基于社會信用體系構(gòu)建高校檔案利用困境解決機(jī)制

耿強(qiáng) 王珊

摘 要?以社會信用體系建設(shè)為背景，探討高校檔案機(jī)構(gòu)在面臨檔案資源利用困境日益顯現(xiàn)的當(dāng)下，通過建立和完善高校檔案利用管轄機(jī)制、信息差異校正機(jī)制，完善統(tǒng)分結(jié)合的學(xué)生檔案管理模式等方式，化解檔案利用過程中的各種矛盾，實(shí)現(xiàn)依法、依規(guī)、合理利用檔案資源，為實(shí)現(xiàn)檔案法治化及高校檔案事業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供有益參考。

關(guān)鍵詞 社會信用 利用困境 高校檔案 法治化

中圖分類號 G273.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 收稿日期 2020-03-19

★基金項(xiàng)目：2020年度河北省社會科學(xué)發(fā)展研究課題“社會信用體系建設(shè)背景下高校檔案資源利用沖突及對策研究”（項(xiàng)目編號：20200502076）。

★作者簡介：耿強(qiáng)，河北大學(xué)檔案館，講師，碩士研究生，研究方向?yàn)闄n案管理、檔案法治;王珊，河北大學(xué)檔案館，研究館員，碩士研究生，研究方向?yàn)闄n案學(xué)基礎(chǔ)理論、檔案管理。

Abstract Based on social credit system construction， the paper discusses the current situation of archival resources utilization difficulties in colleges and universities， and proposes solutions to resolve conflicts， realize legal and rational use of archival resources， and provide useful reference for the sustainable development of university archival undertaking. The solutions include establishing and improving the university archives utilization management mechanism and information difference correction mechanism， optimizing the management mode of students archives with combination of centralization and decentralization， and so on.

Keyword social credit; utilization difficulties; university archives; legalization

當(dāng)前，我國的社會信用體系建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入快車道。黨的十九大報(bào)告從多個方面強(qiáng)調(diào)誠信、公信力和信用建設(shè)的重要性，體現(xiàn)黨中央對信用體系建設(shè)的重視[1]4。隨著社會信用體系逐步完善，在諸如人才引進(jìn)落戶、干部人事檔案審核、國內(nèi)外學(xué)歷深造、辦理社保續(xù)費(fèi)及退休手續(xù)、進(jìn)行黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)移等事項(xiàng)辦理中，往往以原始檔案材料為準(zhǔn)，確認(rèn)相關(guān)信息，從而對檔案的證據(jù)屬性和證明效力產(chǎn)生了重要影響。大量查詢、利用、申請隨之產(chǎn)生，各級各類檔案機(jī)構(gòu)在積極開展提供利用服務(wù)之余，面臨著不同類別檔案利用沖突逐漸凸顯的困境。

一、困境的具體表現(xiàn)形式

以高等學(xué)校為例，其主要管理三種類別檔案，即綜合檔案、學(xué)生檔案、人事檔案，涉及學(xué)生個人的部分信息在此三類檔案中或多或少均有體現(xiàn)。檔案相對人在申請利用時(shí)一頭霧水，不知查詢哪個類別;檔案機(jī)構(gòu)有時(shí)也互相推諉扯皮，降低了檔案利用效率，其具體表現(xiàn)形式如下。

1.當(dāng)綜合檔案和人事檔案均可提供相關(guān)信息查證時(shí)，應(yīng)如何選擇？例如，單位職工進(jìn)行學(xué)歷考試報(bào)名，需提供學(xué)習(xí)成績，該檔案保存在綜合檔案教學(xué)類學(xué)籍管理類目（JX14）下，也保存于人事檔案第四類學(xué)歷學(xué)位部分。由于職工參加此類活動普遍受人事管理制度約束，為規(guī)避限制，其傾向選擇較開放的綜合檔案申請利用。由此可能對人事管理工作造成負(fù)面影響，檔案部門亦承擔(dān)部分潛在責(zé)任。

