城市社區(qū)重大疫情防控常態(tài)化法律機(jī)制的構(gòu)建

徐曉靜　郭鳳麗

摘 要 社區(qū)在疫情防控全局中具有基礎(chǔ)性地位，這次疫情防控社區(qū)已經(jīng)積累了一些對(duì)重大公共衛(wèi)生事件的實(shí)踐智慧，但也暴露出了一些問題。從法律層面探討和梳理城市社區(qū)共同體在重大疫情常態(tài)化防控中的法律地位和機(jī)制，是城市社區(qū)疫情防控常態(tài)化法律保障的探索和嘗試，是進(jìn)一步完善城市治理的組成部分，也是構(gòu)建公共安全應(yīng)急管理體系的基礎(chǔ)之一。

關(guān)鍵詞 城市社區(qū) 重大疫情防控 常態(tài)化

作者簡(jiǎn)介：徐曉靜，陜西廣播電視大學(xué)教師，副教授，研究方向：法學(xué);郭鳳麗，陜西廣播電視大學(xué)教師，教授，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D669 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.234

面對(duì)來新冠肺炎的來臨，對(duì)人們生活、學(xué)習(xí)、生產(chǎn)形成重大的沖擊。疫情的進(jìn)一步擴(kuò)散與蔓延，拉近了我黨與人們的距離，在以習(xí)近平總書記為核心的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國在抵御重大疫情的沖擊下，采取最全面、最徹底的疫情防控舉措，并一同克服困難，扼制疫情的擴(kuò)散，并從中汲取豐富的疫情防控智慧，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)重大疫情防控常態(tài)化法律機(jī)制建構(gòu)，達(dá)到城市社區(qū)治理工作實(shí)效性開展。

“社區(qū)”在城市發(fā)展中凸顯其重要性，其是在我黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)思想，以政府治理為主導(dǎo)，以居民的自治為基礎(chǔ)，以多方機(jī)構(gòu)、組織的參與為手段、協(xié)調(diào)一致的開展協(xié)商共建的工作格局。在我國城市社區(qū)發(fā)展中，其內(nèi)部組織框架涵蓋居民委員會(huì)以及社區(qū)管理人員、物業(yè)人員等，助力于社會(huì)治安管理工作的開展。目前疫情防控也都在這個(gè)框架體系中進(jìn)行，群防群控，通過多方主體的參與，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)重大疫情防控常態(tài)化法律機(jī)制建構(gòu)模式。但從當(dāng)前的城市社區(qū)重大疫情防控常態(tài)化法律機(jī)制建構(gòu)現(xiàn)狀來看，也存在一定社區(qū)治理難點(diǎn)，不利于社區(qū)長期發(fā)展，使社區(qū)在抵御重大疫情工作中存在缺失，因此需要加強(qiáng)社區(qū)的進(jìn)一步管理與制約。而我國法律在社區(qū)治理與引領(lǐng)工作中，發(fā)揮根本性效能，推進(jìn)城市社區(qū)重大疫情防控常態(tài)化法律機(jī)制有效性建設(shè)。

一、城市社區(qū)治理體系內(nèi)各主要主體的法律定位

社區(qū)本質(zhì)上不是一個(gè)法律概念，更不是法律上獨(dú)立的主體，重大的疫情防控既要看到“病”，也要看到“人”;既要管理，也要服務(wù);既要控制，又要合法。就必須從社區(qū)中的“人”入手，來看待和設(shè)置防控機(jī)制，一切“以人文本”，才能體現(xiàn)保護(hù)公民生命健康的終極意義。在城市社區(qū)治理中，確立了居委會(huì)是群眾性自治組織法人，凸顯人的管理、人的服務(wù)、人的控制、人的發(fā)展的重要性，而這些都需要一定的保障機(jī)制進(jìn)行制約，以此才能夠推進(jìn)社區(qū)相關(guān)工作的開展，并且在人的協(xié)同治理、合作下，促進(jìn)社區(qū)活動(dòng)有效性開展。居委會(huì)接受街道等政府機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)完成部分帶有行政色彩的管理職能，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)重大疫情防控常態(tài)化法律機(jī)制建構(gòu)模式。從我國法律層面探析，業(yè)主在社區(qū)服務(wù)工作中是自然人、法人以及其它組織形式，其業(yè)主身份的明確可以為本國籍個(gè)體，也可為外國公民，而在社區(qū)層面中，對(duì)于本國國籍以及外國國籍個(gè)體都應(yīng)同等對(duì)待，以此凸顯我國法律法規(guī)治理的重要性。物業(yè)服務(wù)人，是依據(jù)物業(yè)服務(wù)合同從事物業(yè)管理相關(guān)活動(dòng)的企業(yè)法人?？梢?，法律對(duì)于城市社區(qū)中的主體定位相對(duì)是清晰的，可是為什么實(shí)踐中卻截然相反？伴隨著重大疫情的來臨，“不出門、不聚餐、不走親戚”等思想理念的提出，使社區(qū)環(huán)境、社區(qū)場(chǎng)地成為人們?cè)谝咔槠陂g賴以生存的主要場(chǎng)所，這使社區(qū)的工作、服務(wù)的關(guān)鍵性得到凸顯，但同時(shí)在社區(qū)服務(wù)人們的同時(shí)中，社區(qū)存在的問題也得到體現(xiàn)，這使多地出現(xiàn)社區(qū)管理人員與業(yè)主矛盾發(fā)生事件生成，對(duì)社區(qū)發(fā)展帶來不良的影響。以此，需要在疫情之后構(gòu)建城市社區(qū)重大疫情防控常態(tài)化法律機(jī)制。以法律法規(guī)制約、提升社區(qū)服務(wù)工作質(zhì)量。[1]

