基于PPP模式的項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)分析

張曉飛

摘 要：隨著城市化進(jìn)程的加快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求也越來(lái)越大。政府承擔(dān)項(xiàng)目投資方和建設(shè)方的傳統(tǒng)基建模式，受制于地方財(cái)政的壓力，導(dǎo)致部分地方項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施。于是政府采取公司聯(lián)營(yíng)的PPP模式，給與一定的政策和扶持手段鼓勵(lì)社會(huì)資本參與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，越來(lái)越多的民營(yíng)企業(yè)參與進(jìn)來(lái)。雖然PPP基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目能夠得到政府的支持，并能獲取低成本的資金投入，投資收益比較有保障，但由于其自身的周期長(zhǎng)、參與者眾多等原因，仍然存在著一定的投資風(fēng)險(xiǎn)。本文旨在通過(guò)對(duì)PPP模式本身特點(diǎn)的分析，對(duì)可能存在的投資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行深入探究，并提出相應(yīng)的規(guī)避和防范建議，以期對(duì)PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目方和投資人對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)防范提供一定的輔助參考。

關(guān)鍵詞：PPP模式;公私合營(yíng);投資風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類(lèi)號(hào)：F294 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2020）11（a）--02

隨著城市化進(jìn)程的加快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求也越來(lái)越大。政府承擔(dān)項(xiàng)目投資方和建設(shè)方的傳統(tǒng)基建模式，受制于地方財(cái)政的壓力，導(dǎo)致部分地方項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施。政府需要社會(huì)資本共同參與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，于是PPP模式應(yīng)運(yùn)而生。

但是，任何項(xiàng)目投資，都存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)。要想找到PPP模式可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，首先要從其項(xiàng)目本身開(kāi)始了解。因此，我們需要先對(duì)PPP模式下項(xiàng)目的操作流程和自身特點(diǎn)進(jìn)行分析。

1 PPP模式探究

1.1 PPP模式項(xiàng)目操作流程

（1）項(xiàng)目發(fā)起。PPP模式是由政府作為發(fā)起方，選拔合格的企業(yè)（國(guó)有企業(yè)、央企或者私營(yíng)企業(yè)）作為項(xiàng)目方編制項(xiàng)目建議書(shū)，或者企業(yè)自行準(zhǔn)備項(xiàng)目建議書(shū)，對(duì)擬發(fā)起的項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究，并提出項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)方案、實(shí)施計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。項(xiàng)目建議書(shū)中要包含項(xiàng)目的咨詢方、監(jiān)理方以及其他各參與方的工作內(nèi)容。雙方共同確定合作意向。

（2）項(xiàng)目評(píng)價(jià)。政府部門(mén)要多方聯(lián)合對(duì)上述項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目可行性和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，首先要驗(yàn)證該項(xiàng)目是不是確實(shí)需要，這個(gè)項(xiàng)目是不是能給當(dāng)?shù)貛?lái)好處和巨大效益。如果確實(shí)需要，還要考慮該項(xiàng)目的建設(shè)成本、政府的投入和承受能力等，以及當(dāng)?shù)啬軌蚪o與的政策等方面的支持力度是不是允許。如果評(píng)價(jià)通過(guò)了，項(xiàng)目就可以開(kāi)展了。

（3）設(shè)立項(xiàng)目公司。政府與社會(huì)資本的企業(yè)共同設(shè)立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和管理。雙方通過(guò)合同協(xié)議約定彼此的權(quán)利、責(zé)任、收益分配以及項(xiàng)目籌建、實(shí)施、運(yùn)營(yíng)和交付后可能涉及的事項(xiàng)約定等內(nèi)容。

（4）募集資金。企業(yè)會(huì)投入一定的資金參與項(xiàng)目建設(shè)，但由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)投入資金龐大，企業(yè)還需要通過(guò)外界募集項(xiàng)目資金。項(xiàng)目公司成立后，政府會(huì)給與企業(yè)必要的政策支持，幫助企業(yè)通過(guò)銀行獲得低成本資金支持，或者通過(guò)社會(huì)發(fā)債或者信托的方式募集項(xiàng)目建設(shè)資金。