2.當(dāng)綜合檔案和人事檔案就相同事由提供利用的信息不一致時(shí)，應(yīng)以誰為準(zhǔn)？例如辦理遺產(chǎn)繼承公證，當(dāng)事人需向公證機(jī)關(guān)提供親屬關(guān)系證明。相關(guān)信息記錄于人事檔案第一類履歷部分，也記錄于第四類學(xué)歷學(xué)位部分，并且在高校綜合檔案教學(xué)類學(xué)籍管理類目（JX14）中亦有體現(xiàn)。實(shí)踐中出現(xiàn)不同類別檔案姓名書寫不同，如何證明一致性，給檔案相對人造成了極大困擾。

3.人事檔案中有關(guān)材料缺失時(shí)，綜合檔案復(fù)制件的補(bǔ)證效力如何？例如，人事檔案審核中發(fā)現(xiàn)缺失《入黨志愿書》，其入黨、轉(zhuǎn)正時(shí)間無法確定，影響組織關(guān)系轉(zhuǎn)移、黨員信息統(tǒng)計(jì)等事項(xiàng)辦理。高校綜合檔案黨群類組織類目（DQ13）中含有入黨、轉(zhuǎn)正的審批材料，記錄了具體時(shí)間，其能否作為《入黨志愿書》的有效補(bǔ)證，還有待進(jìn)一步研究。

4.“遺失”學(xué)生檔案補(bǔ)辦后，對人事檔案“檔隨人走、一人一檔”原則的沖擊。學(xué)生檔案在形制上每人一卷，畢業(yè)時(shí)隨學(xué)生離校一同轉(zhuǎn)出，在此基礎(chǔ)上組建人事檔案[2]37。例如，落戶提供人事檔案成為熱門地區(qū)戶口遷移的必經(jīng)程序。實(shí)踐中不乏以學(xué)生檔案整卷“遺失”，無法辦理落戶為由申請查檔。實(shí)則其檔案并未“遺失”，只為再造一份人事檔案便于落戶。檔案機(jī)構(gòu)如何防范相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)，尚需要進(jìn)一步探討。

5.雙套制模式下，電子檔案與紙質(zhì)檔案就同一記錄內(nèi)容發(fā)生沖突時(shí)，如何判定原生文件？教育部《高等學(xué)校檔案管理辦法》（以下簡稱27號令）明確規(guī)定了紙質(zhì)檔案材料和電子檔案材料同步歸檔。高校檔案機(jī)構(gòu)在檔案利用中，偶爾出現(xiàn)紙質(zhì)檔案與電子檔案記錄內(nèi)容差異化現(xiàn)象。例如，成績檔案中個別信息記錄不一致，對畢業(yè)生出國留學(xué)、就業(yè)分配等產(chǎn)生負(fù)面影響。怎樣化解文件憑證性的差異化問題，亟待進(jìn)一步研究[3]62。

二、困境成因分析

1.高校檔案資源的憑證功能被強(qiáng)化。我國社會信用體系分為公共信用體系和市場信用體系兩大范疇[4]5。我國首部社會信用體系專項(xiàng)規(guī)劃《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》[5]明確提出，將信用評價(jià)與考試招生、學(xué)籍管理、學(xué)歷學(xué)位授予、科研項(xiàng)目立項(xiàng)等掛鉤，努力解決學(xué)歷造假、論文抄襲、學(xué)術(shù)不端、考試招生作弊等問題[6]。社會信用體系建設(shè)核心是各類信用信息的互聯(lián)共享，信息標(biāo)準(zhǔn)是其根本前提[7]29。上述信息源主要來自教育科研機(jī)構(gòu)檔案資料，隨著社會治理法治化，對真實(shí)信息源的采集與利用成為常態(tài)，高校檔案資源成為主要利用對象，其社會信用憑證功能日益凸顯。