二、城市社區(qū)治理體系內(nèi)各主要主體的法律權(quán)責(zé)的缺位

一部運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)器——城市社區(qū)，需要各個(gè)工作組織進(jìn)行協(xié)調(diào)合作，以此凸顯社區(qū)工作開展成效，但在重大疫情期間，社區(qū)存在的現(xiàn)實(shí)問題，使我國法律法規(guī)在社區(qū)層面的治理中缺位問題凸顯。

1.居委會(huì)作為基層群眾性的社會(huì)治理組織模式，其在疫情期間肩負(fù)著政府的行政職能，但其并非是行政執(zhí)法的主體，這使社區(qū)人員在社會(huì)治理中權(quán)位缺失。而社區(qū)的權(quán)位缺乏明確、詳細(xì)的應(yīng)急管理職責(zé)規(guī)定，造成社區(qū)管理缺乏自治性。社區(qū)治理手段大多數(shù)還是政府主導(dǎo)，使社區(qū)活動(dòng)的開展缺乏主動(dòng)性和靈活性，沒有形成完善的社區(qū)管理體制。

2.業(yè)主委員會(huì)的法律地位目前還存在爭(zhēng)議，不夠明確。我國《物權(quán)法》明確指出：業(yè)主大會(huì)的設(shè)立依據(jù)業(yè)主委員會(huì)的開展，都要以個(gè)體自愿為主，以此進(jìn)行共同治理與管理社區(qū)。但當(dāng)前在社區(qū)工作開展中，城市社區(qū)重大疫情防控常態(tài)化法律機(jī)制的構(gòu)建，因具體的工作模式缺乏準(zhǔn)確性的定位，使社區(qū)的工作正確運(yùn)作缺乏有效性，導(dǎo)致多數(shù)社區(qū)管理工作的開展模式，是由物業(yè)服務(wù)企業(yè)承擔(dān)的。因此，針對(duì)社區(qū)工作存在的問題，能夠看出其法律法規(guī)層面的規(guī)范性缺失，影響到社區(qū)在市場(chǎng)發(fā)展中創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)程。

3.物業(yè)服務(wù)企業(yè)在工作開展中，大都是以物業(yè)服務(wù)合同約定為基礎(chǔ)，明確社區(qū)居委會(huì)的工作主導(dǎo)性，并做好基礎(chǔ)工作模式，以法律法規(guī)為導(dǎo)向，加強(qiáng)城市社區(qū)重大疫情防控常態(tài)化法律機(jī)制建設(shè)，使社區(qū)為居民生活提供良好的治理環(huán)境。在疫情防控中，社區(qū)的物業(yè)管理模式的實(shí)施，使其超出了其服務(wù)范圍，同時(shí)因?yàn)槲飿I(yè)服務(wù)企業(yè)沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，往往引發(fā)沖突。另外，對(duì)應(yīng)物業(yè)企業(yè)的市場(chǎng)主體身份和營利需求，物業(yè)企業(yè)的公共服務(wù)需要成本支出，雖然政府給與相應(yīng)補(bǔ)貼，但不適宜常態(tài)化疫情防控。

