地方政府職能轉變趨勢分析

童鑫

摘 要：基于復雜適應系統理論研究發(fā)現，地方政府職能是一個復雜的整體，難以對地方政府具體實踐工作進行準確分類;其轉變也是一個復雜的動態(tài)過程。為分析我國省級地方政府職能轉變形式的異同，對2003—2020年31個省級政府工作報告進行了文本分析。結果顯示，地方政府職能轉變具有趨同性，由重視經濟與社會向整體化履行轉變;但由于各地資源稟賦、政府行動模式、關鍵性事件的不同，各地方政府職能整體化履行程度不同，大部分東部和中部省份職能整體化履行程度較高，而東北三省和西部省份職能整體化履行程度較低。

關鍵詞：地方政府;職能轉變;復雜適應系統理論

中圖分類號：D625? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）29-0023-05

一、研究背景

改革開放以來，轉變政府職能①一直是深化行政體制改革的重心。1988年以來，歷次政府機構改革都將轉變政府職能作為核心議題。進入新時代，政府職能轉變依然任重而道遠。十九大報告提出，要轉變政府職能，建設人民滿意的服務型政府。2018年3月中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》強調，“深化國務院機構改革，要著眼于轉變政府職能，堅決破除制約市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機制弊端……”轉變政府職能關系到國家治理體系和治理能力現代化的重大戰(zhàn)略任務能否順利實現，也是我國轉變經濟發(fā)展方式、實現高質量發(fā)展的關鍵。

學界從職能界定[1，2]、職能構成[3-6]、職能轉變歷程[7]、機構改革[8]等方面對政府職能轉變進行了深入的研究，取得了豐碩成果。這些研究不僅豐富了政府職能改革的相關理論，也為制定政府職能改革方案提供了參考意見。但現有文獻存在以下不足。一是研究對象局限于中央政府或某一個地方政府，在全國范圍內考察地方政府職能轉變的相關研究較為缺乏。地方政府承擔大量國家治理功能，在地方經濟發(fā)展和地方公共事務方面具有不可替代性，是促進國家治理體系和治理能力現代化的重要主體，揭示地方政府職能轉變路徑理應成為目前研究的重點。二是研究方法中對文本分析法的使用并不嚴謹。構建的詞頻庫是否準確？地方政府職能轉變是否有趨同性？這些問題都需要進一步回答。鑒于此，本文聚焦于地方政府職能轉變的歷程，依據復雜適應系統理論構建地方政府職能轉變的理論路徑，并利用文本分析法梳理分析我國地方政府職能轉變的歷程及特征。

二、理論分析

復雜適應性系統理論于1994年由霍蘭（Holland）教授在桑塔菲研究所（Santa Fe Institute）成立十周年之際首次提出。他描述了復雜適應系統所使用的的四個特性（聚集、非線性、流、多樣性）和三個適應性主體與外部環(huán)境進行交流的機制（標識、內部模型、積木），認為它們共同構成了復雜適應系統的整體形態(tài)[9]。一般而言，可以利用上述四個特性判定復雜適應系統。限于篇幅，對復雜適應系統不再進行過多介紹。

地方政府職能本身具有復雜性。如今對于如何從學理和邏輯上對地方政府職能實施分類，尚缺乏統一的標準。亞里士多德在《政治學》中認為，政治的核心是實現公民內部的和諧，這也是城邦存在的意義[10]。在當今構建現代和諧社會的過程中，亞里士多德的理論依然具有現實指導意義，即地方政府的具體實踐工作應以促進社會和諧、增進公民福祉為目的，地方政府職能都具有構建和諧社會這個深層次屬性。倘若將地方政府職能分類，勢必會造成依據政府工作報告分析政府某項具體事務時難以將其準確地賦予職能屬性。以地方發(fā)展文化產業(yè)為例，文化產業(yè)既有經濟屬性，也有文化屬性，文化產業(yè)的發(fā)達為地方經濟提供新的增長點，也將地方風俗、本地文化發(fā)揚光大。從這個角度講，難以將地方發(fā)展文化產業(yè)賦予單一職能屬性，應依據行政主體的不同，認定其側重經濟或文化方面。因此，筆者認為，政府具體實踐工作并非表現某一單一職能，而是側重某一方面，即職能側重。