2.高校檔案資源利用管轄機(jī)制不健全。建立和完善社會信用體系，需要通過變革社會治理方式實(shí)現(xiàn)，社會治理法治化是現(xiàn)代社會治理的基本要求[8]40。黨中央指出，提高社會治理法治化水平，一是推進(jìn)法治體系構(gòu)建和運(yùn)行機(jī)制完善，二是強(qiáng)調(diào)法治思維從命令向協(xié)商轉(zhuǎn)變[9]7。《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》明確提出，推動檔案治理法治化，基本形成較為完整的檔案法治體系，檔案工作體制機(jī)制更加完善[10]。在取得進(jìn)步的同時(shí)也應(yīng)注意到，檔案法治體系“重實(shí)體、輕程序”現(xiàn)象明顯，甚至沒有相關(guān)規(guī)范。實(shí)務(wù)中檔案機(jī)構(gòu)長期存在部門設(shè)置、管理體制等方面差異，沒有溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)多個檔案機(jī)構(gòu)均可提供相關(guān)信息查證時(shí)，容易出現(xiàn)逃避責(zé)任、相互推諉的現(xiàn)象。

3.高校檔案資源的信息差異來源不同。檔案資源由于文件形成時(shí)間、具體形成方式不同，利用過程中會出現(xiàn)真實(shí)性、可采性差異化問題。其一，辦公自動化普及前，文件多為手寫，由于技術(shù)條件限制，錄入信息難以校驗(yàn)，產(chǎn)生信息差異較多，主要包括筆誤、同音字互用、字跡無法識別、信息缺項(xiàng)等。其二，辦公自動化普及后，文件錄入多采用辦公軟件，各類管理信息系統(tǒng)雖然緩解了信息校驗(yàn)問題，但由于媒介較多，依然存在信息差異問題。其三，隨著信息技術(shù)發(fā)展，電子文件取代傳統(tǒng)紙質(zhì)文件成為趨勢，發(fā)展初期為便于電子文件有效收集利用，保證信息源真實(shí)完整，對電子文件格式進(jìn)行了限定，導(dǎo)致不同類型電子文件在不同媒介間的信息差異。其四，隨著大數(shù)據(jù)、AI等信息技術(shù)深入發(fā)展，信息資源整合共享成為未來發(fā)展趨勢。將不再限定電子文件格式，通過接口技術(shù)將不同數(shù)據(jù)格式文件整合到檔案資源平臺，集中管理使共享利用更為便捷，信息差異問題也將真正得到解決。

4.高校學(xué)生檔案范疇界定不清。教育部27號令雖然對學(xué)生檔案歸檔范圍進(jìn)行了概括性列舉，但并未就相關(guān)概念給出解釋，后續(xù)也未制定實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致檔案理論與實(shí)務(wù)界存有諸多解讀與爭議。目前，主流觀點(diǎn)認(rèn)為，將學(xué)生檔案單獨(dú)設(shè)類與其他檔案門類進(jìn)行并列的做法值得商榷[11]16。理由為：一是學(xué)生檔案與人事檔案在歸檔范圍上高度契合，將二者主要內(nèi)容進(jìn)行比對，發(fā)現(xiàn)其對應(yīng)關(guān)系高度吻合。二是學(xué)生檔案與人事檔案在文件形制上高度統(tǒng)一，將實(shí)物卷宗進(jìn)行比對，發(fā)現(xiàn)二者在文件形制上完全一致，人事檔案中相關(guān)材料直接由學(xué)生檔案轉(zhuǎn)化而來。三是學(xué)生檔案與人事檔案在管理模式上高度相似，二者都存在日常和轉(zhuǎn)遞兩個管理環(huán)節(jié)，日常管理模式為“按人立卷、每人一卷”，轉(zhuǎn)遞模式為“檔隨人走、人檔不分”[12]60。筆者認(rèn)為，學(xué)生檔案是學(xué)生個人人事檔案的組成部分，因其生成階段普遍早于或獨(dú)立于人事檔案，因而各具其名，最終前者并入后者，殊途同歸[13]97。