4.居民（業(yè)主）存在的缺失。在城市社區(qū)發(fā)展進(jìn)程中，新型城市社區(qū)人員多元化，不僅居民之間不認(rèn)識(shí)，多數(shù)居民與社區(qū)工作者也缺乏交集。這無疑給社區(qū)治理帶來很大難度。雖然城市社區(qū)也有《業(yè)主公約》《業(yè)主規(guī)約》等自治規(guī)范，但不具有具體行為指引性和可實(shí)施性。疫情期間各種居民矛盾無法化解，存在工作的實(shí)施中，忽視業(yè)主的正當(dāng)權(quán)益秩序管理模式，使社區(qū)管理過于行政化，不能夠滿足社區(qū)人們發(fā)展需要?！俺鞘猩鐓^(qū)無自治還體現(xiàn)在居民無法組織起來做任何事情，只能“社區(qū)干、群眾看”或“物業(yè)干、群眾看”，以至于在疫情較為嚴(yán)重的社區(qū)，社區(qū)人員跑斷腿也難免顧此失彼，居民卻是怨聲載道。返城高潮到來后，居家隔離人員增多、社區(qū)流動(dòng)性增大，僅靠社區(qū)人員防疫無異于杯水車薪。”[2]

三、城市社區(qū)共同體在重大疫情防控中的法律機(jī)制構(gòu)建

社區(qū)治理作為一個(gè)多元主體參與的體系模式，其參與主體在相互之間作用中，需要以法律、契約以及規(guī)約來約束、規(guī)范參與主體模式，以此形成一個(gè)規(guī)范化的城市社區(qū)治理模式，使各個(gè)參與主體在社區(qū)平臺(tái)中以法律法規(guī)、契約等為基礎(chǔ)，發(fā)揮各自的社區(qū)治理功效，協(xié)調(diào)一致，共同建設(shè)良好的社區(qū)，為人們生活提供良好的社區(qū)居住環(huán)境。因此，在從法律法規(guī)視角出發(fā)，城市社區(qū)工作的開展，明確參與主體模式，根據(jù)社區(qū)的參與主體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，為社區(qū)人們提供良好的社區(qū)服務(wù)模式，并共同組建良好的工作實(shí)施機(jī)制，以法律維護(hù)任何一方的主體地位、權(quán)益、義務(wù)、職責(zé)得到承認(rèn)和保護(hù)，這也是構(gòu)建多元協(xié)同社區(qū)防疫體系的前提。

（一）發(fā)揮我黨組織在社區(qū)的防疫工作效能

城市社區(qū)的治理工作中，發(fā)揮我黨組織在社區(qū)防疫中的功效，以我黨為契機(jī)，推進(jìn)各個(gè)社區(qū)的參與主體融入到社區(qū)治理中，并協(xié)同人們發(fā)展模式，諸如社區(qū)委員會(huì)成員，開展協(xié)同的社區(qū)管理工作成效，協(xié)同合作，一致治理好社區(qū)工作開展模式，加強(qiáng)城市社區(qū)重大疫情防控常態(tài)化法律機(jī)制的構(gòu)建，以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為導(dǎo)向，加強(qiáng)社區(qū)工作人員思想以及法律意識(shí)的提升。同時(shí)，從法律層面探討和梳理城市社區(qū)共同體在重大疫情常態(tài)化防控中的法律地位和機(jī)制，使其能夠正確的解讀我國法律法規(guī)，并以城市社區(qū)重大疫情防控常態(tài)化法律機(jī)制為導(dǎo)向，為社區(qū)人們開展強(qiáng)有力的社區(qū)服務(wù)工作成效，進(jìn)而提升社區(qū)治理工作成效，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)城市社區(qū)治理工作的體系實(shí)效性完善，進(jìn)一步完善城市治理工作機(jī)制。

