在農(nóng)村留守老人互助養(yǎng)老中有明確的對(duì)應(yīng)關(guān)系。

1.2.1 政策社群 政策社群的特性在于成員數(shù)量較少，但是彼此之間依靠有限的平行溝通渠道，有著非常穩(wěn)定垂直的相互依賴關(guān)系。在農(nóng)村留守老人養(yǎng)老體系中，政策社群的行動(dòng)主體主要是掌握了一定政治資源的政府及其職能部門，如民政部、人力資源和社會(huì)保障部、全國(guó)老齡辦等。

1.2.2 專業(yè)網(wǎng)絡(luò) 專業(yè)網(wǎng)絡(luò)主要由一批具有專業(yè)知識(shí)、技能、成員資格受限的專業(yè)人士組成。農(nóng)村留守老人養(yǎng)老體系中專業(yè)網(wǎng)絡(luò)主要包括一些養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老院或養(yǎng)老公寓等。網(wǎng)絡(luò)中具體成員包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的院長(zhǎng)、護(hù)工等，他們需要具有專業(yè)的知識(shí)和技能去照顧老年人的日常生活。

1.2.3 府際網(wǎng)絡(luò) 府際網(wǎng)絡(luò)中的成員多由地方政府組織構(gòu)成，是地方政府利益的集合。農(nóng)村留守老人養(yǎng)老體系中府際網(wǎng)絡(luò)的成員由地方政府及其職能部門組成，他們需要配合中央政府的政策決定，幫助落實(shí)政策，履行上傳下達(dá)的職能，同時(shí)根據(jù)各地區(qū)的特點(diǎn)制定相關(guān)政策，調(diào)取一定規(guī)模的資源。

1.2.4 生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò) 生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)中的成員則相對(duì)比較靈活，他們以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向，為生產(chǎn)者服務(wù)。在農(nóng)村留守老人養(yǎng)老體系中，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)由提供養(yǎng)老服務(wù)或產(chǎn)品的企業(yè)組成。

1.2.5 議題網(wǎng)絡(luò) 議題網(wǎng)絡(luò)中的成員分布比較廣泛，數(shù)量很多，成員資格不受限制，是一種比較松散的集合。農(nóng)村留守老人養(yǎng)老體系中議題網(wǎng)絡(luò)成員包括每個(gè)留守老人的家庭成員、農(nóng)村中的其他居民、關(guān)注時(shí)事的新聞媒體、高校中的專家學(xué)者和民間組織等。

2 農(nóng)村留守老人互助養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)困境

盡管部分地區(qū)開展了農(nóng)村留守老人互助養(yǎng)老模式的探索與研究，并且初步取得了一定成績(jī)，但互助養(yǎng)老依然存在很多現(xiàn)實(shí)困境。如江蘇省南京市龍?zhí)督值赖摹昂绵彙别B(yǎng)老社，該養(yǎng)老社為轄區(qū)內(nèi)的近萬名農(nóng)村老人服務(wù)，其中留守老人有近4 000人，但該養(yǎng)老社仍然面臨很多困境，最主要的就是養(yǎng)老需求與供給之間的矛盾。在查閱了南京市、上海市和常州市等地的農(nóng)村互助養(yǎng)老相關(guān)實(shí)踐之后，本研究認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村互助養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)困境主要有以下幾點(diǎn)。

2.1 老人的實(shí)際參與率低

互助養(yǎng)老的良好發(fā)展離不開老年人的積極參與，特別是低齡老年人的參與。很多農(nóng)村老年人仍然依靠家庭養(yǎng)老，并不能完全接納互助養(yǎng)老模式。此外，還有一部分低齡老年人雖然認(rèn)可互助養(yǎng)老模式，但是對(duì)自己要先服務(wù)高齡老年人的做法不太認(rèn)同，他們一方面對(duì)自己未來的老齡生活感到擔(dān)憂，害怕沒有低齡老年人為其服務(wù);另一方面則認(rèn)為自己是作為被服務(wù)者來到互助養(yǎng)老中心，所以不愿意服務(wù)其他高齡老年人。總而言之，農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的理念仍然沒有得到老年人的全部認(rèn)同，所以農(nóng)村要開展互助養(yǎng)老比較困難。

2.2 專業(yè)醫(yī)護(hù)人員的缺乏

專業(yè)醫(yī)護(hù)人員是農(nóng)村互助養(yǎng)老長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵因素。江蘇省60周歲以上的老年人中，患有慢性病的占比為77.4%，患有3種以上慢性病的占比為17.7%。由此可見，大部分老年人的身體狀況不容樂觀;對(duì)農(nóng)村老人而言，情況可能更糟糕，而專業(yè)醫(yī)護(hù)人員的缺乏則可能讓問題變得更加嚴(yán)重。醫(yī)護(hù)人員的缺乏，一方面是因?yàn)橹袊?guó)面臨著十分嚴(yán)重的供需不平衡，醫(yī)護(hù)人員太少，需要護(hù)理的老年人太多;另一方面則是因?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)落后的經(jīng)濟(jì)環(huán)境導(dǎo)致醫(yī)護(hù)人員不愿意在農(nóng)村就業(yè)。