三、構(gòu)建檔案利用困境解決機(jī)制

1.完善高校檔案利用的程序規(guī)則。高校檔案機(jī)構(gòu)面對利用管轄沖突、信息差異化等問題通常采取臨時(shí)措施，未形成科學(xué)合理、令人信服的規(guī)范化流程[14]25。面對紛繁復(fù)雜的開發(fā)利用場景，以及檔案相對人日益高漲的利用訴求，完善高校檔案利用程序規(guī)則成為當(dāng)務(wù)之急。

（1）構(gòu)建高校檔案利用管轄機(jī)制。長期以來，檔案利用體系的核心理念被概括為“以人為本”或是“以檔案利用者為本”[15]24。構(gòu)建檔案利用管轄機(jī)制，亦應(yīng)遵循上述基本理念。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為高校檔案利用管轄?wèi)?yīng)建立“以檔案利用規(guī)范性為原則，以便捷性為補(bǔ)充”的規(guī)則體系。

①檔案利用規(guī)范性規(guī)則。高校綜合檔案與人事檔案發(fā)生利用競合，由于人事檔案的特殊性，應(yīng)優(yōu)先依據(jù)《干部人事檔案工作條例》開展利用服務(wù)，涉及本單位員工教育培養(yǎng)、職稱評聘、退休、社會保險(xiǎn)等事項(xiàng)由組織人事部門審核后，先從干部人事檔案中提取信息。不在其利用范圍的，經(jīng)檔案相對人申請，審核同意后，可由綜合檔案機(jī)構(gòu)提供。干部人事檔案中缺失材料，經(jīng)相應(yīng)檔案管理機(jī)構(gòu)出具“檔案缺失查詢憑證”（函、證明、介紹信等），可由綜合檔案機(jī)構(gòu)提供信息進(jìn)行補(bǔ)正。

②檔案利用便捷性規(guī)則。多個檔案機(jī)構(gòu)之間發(fā)生利用競合，按照《檔案法實(shí)施辦法》的有關(guān)規(guī)定，“各級各類檔案館應(yīng)當(dāng)為社會利用檔案創(chuàng)造便利條件”。可考慮建立館際檔案利用協(xié)查機(jī)制，遵循“申請?jiān)谙取痹瓌t，檔案相對人向某檔案機(jī)構(gòu)提出利用申請，只要相關(guān)類別檔案確屬其歸檔范圍，該檔案機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)提供利用服務(wù);如相關(guān)檔案不在歸檔范圍，或經(jīng)查詢雖在歸檔范圍但立卷單位未移交檔案，可書面告知申請人查詢結(jié)果，并出具相應(yīng)“檔案利用協(xié)查憑證”（函、證明、介紹信等），可由其他檔案機(jī)構(gòu)或立卷單位再行提供利用。這樣做既可減少檔案相對人利用成本，亦可規(guī)范檔案機(jī)構(gòu)提供利用行為。

（2）建立高校檔案信息差異校正機(jī)制。

①涉及在學(xué)期間個人身份信息的情況。如姓名音同字不同、出生日期前后不一等，可先比對本人居民戶籍身份信息;不一致，可再結(jié)合本人人事檔案中履歷材料進(jìn)行比對;如仍無法確認(rèn)，可與本人戶籍所在地公安戶籍部門出具的證明材料比對后，再行認(rèn)定。

②涉及個人學(xué)習(xí)經(jīng)歷信息的情況?？上扰c本人學(xué)歷（學(xué)位）證書信息進(jìn)行比對，表述一致可確認(rèn);或再行與學(xué)歷（學(xué)位）電子注冊信息、學(xué)籍及成績登記表中相關(guān)信息進(jìn)行比對;如仍無法確認(rèn)，可由本人在學(xué)期間所在院（系）出具證明材料后，再行認(rèn)定。

③不同文件類型間的信息差異情況。如紙質(zhì)檔案數(shù)字化模式下的雙套制，可依據(jù)紙質(zhì)檔案材料優(yōu)先的原則，認(rèn)定紙質(zhì)檔案信息;如電子檔案雙套制，則以電子文件元數(shù)據(jù)為依據(jù)進(jìn)行認(rèn)定。