（二）明確社區(qū)居委會(huì)的主導(dǎo)力量

在社區(qū)重大疫情防控常態(tài)化法律機(jī)制建設(shè)中，社區(qū)眾志成城，加強(qiáng)社區(qū)人們思想教育，為人們生活提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)模式，滿足人們生活的多元化需要，調(diào)整人們情緒，與人們一同攻克疫情，取得疫情的進(jìn)步，以此為人們發(fā)展提供安全的發(fā)展場(chǎng)地。因此，為了進(jìn)一步將社區(qū)工作發(fā)揮到極致，應(yīng)明確社區(qū)居委會(huì)的工作主導(dǎo)性作用，做好基礎(chǔ)工作模式，以法律法規(guī)為導(dǎo)向，加強(qiáng)城市社區(qū)重大疫情防控常態(tài)化法律機(jī)制建設(shè)，并且推進(jìn)城市社區(qū)重大疫情防控常態(tài)化法律機(jī)制在社區(qū)治理工作層面中實(shí)施，獲取人們對(duì)社區(qū)服務(wù)的滿意度，發(fā)揮業(yè)務(wù)委員會(huì)的工作成效，以居委會(huì)為依托，以社區(qū)重大疫情防控常態(tài)化法律機(jī)制實(shí)施為導(dǎo)向，達(dá)到團(tuán)結(jié)一致，攻克疫情，進(jìn)而提升城市社區(qū)治理成效。

（三）理順物業(yè)與城市社區(qū)治理之關(guān)系

首先要明確好物業(yè)服務(wù)人員在疫情防控中的權(quán)利義務(wù)。其次，在社區(qū)治理中，推進(jìn)城市社區(qū)重大疫情防控常態(tài)化法律機(jī)制建設(shè)，需要形成居委會(huì)的社區(qū)管理及物業(yè)管理相融合的工作局面，強(qiáng)化居民委員會(huì)在社區(qū)發(fā)展中的價(jià)值性，加強(qiáng)與社區(qū)人們、居委會(huì)之間的交流，構(gòu)建社區(qū)信息交流平臺(tái)，推進(jìn)城市社區(qū)信息在平臺(tái)中流通，構(gòu)建了的協(xié)同合作工作。例如：立足于城市社區(qū)居民實(shí)踐問題，加強(qiáng)與其交流，通過問題的進(jìn)一步分析，發(fā)揮居委會(huì)的協(xié)調(diào)、溝通作用，幫助業(yè)主解決生活困惑，形成合力，共創(chuàng)和諧、文明小區(qū)。

（四）促進(jìn)社區(qū)居民積極參與

疫情的爆發(fā)，城市社區(qū)肩負(fù)基礎(chǔ)性工作效能，通過連同地方政府在國家政策方針、法律法規(guī)的指導(dǎo)下，一同克服困難，扼制疫情的擴(kuò)散，并從中汲取豐富的疫情防控智慧。而針對(duì)疫情為人們帶來沉重的傷害基礎(chǔ)上，城市社區(qū)存在的根本性問題也得到凸顯，加強(qiáng)社區(qū)管理工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)重大疫情防控常態(tài)化法律機(jī)制構(gòu)建，提升城市社區(qū)管理成效。因此，為了進(jìn)一步改善城市社區(qū)工作模式，提升城市社區(qū)工作成效，以我國法律法規(guī)為導(dǎo)向，構(gòu)建了城市社區(qū)重大疫情防控常態(tài)化法律機(jī)制，能夠以法律法規(guī)加強(qiáng)城市社區(qū)管理與制約，規(guī)范城市社區(qū)工作模式，使城市社區(qū)更好為人們服務(wù)，增強(qiáng)城市社區(qū)抵御風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，使城市社區(qū)更好應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)來臨，為社區(qū)人們提供良好的生活居住環(huán)境，彰顯我國法律法規(guī)在城市社區(qū)治理中的價(jià)值性，進(jìn)而促進(jìn)我國城市社區(qū)向現(xiàn)代化、規(guī)范化。《民法典》第二百八十六條對(duì)業(yè)主的義務(wù)已作了相關(guān)規(guī)定，但還需要拓寬業(yè)主（居民）的自治事項(xiàng)，將公共衛(wèi)生防疫、垃圾分類、高空拋物等都納入到自治范疇;同時(shí)要建立自治機(jī)制，引導(dǎo)居民協(xié)商制定具體的“規(guī)約”或“準(zhǔn)則”宣傳并督促居民遵守。[3]

參考文獻(xiàn)：

[1] 殷俊海，高巖，賀達(dá)，云夢(mèng)迪.從“社會(huì)治理”到“社區(qū)治理”——新冠肺炎疫情防控對(duì)社區(qū)治理的啟示[J].北方經(jīng)濟(jì)，2020（6），第68頁.

[2] 防疫之策|城市社區(qū)疫情防控應(yīng)加強(qiáng)依法自治[DB/OL].https：//www.sohu.com/a/373735381_260616.

[3] 蔡文成，朱榮康.理念·體系·能力：基層社區(qū)疫情防治與危機(jī)治理[J].江蘇海洋大學(xué)學(xué)報(bào)，2020（5），第80頁.