（5）項(xiàng)目建設(shè)。項(xiàng)目資金募集完成后，項(xiàng)目公司要通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式確定項(xiàng)目的建設(shè)方、咨詢公司、監(jiān)理公司等。項(xiàng)目方和政府共同對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督管理，保證項(xiàng)目按照既定方案實(shí)施。

（6）項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目建成后，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，并獲得按照合同約定合同期內(nèi)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益。

（7）項(xiàng)目移交。合同約定的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后，項(xiàng)目方要按照合同約定的方式，將項(xiàng)目進(jìn)行移交給政府或約定部門(mén)。

1.2 PPP模式的特點(diǎn)

（1）企業(yè)參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。PPP模式由政府經(jīng)過(guò)層層選拔，選擇具有較高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力、技術(shù)能力、管理能力的企業(yè)，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的合作模式，允許企業(yè)參與城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。而由于這類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目往往具有長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資收益，再加上政府會(huì)在土地、稅收等政策上，以及銀行貸款上給與扶持和支持，使得企業(yè)能夠獲得低成本的資金參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并獲得一定收益，因此企業(yè)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意愿也變得強(qiáng)烈起來(lái)。

（2）不同于其他建設(shè)項(xiàng)目的融資模式。我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目通常的融資模式為政府作為項(xiàng)目建設(shè)主體發(fā)行地方政府債券或者通過(guò)項(xiàng)目方向銀行申請(qǐng)抵押貸款的形式，而PPP項(xiàng)目的融資則是項(xiàng)目方通過(guò)將項(xiàng)目未來(lái)收益、資產(chǎn)以及政府扶持力度共同作為融資標(biāo)的而向銀行或民間募集項(xiàng)目資金，以項(xiàng)目的未來(lái)收益作為主要還款來(lái)源的新型融資方式。政府在選擇PPP項(xiàng)目方時(shí)會(huì)通過(guò)選拔方式選擇大型、有技術(shù)、能力和信譽(yù)保證的企業(yè)來(lái)合作，這樣的優(yōu)質(zhì)企業(yè)本身在融資時(shí)就有一定的基礎(chǔ)，同時(shí)在項(xiàng)目融資時(shí)，政府的支持、扶持和一定的背書(shū)又為融資提供了必要的保障。

（3）讓政府部門(mén)真正承擔(dān)起管理的職責(zé)。在過(guò)去的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，政府部門(mén)既承擔(dān)著項(xiàng)目的投資，又承擔(dān)著項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，這對(duì)政府部門(mén)提出了很高的要求，無(wú)論是在項(xiàng)目的立項(xiàng)評(píng)估、建設(shè)運(yùn)營(yíng)，還是在項(xiàng)目的各種決策方面，都要求政府相關(guān)人員有很高的專業(yè)水平、決策能力和管理能力，所有的風(fēng)險(xiǎn)都由政府部門(mén)承擔(dān)。同時(shí)，恰恰由于這種建設(shè)方式的壟斷性，缺少市場(chǎng)的監(jiān)督，孵化出太多的貪污腐敗現(xiàn)象，以及產(chǎn)生了太多的豆腐渣工程和爛尾項(xiàng)目。而在PPP模式下，政府作為項(xiàng)目的需求方和發(fā)起者，來(lái)選拔和監(jiān)督項(xiàng)目方，并與項(xiàng)目方共同進(jìn)行項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，保證和監(jiān)督項(xiàng)目的實(shí)施，并與項(xiàng)目方共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