2.完善統(tǒng)分結(jié)合的高校學(xué)生檔案管理模式。源于多年來綜合性大學(xué)相對龐大的招生規(guī)模，高等學(xué)校逐步形成了特有的學(xué)生檔案管理方式，即統(tǒng)分結(jié)合的高校學(xué)生檔案管理模式。該模式下學(xué)生檔案主管機(jī)構(gòu)（牽頭部門）和執(zhí)行機(jī)構(gòu)（立卷整理部門）相互分離，主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定規(guī)則，進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo);執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)案卷的接收、完善、整理、轉(zhuǎn)遞等具體工作。當(dāng)前，隨著社會信用體系逐步完善、信息技術(shù)日新月異，學(xué)生檔案管理工作的社會背景發(fā)生了深刻變革，新形勢下，應(yīng)當(dāng)遵循客觀規(guī)律，順應(yīng)發(fā)展潮流，改革創(chuàng)新，在既有模式下探索新的管理手段。

（1）嚴(yán)格規(guī)范學(xué)生檔案的歸檔范圍。關(guān)于學(xué)生檔案歸檔范圍，教育部27號令中為概括性表述，主要包括七類，與《干部人事檔案工作條例》主要內(nèi)容和分類進(jìn)行比對，可以發(fā)現(xiàn)對應(yīng)關(guān)系十分明顯。但學(xué)生檔案的具體歸檔內(nèi)容在27號令中并未列舉，筆者認(rèn)為應(yīng)依據(jù)干部人事檔案有關(guān)規(guī)定，并結(jié)合高校學(xué)生檔案工作實(shí)際，確定具體的歸檔內(nèi)容。

（2）明確學(xué)生檔案主管機(jī)構(gòu)的職責(zé)。學(xué)生檔案主管機(jī)構(gòu)，即牽頭部門或組織協(xié)調(diào)部門，普遍由學(xué)生管理部門、教學(xué)管理部門、就業(yè)指導(dǎo)部門、檔案機(jī)構(gòu)其中之一來擔(dān)任，其職責(zé)主要為：制定高校學(xué)生檔案管理的規(guī)范性文件，規(guī)范學(xué)生檔案管理的各環(huán)節(jié)工作流程，對各參與機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)工作情況開展監(jiān)督檢查。筆者認(rèn)為，由高校就業(yè)指導(dǎo)部門作為學(xué)生檔案管理牽頭部門較為合理，理由為：一是就業(yè)部門普遍負(fù)責(zé)辦理畢業(yè)報(bào)到手續(xù)、簽訂三方就業(yè)協(xié)議等工作，而學(xué)生檔案在畢業(yè)生離校時(shí)一般隨同本人轉(zhuǎn)到用人單位或相應(yīng)檔案代理機(jī)構(gòu)，工作上具有連續(xù)性和統(tǒng)一性;二是高校就業(yè)指導(dǎo)部門往往承擔(dān)大學(xué)生就業(yè)指導(dǎo)等課程講授工作，有開展學(xué)生檔案宣傳教育、普及師生檔案意識的便利條件;三是結(jié)合畢業(yè)生就業(yè)情況調(diào)查，可以對學(xué)生檔案的后續(xù)管理和利用進(jìn)行追蹤，便于完善相關(guān)工作機(jī)制。

需要特別指出的是，雖然教育部27號令將學(xué)生檔案作為高校檔案的一個門類，但由于學(xué)生檔案在管理模式、內(nèi)容形制等方面與綜合檔案差異明顯，高校檔案機(jī)構(gòu)不宜作為學(xué)生檔案主管機(jī)構(gòu)，但可作為參與機(jī)構(gòu)。例如，可以為離校未就業(yè)學(xué)生提供學(xué)生檔案臨時(shí)存放，由于職能所限，其并非政府部門授權(quán)的人事檔案代理機(jī)構(gòu)，無法提供人事檔案代管服務(wù)，故該檔案屬性依然為學(xué)生檔案，只是臨時(shí)存放，待條件具備后再行轉(zhuǎn)遞到相應(yīng)用人單位或人事檔案代理機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)化為人事檔案。