實際上，我國地方政府過去往往注重職能的某一方面，而忽視了職能的其他方面。盡管結合當時背景而言這是屬于“以時間換空間”的做法，但確實造成了負面影響，例如重視經濟建設而忽略其他政府職能其他方面所產生的腐敗、價值觀畸形、環(huán)境污染等問題。政府職能轉變須以人民為重心，從注重職能某一方面到平衡職能的各個側重點，即所謂“職能整體化履行”。圍繞“五位一體”總體布局，地方政府將職能整體化履行，從而應對政府職能碎片化問題，實現“部門化政府”向“整體性政府”轉變，增強政府公共服務的有效性和責任性[11]。

地方政府職能轉變過程也是一個復雜動態(tài)過程。首先，在現代社會中，公共事務和公共問題日益復雜多樣，公眾需求隨時間遷移不斷演化，地方政府職能履行所面臨的環(huán)境也在不斷調整。其次，分稅制改革后，地方政府的自主性有所提升，不再單純執(zhí)行中央政府的指令，職能履行空間有所擴大;并且為了滿足轄區(qū)內多元化、差異化的需求，促進轄區(qū)發(fā)展，地方政府需要根據轄區(qū)外部環(huán)境的變化不斷調整自身職能側重和職能履行方式，這就要求地方政府具備適應和學習能力。再次，轄區(qū)環(huán)境的復雜動態(tài)演進使地方政府職能轉變不存在一個固定的、恒久的模式，而是呈現非線性、復雜的特征。固化的轉變路徑難以滿足公民多樣化的需求，而且降低了行政效率，阻礙了國家治理體系的完善。

依托復雜適應系統理論，可以構建地方政府職能轉變過程的分析框架?；籼m教授認為，復雜適應系統理論中，“刺激—反應”規(guī)則描述了適應性主體應對復雜環(huán)境時所具有的微觀行為特征：適應性主體通過探測器感應外部環(huán)境、收集相關信息，依據自身規(guī)則對相關信息進行篩選處理，進而做出相應的反應。在此基礎上，地方政府職能轉變也是一個適用“刺激—反應”規(guī)則的整體化過程。地方政府在收集包括中央指令、轄區(qū)公民需求等信息后，以本地發(fā)展和建設為中心，依據本地資源稟賦、政府績效目標等規(guī)則，推動政府職能轉變，并依照中央政府和轄區(qū)公民等對象的反饋進行調整。與“刺激—反應”規(guī)則稍有不同的是，地方政府職能轉變還存在量變到質變的現象，這也是地方政府職能轉變的重要途徑。通過不斷調整行政體制，優(yōu)化職能體系和履行方式，積累量變到質變的條件，在外部環(huán)境變化的推動下觸發(fā)質變，實現職能轉變。例如，推行“放管服”改革，不斷取消和下放審批事項，實際上就是由行政體制改革的量變達到職能轉變的質變。圖1表示了復雜適應系統理論下的政府職能轉變分析框架。

三、文本分析

文本分析法是一種定性和定量相結合的內容分析方法，最初主要應用于情報學和信息科學[12]，現在逐漸發(fā)展成為現代社會科學領域的重要研究方法。一般認為，人的認知傾向主要通過他經常使用的文字反映出來。經常使用的文字處于人認知的核心地帶[13]。文字使用頻率的變化反映了人對于事物的重視程度與認知的變化[14]。基于此，根據地方政府工作報告中的關鍵詞、高頻詞，可以分析地方政府對職能的認知程度，研究地方政府職能轉移的歷程。

本研究收集2003—2020年我國除港、澳、臺外31省、直轄市、自治區(qū)（以下簡稱?。┑氖〖壵ぷ鲌蟾妫ㄆ渲匈F州、云南、西藏三省2020年政府工作報告還未公開），共計555份作為文本分析對象。借助ROSTContentMining6.0軟件作為文本挖掘工具，抓取文本中排位前300①的高頻詞建立相應的數據庫，并利用Python進行高頻詞詞云的構建，以此分析地方政府職能轉變的歷程。

