對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)踐的思考

王英

黨的十九大報(bào)告對(duì)農(nóng)村土地制度改革提出了更高要求，并為相應(yīng)試點(diǎn)工作的開展指明了前進(jìn)方向。就宅基地制度改革而言，現(xiàn)階段全國多個(gè)地區(qū)開展了相關(guān)試點(diǎn)工作，并取得了顯著成效，這就有利于相關(guān)制度改革的進(jìn)一步深入，并推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。文章主要從村莊規(guī)劃、宅基地權(quán)益、宅基地有償使用、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定、宅基地流轉(zhuǎn)等方面對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)踐進(jìn)行了討論，以供參考。

一、村莊規(guī)劃

我國農(nóng)村長(zhǎng)期存在村莊規(guī)劃混亂的問題，要做好村莊規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)站在區(qū)域發(fā)展的大局下落實(shí)相關(guān)工作。自改革開放以來，我國不少地區(qū)進(jìn)行了多次的行政區(qū)域規(guī)劃調(diào)整，這給宅基地制度改革下的村莊規(guī)劃帶來了巨大影響。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地對(duì)村莊規(guī)劃進(jìn)行了不同方式、不同程度的積極探索。例如，江蘇泗陽縣探索出了一條“城鎮(zhèn)大規(guī)劃結(jié)合自然村小規(guī)劃”的村莊規(guī)劃之路;湖南瀏陽市通過對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃編制體系的重新調(diào)整，構(gòu)建了以鄉(xiāng)村為主的規(guī)劃框架。根據(jù)顧友龍的研究，村莊規(guī)劃過程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人為本理念，廣泛收集村民對(duì)村莊規(guī)劃的意見或建議，并以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要為基準(zhǔn)，注重對(duì)村莊宅基地的節(jié)約、集約化利用?；诖?，從區(qū)域發(fā)展的宏觀角度進(jìn)行村莊的整體規(guī)劃，并做好對(duì)宅基地利用規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)村莊規(guī)劃等編制，盡可能地引導(dǎo)村民集中居住在自然條件、區(qū)位條件較好的地方。

二、宅基地權(quán)益

隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過渡與發(fā)展，我國宅基地權(quán)益從居住轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼?、?cái)產(chǎn)。根據(jù)顧友龍的研究，宅基地還具有社會(huì)福利屬性，它對(duì)于村民居住有重要的保障作用。而當(dāng)宅基地滿足一定條件后，它才能夠流轉(zhuǎn)。值得注意的是，宅基地并非一般用地，與建筑用地、承包地大有不同。宅基地權(quán)益不僅與村民、村莊有關(guān)，也涉及到政府、集體，其權(quán)益主體具備多元化特點(diǎn)。所以，在宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)注重平衡多個(gè)權(quán)益主體的全體。一，宅基地的集體性質(zhì)不能變;二，宅基地要保障村民有居住的場(chǎng)所;三，無論是集體還是村民的權(quán)益都要有所保障。余江縣為維護(hù)、保障村民宅基地權(quán)益，在全縣范圍內(nèi)開展“房地一體”工作，設(shè)置了相關(guān)財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，同時(shí)采用獨(dú)棟、聯(lián)建等多種方式滿足村民居住需求。金寨縣在獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助政策的支持下，采取宅基地退出結(jié)合異地扶貧搬遷的方式，為村民居住提供補(bǔ)助。

三、宅基地有償使用

所謂宅基地有償使用，就是對(duì)占有農(nóng)村宅基地但非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的家庭戶收取一定的有償使用費(fèi)，根據(jù)農(nóng)村發(fā)展需要，將其應(yīng)用于村內(nèi)公共、公益事業(yè)中去。余江縣結(jié)合自身實(shí)際大力開展了宅基地有償使用工作，根據(jù)建筑面積對(duì)相關(guān)家庭戶進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償，補(bǔ)償資金為一平米10元到150元不等，這既有利于推動(dòng)宅基地管理走向規(guī)范化，又能夠有效避免宅基地使用亂象的情況。當(dāng)然，宅基地有償使用并非強(qiáng)制性的，也不能將所有宅基地都納入到有償使用范圍，而是需要地方根據(jù)實(shí)際宅基地情況來構(gòu)建相應(yīng)的管理制度，并設(shè)置地方條件支持且村民滿意的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

