干線港口統(tǒng)一規(guī)劃：探尋新時代長江高質(zhì)量發(fā)展新路徑

賈進(jìn)

長江干線港口發(fā)展總體上呈現(xiàn)與沿江地區(qū)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易規(guī)模相適應(yīng)的格局。推動長江港口高質(zhì)量發(fā)展，要以航道區(qū)段標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、船舶標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、港口碼頭管理統(tǒng)一、通關(guān)管理統(tǒng)一為目標(biāo)導(dǎo)向，圍繞綠色發(fā)展和智慧建設(shè)，以長江干線港口統(tǒng)一規(guī)劃管理為核心，重塑新規(guī)制，謀劃新政策，踐行多規(guī)合一，繪制一張新時代長江干線港口的發(fā)展藍(lán)圖。

一、長江干線港口規(guī)劃發(fā)展存在的主要問題

長江干線航道自云南水富至長江口，全長2838公里，長江干線自然岸線總長7429.3公里（指向家壩大壩至長江口沿江八省、直轄市范圍，包括支汊和洲島岸線）。截至2018年底，已開發(fā)利用的港口岸線為922公里，占自然岸線總長度的12.4%。目前，長江干線形成了三大航運中心、5個自由貿(mào)易區(qū)、26個水運開放口岸，沿江港口達(dá)到28個。億噸大港從無到有，目前已達(dá)14個;萬噸級生產(chǎn)性泊位從寥寥無幾發(fā)展到587個。2019年長江干線27個港口（上海港除外）貨物吞吐量32.3億噸，每公里自然岸線承載的港口貨物吞吐量，上、中、下游地區(qū)分別為7.4萬噸/公里、19.4萬噸/公里、111.6萬噸/公里。其中江蘇省最大，單位岸線承載運量179.5萬噸/公里，港口可利用岸線已基本得到開發(fā);四川省最小，單位岸線承載運量3.5萬噸/公里。因此，長江航運總體上呈現(xiàn)岸線開發(fā)利用強(qiáng)度與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的格局。

（一）港口布局結(jié)構(gòu)不盡合理

長江干線港口碼頭布局是城市經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、地理區(qū)位在流域中功能作用的體現(xiàn)。長江港口布局總體是合理的，但有些功能布局難以統(tǒng)籌，碼頭局部結(jié)構(gòu)存在些許缺陷。

目前長江干線2800多公里航道，打造或有意打造的航運中心就有8個，但是航運中心的形成和發(fā)展需要一個長期的過程，既需要政府支持，又需要產(chǎn)業(yè)協(xié)同，更需要建立在經(jīng)濟(jì)地理區(qū)位和交通區(qū)位的基礎(chǔ)上，長江航運中心的核心體現(xiàn)在是航運服務(wù)樞紐功能方面，因此長江航道上難以形成多個航運中心。上海是位處長江出海口的國際航運中心，誰能真正成為長江干線航道上的另一個航運中心需要在發(fā)展中得以驗證。規(guī)劃港口樞紐功能定位也遍布長江沿線，但不是所有港口都能形成貨物中轉(zhuǎn)流通功能。此外，部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)或旅游區(qū)無配套港區(qū)。例如，宜賓市江岸縣，規(guī)劃五百億級工業(yè)園區(qū)臨江布置，沒有配套碼頭，原材料及產(chǎn)成品均需通過上下游其它港區(qū)轉(zhuǎn)運，港產(chǎn)不能一體化將對未來產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展產(chǎn)生不利影響;安慶市宿松縣，因為發(fā)展不規(guī)范經(jīng)過非法碼頭整治，全縣無1座碼頭，影響貧困地區(qū)致富和發(fā)展，規(guī)范發(fā)展也是未來港口和岸線開發(fā)利用的必然要求;赤壁市三國赤壁古戰(zhàn)場，位處江邊而無旅游碼頭，制約旅游產(chǎn)業(yè)鏈延伸，如何解決好生態(tài)環(huán)保與港口和旅游發(fā)展的關(guān)系是新時代的重要課題。部分港口碼頭布局也存在局限性，沒有適宜性和合理性開發(fā)利用港口岸線資源。例如，個別港口宜港岸線利用不合理，僅沿主航道側(cè)布局，非主航道側(cè)宜港岸線未得到開發(fā)利用;部分區(qū)域港口存在同質(zhì)化競爭，部分港區(qū)布置存在重復(fù)性，在航道里程僅幾十公里的兩處岸線布置相同功能的作業(yè)區(qū)，實際運量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于碼頭通過能力，造成岸線利用效率低。

（二）港口規(guī)劃銜接難以協(xié)同

長江沿線既有港口規(guī)劃體系最大的困難是規(guī)劃之間缺乏協(xié)調(diào)，主要是港口總體規(guī)劃與用地、集疏運通道、環(huán)保等多領(lǐng)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)問題。