（一）總體趨勢

將政府工作報告按時間順序排列進行高頻詞的匯總，最后得到總計21 879個高頻詞，剔除重復詞匯后，剩余3 252個高頻詞。這些高頻詞涵蓋了樣本內全部研究對象的高頻詞匯，重復詞較多表明地方政府職能轉變具有一定的趨同性。

為驗證此趨同性，將31省政府工作報告匯總，對其中與“五位一體”戰(zhàn)略布局中的“五大建設”直接相關的詞匯進行詞頻分析與排序，如表1所示。

如表1所示，“發(fā)展”與“建設”詞頻數最高且較為穩(wěn)定，表明發(fā)展和建設始終是各省政府職能的中心，即地方政府通過實施各項“建設”促進本地“發(fā)展”。2003—2020年，“經濟”與“社會”詞頻數呈下降趨勢，表明地方政府在經濟與社會方面的注意力相對下降;“生態(tài)”詞頻數總體呈上升趨勢，表明地方政府在生態(tài)方面的注意力有所提升;“文化”詞頻數呈“先增后減”的趨勢，2008年最高，原因是十七大提出掀起社會主義文化建設新高潮、推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮的戰(zhàn)略任務使各地方政府對文化建設高度重視。在2008年政府工作報告中使用較多篇幅回顧2007年文化建設成效與布置2008年文化建設任務?！胺铡痹~頻數在2008年后穩(wěn)定在1 000附近，原因是十七大報告中強調加快行政體制改革，建設服務型政府，使地方政府在“服務”方面注意力顯著提升。①此外，2003—2020年，“經濟”、“社會”、“文化”、“生態(tài)”的相對比重逐漸達到平衡，表明地方政府職能表現出由聚焦經濟與社會方面向整體化履行方式轉變的特征。

（二）地區(qū)分析結果

上述分析表明，地方政府職能轉變具有趨同性，各地方政府職能向整體化履行方式轉變。但是，由于各省資源稟賦的不同，各地方政府職能整體化履行的程度也不相同。

計算2003年和2020年“經濟”、“社會”、“文化”、“生態(tài)”、“服務”各詞匯之間的比例并匯總，如圖2所示，顯示各地方政府2003年在職能側重的分布上相似度較高，均以經濟、社會為職能聚焦點，但2020年，各地方政府職能整體化履行程度方面表現出明顯的差異。根據前文所述職能整體化履行的含義，本研究將31個省按照圖2分為職能整體化履行程度較高和較低兩類。

其中，職能整體化履行程度較高的省份有安徽、北京、福建、廣東、海南、河南、湖北、湖南、江蘇、山東、天津、浙江、重慶。其余省份均可初步判定為整體化履行程度較低。初步分類表明，大部分東部省份和大部分中部省份職能整體化履行程度較高，東北省份和西部省份職能整體化履行程度較低。為進一步分析地方政府職能轉變歷程，本文針對性地選取北京市、上海市、黑龍江省和江西省作為地區(qū)分析對象。

1.北京市政府職能轉變歷程分析

依據詞云分析，對部分主要詞匯采取進一步分析。圖3（a）展示了北京市部分時間詞云分析結果，圖3（b）展示了依據詞云分析結果所做的部分詞匯詞頻分析結果。其中“建設”和“發(fā)展”交替排在首位;2005年后“經濟”排序急劇下降;“社會”在2014年以前排位總體靠前，除少數年份外，在2—8位波動，2014年后下降迅速;“服務”從2008年起排位基本處于前3位，2019年起取代“發(fā)展”位列第二。由此可知，北京市政府圍繞“五位一體”戰(zhàn)略布局，職能中心由“發(fā)展”、“建設”轉變?yōu)椤敖ㄔO”、“服務”、“發(fā)展”。其職能側重的轉變經歷了三個階段。第一階段為2003—2005年，職能側重由經濟方面轉向社會方面。第二階段為2005—2015年，職能側重由社會方面轉向整體平衡。第三階段為2015—2018年以及2018年后，職能整體化履行程度較高。