（4）城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到保證。在過(guò)去，受制于地方財(cái)政資金不足、經(jīng)驗(yàn)不足等問(wèn)題，很多的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目無(wú)法開(kāi)展或開(kāi)展后質(zhì)量和周期得不到保障，而PPP模式讓一些優(yōu)質(zhì)的私營(yíng)企業(yè)參與進(jìn)來(lái)，共同開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使得一些以前無(wú)法開(kāi)展的項(xiàng)目能夠投建，同時(shí)，這些優(yōu)質(zhì)的企業(yè)進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也會(huì)為建設(shè)項(xiàng)目的技術(shù)能力、管理能力和資金募集能力帶來(lái)保障，減少項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)。

2 PPP模式項(xiàng)目投資存在的風(fēng)險(xiǎn)

2.1 政策風(fēng)險(xiǎn)

政策風(fēng)險(xiǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目很多環(huán)節(jié)無(wú)法避免的風(fēng)險(xiǎn)。比如項(xiàng)目所在地的政策制訂方是否變動(dòng)，這將會(huì)給項(xiàng)目能否開(kāi)展和按期完工造成重大影響;項(xiàng)目涉及的當(dāng)前政策完不完備，也可能給項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中存在的爭(zhēng)議和沖突帶來(lái)無(wú)法解決的影響;當(dāng)?shù)赝恋睾投愂盏日叩淖儎?dòng)，會(huì)給項(xiàng)目的投資成本和收益造成非常大的影響。

2.2 投資回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目均為城市大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目規(guī)模大、投資額高且項(xiàng)目周期長(zhǎng)，相對(duì)的，投資回收期也長(zhǎng)。對(duì)于投資人來(lái)說(shuō)，承受的投資風(fēng)險(xiǎn)期也長(zhǎng)。在這個(gè)過(guò)程中，如果發(fā)生利率變動(dòng)、匯率變動(dòng)等情況，都有可能導(dǎo)致投資項(xiàng)目的成本和收益產(chǎn)生變動(dòng)，從而影響投資人的投資回報(bào)。

2.3 技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)

由于PPP項(xiàng)目的投資周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，項(xiàng)目方在前期規(guī)劃、設(shè)計(jì)和實(shí)施時(shí)就要有一定的技術(shù)前瞻性，能及時(shí)優(yōu)化技術(shù)，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，保證項(xiàng)目收益。如果項(xiàng)目方的技術(shù)跟不上項(xiàng)目要求時(shí)，就會(huì)極大影響建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)度和投資回報(bào)，嚴(yán)重的甚至導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法滿足用戶需求而無(wú)法獲得項(xiàng)目預(yù)期收益。

2.4 管理風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目參與者除了政府部門(mén)和項(xiàng)目方以外，還會(huì)涉及多個(gè)參與方，而每個(gè)參與方在項(xiàng)目中的角色、定位、利益和風(fēng)險(xiǎn)偏好都不同，同時(shí)，承擔(dān)的權(quán)責(zé)利更不同。那么，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，任何一方的疏忽、不作為、不負(fù)責(zé)任或者不合作，都會(huì)給項(xiàng)目的建設(shè)帶來(lái)影響甚至巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

2.5 運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目的收益主要取決于項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)得好，項(xiàng)目按時(shí)交付、項(xiàng)目的供需得到匹配、投資得到回收，才能使項(xiàng)目的投資收益得到保證。但是，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，又會(huì)存在著很多無(wú)法預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)。首先，可能受到政治、政策或者技術(shù)等各個(gè)方面的影響，導(dǎo)致項(xiàng)目未能及時(shí)完工，從而使項(xiàng)目成本增加，或者收益無(wú)法實(shí)現(xiàn);其次，雖然PPP項(xiàng)目在前期立項(xiàng)時(shí)做了充分的技術(shù)和實(shí)施驗(yàn)證，但是由于項(xiàng)目建設(shè)期太長(zhǎng)，仍舊難以避免在項(xiàng)目建設(shè)或完工過(guò)程中出現(xiàn)其他替代品或競(jìng)爭(zhēng)者，而導(dǎo)致項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益的風(fēng)險(xiǎn)存在。

2.6 法律風(fēng)險(xiǎn)