2.3 互助養(yǎng)老的定位模糊

互助養(yǎng)老的清晰定位有助于幫助老年人理解其概念，從而激發(fā)老年人參與的積極性?；ブB(yǎng)老歸根到底是農(nóng)村老年人之間互幫互助的一種養(yǎng)老模式，為滿足農(nóng)村空巢老人日常生活、精神照料等方面的需求，將空巢老年人聚集在一起，互相幫助，互相扶持。很多老年人要么過于依賴互助養(yǎng)老模式，認(rèn)為互助養(yǎng)老等同于政府養(yǎng)老，要么完全不認(rèn)同這種模式。目前，國(guó)家還沒有出臺(tái)相關(guān)的政策文件去定義這一模式，政策的缺失是導(dǎo)致互助養(yǎng)老定位模糊的主要原因。

2.4 資金來源渠道單一

資金問題成為很多農(nóng)村互助養(yǎng)老社的主要問題。目前，農(nóng)村互助養(yǎng)老只能依靠地方政府的財(cái)政支持，沒有其他的資金來源渠道。但在實(shí)際運(yùn)行中，地方政府的財(cái)政支持只是起輔助作用，只能保證基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而社會(huì)力量把資金更多地投向城市市場(chǎng)，缺少對(duì)農(nóng)村互助養(yǎng)老的關(guān)注[5]。隨著農(nóng)村空巢老人數(shù)量的逐步增加，資金缺口只會(huì)越來越大，最終導(dǎo)致農(nóng)村很多互助養(yǎng)老社難以繼續(xù)發(fā)展。

3 政策網(wǎng)絡(luò)視角下農(nóng)村空巢老人互助養(yǎng)老的解決對(duì)策

在農(nóng)村空巢老人互助養(yǎng)老中，由于各方主體都沒有很好地發(fā)揮作用和完美的配合，政府的參與度不夠，社區(qū)組織和市場(chǎng)組織的參與不足，社會(huì)公眾對(duì)農(nóng)村留守老人的關(guān)注度低等原因，導(dǎo)致農(nóng)村留守老人養(yǎng)老問題出現(xiàn)上述困境。政策網(wǎng)絡(luò)視角強(qiáng)調(diào)各主體之間相互作用、相互依賴，因此，在政策網(wǎng)絡(luò)理論視角下，農(nóng)村空巢老人互助養(yǎng)老體系應(yīng)該是由中央政府、地方政府、市場(chǎng)、養(yǎng)老社和老人及其家人5個(gè)主體組成相互依賴、相互作用的體系。

3.1 中央政府要在宏觀層面提供總思路、總策略，發(fā)揮主導(dǎo)作用

在政策網(wǎng)絡(luò)理論中，中央政府處于政策社群這一主體。中央政府在宏觀層面為農(nóng)村空巢老人互助養(yǎng)老提供總思路、總策略，在整個(gè)農(nóng)村空巢老人互助養(yǎng)老體系中獲取的資源最多，擁有的權(quán)利最大，所發(fā)揮的作用也是最重要的。首先，應(yīng)明確互助養(yǎng)老的定位在于“互助”，與家庭養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老的不同之處就在于互助養(yǎng)老需要老年人的積極參與、彼此服務(wù)，而不是被動(dòng)接受服務(wù)。因此，中央政府需要出臺(tái)相關(guān)農(nóng)村互助養(yǎng)老的政策文件，明確互助養(yǎng)老的定位。其次，要加大在農(nóng)村互助養(yǎng)老方面的投資，任何社會(huì)資源的興起和發(fā)展都離不開資金的支持，在出臺(tái)相關(guān)政策后，不給予資金支持無異于紙上談兵[6]。一方面可以通過中央財(cái)政直接撥款的方式讓地方政府將政策落實(shí)到位，另一方面積極鼓勵(lì)企業(yè)組織進(jìn)行投資，引導(dǎo)社會(huì)相關(guān)組織通過有償或者捐贈(zèng)的方式參與到農(nóng)村互助養(yǎng)老中。最后，要在社會(huì)層面上進(jìn)行積極地宣傳，帶動(dòng)志愿機(jī)構(gòu)，讓志愿者為農(nóng)村互助養(yǎng)老提供人力資源，同時(shí)要在農(nóng)村加大宣傳互助養(yǎng)老的觀念，鼓勵(lì)老年人積極參與，打消老年人的顧慮。