第一階段：2003—2004年。北京市都側重職能中的社會和經濟方面，2004年以后以后北京市對職能中的經濟方面注意力下降較快，重點履行職能中的社會方面。由于2003年北京市是SARS的重災區(qū)，彼時政府應急機制不足，信息披露不及時，謠言快速傳播，民眾恐慌情緒嚴重，且影響中國在國際社會中的聲譽。SARS事件倒逼政府調整職能重心，強化社會管理和公共服務等職能。2004年，北京市著力提升公共服務能力，重視政府職能的社會方面。2005年政府工作報告中使用大量篇幅描述北京市在公共服務方面所取得的成效。此外，彼時由于北京奧運會臨近，市政府在提升城市形象、完善城市建設方面投入了大量資源，以此改善北京市發(fā)展環(huán)境。

第二階段：2005—2014年。政府職能中的社會方面依然是北京市履行職能中的重點。2014年后北京市對社會方面的注意力有所下降，且強調政府職能中的文化方面。2014年2月26日北京市明確了“四個中心”的城市戰(zhàn)略定位?！八膫€中心”的定位要求北京市政府在職能履行方面平衡用力，逐步提升城市綜合治理水平，達成建設國際一流的和諧宜居之都的目標。2015年政府工作報告中，北京市在政治、經濟、社會、文化、生態(tài)等方面的文本篇幅相近，表明北京市在逐步平衡職能各方面的側重。

第三階段：2015年后。北京市根據逐步調整政府職能各方面?zhèn)戎氐乃枷耄?018年后，職能整體化趨勢明顯，反映在詞頻分析結果中，即“服務”逐漸取代“發(fā)展”成為北京城市職能的核心內容之一。2017年9月，黨中央、國務院正式批復《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》，由此確立了北京市的發(fā)展路線。在城市發(fā)展路線的推動下，北京市政府著力提升服務水平，在疏解非首都功能、改善人居環(huán)境、給予人民幸福感安全感等方面加大投入，呈現較為明顯的職能整體化履行特征。

根據復雜適應系統理論，在自身不斷調整的情況下，上述關鍵事件的觸發(fā)使北京市政府完成了政府職能轉變的三個階段：SARS事件和籌辦北京奧運會使北京市由重視經濟增長方面到著重履行政府職能的社會方面;“四個中心”的戰(zhàn)略定位使北京市由著重政府職能的社會方面轉向注重職能各方面的平衡;《北京市城市總體規(guī)劃（2016—2035年）》的正式批復，使北京市政府明確了城市發(fā)展路線，職能整體化趨勢明顯。

2.黑龍江省政府職能轉變歷程分析

圖4（a）展示了2003—2020年黑龍江省部分時間詞云分析結果，圖4（b）展現了依據詞云分析結果所做的部分詞匯詞頻分析結果。其中，“發(fā)展”基本排在首位;“經濟”排序波動具有顯著的階段性特征，2003—2012年在2—6位浮動，2013—2020年在7—14位波動;“社會”相比“經濟”排位較低，均在6位以后;“項目”排序波動較大，在3—14位波動，且從2009年起呈現“先增后減”的態(tài)勢。由該圖可知，所選時間段內，黑龍江省政府圍繞“發(fā)展”中心職能整體化履行程度不高，一直側重經濟增長方面?？蓪?009年、2013年和2016年作為關鍵時間點進行分析。

黑龍江省受2008年金融危機影響較大，各行各業(yè)遭受不同程度損失且嚴重影響黑龍江省財政收入。為恢復經濟，黑龍江省政府將注意力集中在經濟方面，推出多個項目拉動經濟，以至在2009年政府工作報告中使用超過1/3的篇幅布置經濟方面的工作任務，“項目”在文本中出現次數也快速提升。