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的PPP模式，是政府通過(guò)賦予企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)而共同進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)和合作的一種模式。這種模式下，項(xiàng)目方將自身的技術(shù)和募集到的資金投入到項(xiàng)目中，并作為項(xiàng)目的建設(shè)方、管理方、運(yùn)營(yíng)方參與項(xiàng)目建設(shè)。但是從項(xiàng)目的法律關(guān)系來(lái)看，項(xiàng)目的投資人投入了資金，卻只能以債權(quán)人的形式參與項(xiàng)目，而不是股權(quán)的方式。這對(duì)投資人的資金保障，其與項(xiàng)目方的債權(quán)保障約定是否合理有效，具有較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。

2.7 其他風(fēng)險(xiǎn)

由于PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多、參與方眾多的特點(diǎn)，使其必然面臨著復(fù)雜的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。畢竟PPP模式出現(xiàn)的時(shí)間還不是太長(zhǎng)，還有很多無(wú)法預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)在項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中出現(xiàn)。因此，需要項(xiàng)目各參與方都能共同應(yīng)對(duì)和響應(yīng)。

3 PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避

上述我們對(duì)PPP模式下項(xiàng)目投資可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了深入分析，探究了風(fēng)險(xiǎn)可能出現(xiàn)的原因，因此，我們建議，PPP項(xiàng)目投資可以通過(guò)以下方式來(lái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的防范和規(guī)避，盡可能減少風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，或?qū)L(fēng)險(xiǎn)損失降到最低。

3.1 充分地進(jìn)行項(xiàng)目可行性規(guī)劃

企業(yè)作為項(xiàng)目方在進(jìn)行項(xiàng)目可行性分析和規(guī)劃時(shí)，要聘請(qǐng)專業(yè)人士和專業(yè)咨詢公司共同進(jìn)行。要充分論證項(xiàng)目可能遇到的各種風(fēng)險(xiǎn)，要對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施方案進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)劃。并對(duì)項(xiàng)目采取的技術(shù)方案進(jìn)行充分論證和預(yù)判。對(duì)未來(lái)市場(chǎng)容量進(jìn)行相對(duì)客觀的預(yù)測(cè)。

3.2 選拔專業(yè)的項(xiàng)目實(shí)施團(tuán)隊(duì)

項(xiàng)目方要認(rèn)真選拔項(xiàng)目的建設(shè)施工團(tuán)隊(duì)，要確保項(xiàng)目實(shí)施團(tuán)隊(duì)能夠達(dá)到項(xiàng)目的各方要求，在技術(shù)、人員和響應(yīng)時(shí)間上能夠得到保證。能夠按照約定時(shí)間和標(biāo)準(zhǔn)完成項(xiàng)目建設(shè)。

3.3 法律手續(xù)完備

政府和項(xiàng)目公司要確保在整個(gè)項(xiàng)目生命周期中，用最完備的法律手續(xù)、合同、協(xié)議等來(lái)進(jìn)行各種事項(xiàng)的法律約定。明確各方的權(quán)責(zé)利，約定各方在整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)展過(guò)程中要承擔(dān)的事項(xiàng)、違約責(zé)任等。防止可能出現(xiàn)的各種信用風(fēng)險(xiǎn)。

4 結(jié)語(yǔ)

PPP項(xiàng)目模式使得更多的社會(huì)資本和有實(shí)力的企業(yè)參與到城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來(lái)，也讓更多之前無(wú)力建設(shè)的基建項(xiàng)目得以實(shí)現(xiàn)，為城市化建設(shè)起到了很大的作用。但是，在建設(shè)過(guò)程中相關(guān)人員也應(yīng)對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分的預(yù)判和規(guī)避，使得各方收益最大化。

參考文獻(xiàn)

柯永建.中國(guó)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)公平分擔(dān)[D].北京：清華大學(xué)，2010.

田一淋.以中間組織為樞紐的PPP模式住房保障體系探討[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2008.