（3）利用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)學(xué)生檔案管理全過程監(jiān)督。由于人事檔案的封閉性、憑證性、唯一性等特點(diǎn)，以及人事檔案信息化步伐較慢，紙質(zhì)單套制和紙質(zhì)電子雙套制并存等原因，對高校學(xué)生檔案產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，使其在形式和內(nèi)容上依然以紙質(zhì)表格、手工填報(bào)為主。在信息技術(shù)日新月異的今天，已然跟不上時(shí)代步伐，無法提升工作效率。利用信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)高校學(xué)生檔案全數(shù)字化管理是未來發(fā)展方向，這有賴于學(xué)生檔案文件資料電子化，以及整個人事檔案體系的信息化，并輔之以高校信息資源共享體系建立和完善?，F(xiàn)階段，可嘗試建立學(xué)生檔案信息檢索系統(tǒng)，主要將學(xué)生檔案的案卷及卷內(nèi)目錄進(jìn)行數(shù)字化，并在組卷、利用及轉(zhuǎn)遞等環(huán)節(jié)實(shí)施監(jiān)督。

①立卷接收環(huán)節(jié)。新生入學(xué)接收高中檔案后即可進(jìn)行立卷、編制檔號和卷內(nèi)目錄錄入等工作，相關(guān)學(xué)生學(xué)籍信息可從教務(wù)管理系統(tǒng)中進(jìn)行數(shù)據(jù)同步，其間需要注意新生入學(xué)學(xué)籍核查工作結(jié)束后再行同步，以免相關(guān)信息出現(xiàn)差異。

②檔案生成環(huán)節(jié)。學(xué)生在學(xué)期間產(chǎn)生的文件材料應(yīng)及時(shí)歸檔，并錄入相關(guān)信息，過程材料分為周期性材料和臨時(shí)性材料，針對周期性材料，建議可以自然年度、季度、周期結(jié)束等為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，進(jìn)行集中歸檔;臨時(shí)性材料建議產(chǎn)生后即可歸檔，以降低遺失風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)表格可由學(xué)生本人、專職輔導(dǎo)員、班主任、院系領(lǐng)導(dǎo)、主管部門等通過信息系統(tǒng)進(jìn)行填報(bào)，制表打印后，由責(zé)任人簽章，再行歸檔。

③離校轉(zhuǎn)遞環(huán)節(jié)。畢業(yè)生離校前應(yīng)對學(xué)生檔案信息進(jìn)行核查，發(fā)現(xiàn)缺項(xiàng)、漏項(xiàng)、信息差異等問題，及時(shí)處理。并與畢業(yè)生就業(yè)報(bào)到系統(tǒng)進(jìn)行信息同步，由學(xué)生本人填寫轉(zhuǎn)遞信息，與報(bào)到證等手續(xù)一并進(jìn)行轉(zhuǎn)遞，轉(zhuǎn)遞信息進(jìn)行備份存檔。

④離校轉(zhuǎn)遞后環(huán)節(jié)。針對部分離校未就業(yè)學(xué)生檔案，可在系統(tǒng)中進(jìn)行標(biāo)注，在規(guī)定存放年限期滿后，如畢業(yè)生未提供轉(zhuǎn)遞信息，可轉(zhuǎn)遞至生源地人事檔案代理機(jī)構(gòu)，也可由學(xué)校繼續(xù)保存。

綜上所述，社會信用體系的逐步建立和完善，有賴于社會治理法治化實(shí)現(xiàn)。高校檔案機(jī)構(gòu)通過建立和完善利用管轄機(jī)制、信息差異校正機(jī)制、完善統(tǒng)分結(jié)合的學(xué)生檔案管理模式等方式，化解檔案利用過程中的各種困境，實(shí)現(xiàn)依法、依規(guī)、合理利用檔案資源是社會信用體系建設(shè)中的重要一環(huán)，也是檔案法治化的應(yīng)有之義，是推動檔案事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

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