2013年受全國經濟下行壓力較大的影響，黑龍江省經濟增長減緩，進入中高檔增速期，保持經濟健康持續(xù)發(fā)展成為政府主要任務，相比之前經濟更好更快發(fā)展，更強調經濟發(fā)展的可持續(xù)性，故“經濟”排序進入新的階段。產業(yè)項目建設成為黑龍江省政府保持經濟增長的重要方式，故“項目”出現次數在2014年政府工作報告中達到頂點。2015年，黑龍江省油、煤、糧、木四大傳統產業(yè)領域集中出現負向拉動，這使政府發(fā)展經濟面臨巨大挑戰(zhàn)。相關產業(yè)項目建設推動黑龍江省經濟增長的空間縮小，“項目”出現次數從2016年政府工作報告文本中開始下滑。

黑龍江省作為我國老工業(yè)基地，振興經濟一直是其政府的主要任務。但其政府職能整體化履行程度相對較低，在經濟易受外部環(huán)境影響的條件下，其政府職能理所當然側重經濟發(fā)展，關鍵事件的觸發(fā)使政府職能轉變?yōu)橹亟洕矫娴膬炔空{整。

四、結論

基于復雜適應系統理論和文本分析法，本文得出以下結論。

1.地方政府職能本身具有復雜性，應將其視為整體

理論上，政府職能是行政主體作為國家管理的執(zhí)行機關在依法對國家政治、經濟和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能，是對政府具體實踐工作的抽象表達。在研究地方政府職能時同樣可以用沿用上述定義。地方政府職能的復雜性表現在地方政府具體實踐工作包含多重目的，難以從文本上將其歸為某單一職能。本文認為，地方政府職能是復雜的整體，地方政府具體實踐工作側重職能的某一方面，對其他方面有促進或抑制的作用，而非表現為單一職能。

2.地方政府職能轉變是復雜的動態(tài)整體化過程

基于復雜適應系統理論，地方政府職能轉變是一個地方政府接受信息、篩選處理信息、作出反應、接收反饋再次循環(huán)上述程序的動態(tài)整體化過程。同時，地方政府職能轉變也是由量變到質變的過程，地方政府利用自身學習能力，不斷優(yōu)化調整組織架構、積累量變，通過關鍵性事件的觸發(fā)完成量變到質變的轉變。其復雜性表現在：一是外部環(huán)境不斷更新，突發(fā)事件具有隨機性;二是地方政府的資源稟賦、行為模式并不固定，難以進行統一量化;三是地方政府職能轉變目標具有趨同性;四是地方政府職能轉變是循環(huán)中前進、沒有終點的動態(tài)過程，隨著時間的推移，外部環(huán)境變化對地方政府職能不斷提出新的要求，而這些要求此時難以預測。

3.樣本時間內，我國各省地方政府職能轉變具有趨同性，但地區(qū)差異較明顯

根據文本分析結果，2003—2020年發(fā)展和建設始終是各省地方政府職能的中心，改革是政府職能轉變的主要方式，即地方政府通過改革，不斷完善制度、機制、體制等方面的建設，實現政府職能的轉變，從而促進本地發(fā)展。地方政府職能轉變具有趨同性，在2003年各地方政府職能側重相似，均重視經濟與社會方面。隨著時間推移，在各種關鍵性事件的觸發(fā)和地方政府內部調整和優(yōu)化的影響下，地方政府職能由側重經濟與社會方面向整體化履行轉變。但是，由于資源稟賦、政府行動模式、關鍵性事件等方面的不同，各地方政府職能整體化履行程度表現出較大的差異，即東部省份和中部省份政府職能整體化履行程度總體上較高，而東北三省和西部省份政府職能整體化履行程度較低。

本文運用復雜適應系統理論、Python和ROST軟件，對2003—2020年各省政府工作報告進行文本分析，梳理地方政府職能轉變的歷程，總結地方政府職能轉變的路徑、特征和趨勢，為政府職能轉變研究提供有所創(chuàng)新的理論和視角。但同時，由于研究視角和能力所限，本文無法充分利用文本分析工具和素材構建地方政府職能轉變的理論和數量模型。筆者希望能通過本文吸引眾多學者更精確地對政府職能展開討論。

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