四、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定

從當(dāng)前發(fā)展情況來看，各地在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定上所用的方法有所不同。大多地方以戶籍為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，有的地方以農(nóng)戶是否認(rèn)真履行本村義務(wù)為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，也有的地方以是否為本村做出杰出貢獻(xiàn)為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。戶籍認(rèn)定是主要的，而其他認(rèn)定則是基于對(duì)歷史、現(xiàn)實(shí)以及地方社會(huì)風(fēng)俗的尊重。盡管過去針對(duì)農(nóng)村土地制度進(jìn)行了多次優(yōu)化調(diào)整，但在村民耕種權(quán)利的限制下，涉及農(nóng)村宅基地的不多。而新時(shí)代背景下的宅基地制度改革，自然會(huì)涉及到村民的宅基地權(quán)利。而村民是否能夠獲得這一權(quán)利，取決于他們集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份。所以，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定在宅基地制度改革試點(diǎn)中有重要地位?；谇拔乃岬降恼J(rèn)定方法，針對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定還是要以戶籍為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但這并不是意味著戶籍對(duì)于認(rèn)定有絕對(duì)性。農(nóng)村村莊結(jié)構(gòu)雖然相對(duì)于城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)來說較為簡(jiǎn)單，但也存在著很多的特殊情況。認(rèn)定過程中，還需要對(duì)特殊情況進(jìn)行充分考慮。例如，隨著國家政策的實(shí)施，原本是該組織成員的村民，其戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)，但他仍然居住于原址，并為村莊的發(fā)展做出貢獻(xiàn)，此時(shí)對(duì)其身份進(jìn)行認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)保持彈性，而不是因其戶籍來取消其組織成員身份。

五、宅基地流轉(zhuǎn)

在新時(shí)代宅基地制度改革的背景下，宅基地合理流轉(zhuǎn)的破題成為相關(guān)試點(diǎn)工作的重要內(nèi)容。根據(jù)常州市武進(jìn)區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，得出以下幾種流轉(zhuǎn)模式：其一，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，村民自愿以買賣、贈(zèng)與、租賃的方式將已有的宅基地轉(zhuǎn)讓給集體或個(gè)人。其二，權(quán)益轉(zhuǎn)化，村民基于平均分配轉(zhuǎn)讓部分或全部宅基地居住、財(cái)產(chǎn)權(quán)益。其三，土地整治，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體土地進(jìn)行整治，回收、開發(fā)有償退出的宅基地。其四，轉(zhuǎn)換入市，按照當(dāng)前的村莊發(fā)展規(guī)劃，將余量宅基地以用途為分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行入市流轉(zhuǎn)。為了落實(shí)宅基地流轉(zhuǎn)制度改革試點(diǎn)工作，實(shí)際優(yōu)化原有宅基地流轉(zhuǎn)制度時(shí)，可參考其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但不能完全照搬。以顧友龍的研究為參考，在宅基地流轉(zhuǎn)中劃分宅基地權(quán)益，落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定配有權(quán)、放活用有權(quán)。

農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作是相關(guān)制度正式改革的前提與基礎(chǔ)，因此，地方有必要做好這一試點(diǎn)工作。該工作開展過程中，立足地方實(shí)際從村莊規(guī)劃、宅基地權(quán)益、宅基地有償使用、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定、宅基地流轉(zhuǎn)等多個(gè)方面進(jìn)行制度的編制與執(zhí)行，切實(shí)發(fā)現(xiàn)制度改革試點(diǎn)中存在的問題，并總結(jié)相關(guān)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，基于此優(yōu)化其制度，以滿足當(dāng)前農(nóng)村開發(fā)、利用宅基地的需要，推動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展。

（作者單位：136300 吉林省東豐縣三合鄉(xiāng)綜合服務(wù)中心自然資源所）