3.2 地方政府要在微觀層面制定具體細(xì)則，起到掌舵作用

在政策網(wǎng)絡(luò)理論中，地方政府屬于府際網(wǎng)絡(luò)這一主體。在整個(gè)農(nóng)村空巢老人互助養(yǎng)老體系中，地方政府的行為能夠直接影響農(nóng)村地區(qū)互助養(yǎng)老的發(fā)展質(zhì)量。戴維·奧斯本等[7]在《改革政府》中提出具有企業(yè)家精神的政府應(yīng)該是“掌舵”而不是“劃槳”，政府并不應(yīng)該直接提供公共服務(wù)，而應(yīng)該引導(dǎo)企業(yè)投資、援助資金等。在農(nóng)村空巢老人互助養(yǎng)老中，地方政府首先應(yīng)該根據(jù)中央政府的總思路，在具體的實(shí)踐上制定實(shí)施細(xì)則，規(guī)范互助養(yǎng)老行為，對(duì)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村養(yǎng)老社給予一定的資金補(bǔ)貼，引導(dǎo)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)參與到互助養(yǎng)老體系中，并對(duì)這些企業(yè)給予一定的減稅優(yōu)惠政策。其次，地方政府要構(gòu)建一個(gè)當(dāng)?shù)乩先说男畔⒔涣髌脚_(tái)，滿足養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、政府部門及農(nóng)村空巢老人之間進(jìn)行信息溝通的需求，消除信息不暢通帶來的管理成本。

3.3 農(nóng)村養(yǎng)老社要發(fā)揮引導(dǎo)支持的作用，提高服務(wù)人員的專業(yè)水平

在政策網(wǎng)絡(luò)理論中，農(nóng)村養(yǎng)老社屬于專業(yè)網(wǎng)絡(luò)這一主體。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)如養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老院等，他們與農(nóng)村空巢老人之間的關(guān)系非常密切，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)成員的技能素養(yǎng)決定著農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老質(zhì)量。在農(nóng)村空巢老人互助養(yǎng)老體系中，農(nóng)村養(yǎng)老社首先要鼓勵(lì)和引導(dǎo)老年人積極參與，對(duì)于低齡老年人的顧慮，養(yǎng)老社可以給出具體的志愿服務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)，既可以是實(shí)物獎(jiǎng)勵(lì)，如洗衣粉、牙膏、牙刷等生活用品，也可以是精神獎(jiǎng)勵(lì)。其次，養(yǎng)老社應(yīng)該想方設(shè)法拓寬服務(wù)內(nèi)容，目前大部分養(yǎng)老社給出的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容僅局限在衣、食、住、行方面，而沒有重視老年人精神方面的需求，很多農(nóng)村空巢老人由于子女常年在外，或多或少都有孤獨(dú)感。因此，農(nóng)村養(yǎng)老社應(yīng)該多開展文娛活動(dòng)，充實(shí)老年人的生活。最后，應(yīng)進(jìn)一步提升農(nóng)村養(yǎng)老社服務(wù)人員的專業(yè)水平，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)人員的培訓(xùn)和管理，使其更好地為農(nóng)村空巢老人服務(wù)。

3.4 加強(qiáng)農(nóng)村互助養(yǎng)老的宣傳，轉(zhuǎn)變養(yǎng)老觀念

在政策網(wǎng)絡(luò)理論中，議題網(wǎng)絡(luò)提供政策訴求和民意輿論給政策網(wǎng)絡(luò)。由于成員眾多且每個(gè)成員在農(nóng)村空巢老人互助養(yǎng)老困境中所關(guān)注的視角不同，因此，每個(gè)主體都可以靈活發(fā)揮作用。很多農(nóng)村老年人甚至年輕人都認(rèn)為互助養(yǎng)老是一件不光彩的事情，他們更加依賴于家庭養(yǎng)老，但在新的環(huán)境背景下，家庭養(yǎng)老已經(jīng)難以滿足農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老需求。因此，要加強(qiáng)宣傳農(nóng)村互助養(yǎng)老知識(shí)，使每位農(nóng)村空巢老人及其子女都樂意接受互助養(yǎng)老模式，改變農(nóng)村老年人及其家人的養(yǎng)老觀念，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的持續(xù)健康發(fā)展非常關(guān)鍵[8]。此外，新聞媒體應(yīng)該積極報(bào)道農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的成功案例，讓老年人相信并信賴互助養(yǎng)老模式。同時(shí)要密切關(guān)注農(nóng)村互助養(yǎng)老的不足之處，號(hào)召公眾為農(nóng)村互助養(yǎng)老作出貢獻(xiàn)。

4 小結(jié)

互助養(yǎng)老是一種可以在農(nóng)村中推廣的養(yǎng)老模式。對(duì)農(nóng)村老年人而言，生活了幾十年的家鄉(xiāng)是難以割舍的情感歸屬地，家庭一直是國(guó)內(nèi)外農(nóng)村老年人患病或者生活需要照顧時(shí)的第一選擇[7]。在子女離開農(nóng)村奔赴城市之后，互助養(yǎng)老模式幫助農(nóng)村空巢老人聚集起來，使他們?cè)谏钌系玫秸疹?，在精神上得到慰藉。本研究運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)視角理論，分析農(nóng)村互助養(yǎng)老中各主體的責(zé)任和作用，以期更好地推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)互助養(yǎng)老的探索，幫助更多的農(nóng)村空巢老人過上幸福滿意的晚年生活。

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