港口總體規(guī)劃主要是針對港口岸線的規(guī)定，對后方陸域用地規(guī)劃不具有約束性。土地實際所有者，沒有對港口總規(guī)碼頭后方陸域用地進(jìn)行用地控制的法律依據(jù)，因此，有關(guān)方面可以不考慮港口發(fā)展需求而出讓沿江土地，導(dǎo)致規(guī)劃好的港口岸線不能按規(guī)劃開發(fā)。例如，某個港區(qū)集裝箱碼頭三期岸線對應(yīng)的陸域已經(jīng)開發(fā)為高檔住宅小區(qū)，再行拆遷建設(shè)難度大、成本高。另外，個別港口將長江大堤江側(cè)區(qū)域規(guī)劃為港口用地，導(dǎo)致碼頭建設(shè)后無后方可用地的困局。

港口總規(guī)對后方集疏運通道規(guī)劃宜無約束關(guān)系。關(guān)于港口集疏運問題，實際上上世紀(jì)80—90年代就已經(jīng)得到了空前重視，并一直作為國家宏觀管理部門政策支持和鼓勵的方向。過去的港口碼頭建設(shè)項目，鐵路進(jìn)港區(qū)是研究重點，國家宏觀管理部門一旦確立建設(shè)后鐵路進(jìn)港不會成為問題。最近幾年，鐵路進(jìn)港“最后一公里”成為問題，不得不由國家專題統(tǒng)籌推進(jìn)，除了加大建設(shè)投資和物流成本外，有些重要樞紐港還存在無通道和無站場用地問題，或者鐵路與港區(qū)之間存在高差銜接問題。

除了規(guī)劃本身的權(quán)屬或職能關(guān)系，規(guī)劃時間上不一致也往往導(dǎo)致各規(guī)劃之間實質(zhì)性內(nèi)容難以銜接和協(xié)調(diào)。首先是長江沿線28個港口總規(guī)編制時間前后相差很大，對功能布局和港口碼頭規(guī)模等規(guī)劃內(nèi)容難以形成清晰的表述;其次各港口總規(guī)與涉及的其它規(guī)劃之間時間上也存在不一致，各自規(guī)劃內(nèi)容難以調(diào)整，規(guī)劃內(nèi)容之間的銜接也就難以協(xié)調(diào);第三，各城市擴(kuò)圍、產(chǎn)業(yè)園區(qū)新增和規(guī)模擴(kuò)大、重大項目的突變，將導(dǎo)致各規(guī)劃之間形成了沖突點。

（三）港口趨勢研判不夠前瞻

港口市場需求分析判斷是港口規(guī)劃的重要基礎(chǔ)，而市場需求影響因素很多，包括臨港產(chǎn)業(yè)布局尤其是大運量產(chǎn)業(yè)項目落地、中轉(zhuǎn)樞紐項目包括集疏運通道的作用等，這些因素的變化往往導(dǎo)致港口規(guī)劃岸線用途的變化或者碼頭項目規(guī)模的大小甚至項目的存在與否，進(jìn)而影響港口規(guī)劃的科學(xué)性和有效性。一些港口規(guī)劃剛剛批準(zhǔn)，就存在不滿足需求的情況，主要原因是前瞻性不足，大勢把握不準(zhǔn)確。有些規(guī)劃內(nèi)容，按照委托方提供的訴求進(jìn)行編制，但當(dāng)需求項目變化時，碼頭項目就發(fā)生了重大變化;有些規(guī)劃內(nèi)容則按照過去發(fā)展格局編制，或者按照既有趨勢和條件編制，但當(dāng)這些既有條件和因素變化時，涉及的港口規(guī)劃內(nèi)容就存在問題了。港口規(guī)劃工作需要有一個過程，一般為3—5年;而碼頭項目從策劃到完成需要3年以上。在這一過程中，有些規(guī)劃建設(shè)項目在建設(shè)過程中即已發(fā)現(xiàn)存在需求變化問題，規(guī)劃趕不上變化。

二、新時代長江干線港口發(fā)展應(yīng)重塑新規(guī)制

（一）基于稟賦面向未來繪制一張藍(lán)圖

統(tǒng)一規(guī)劃管理是港口碼頭統(tǒng)一管理的核心內(nèi)涵，具體規(guī)劃內(nèi)容涉及水、岸、地、陸、路、產(chǎn)、城等多個方面。要形成一張藍(lán)圖，必須立足基礎(chǔ)、著眼全局、面向未來，運用系統(tǒng)論的方法，確保形成具有引領(lǐng)性和約束力的全領(lǐng)域頂層設(shè)計。

從我國大循環(huán)和雙循環(huán)新發(fā)展格局出發(fā)，長江干線港口規(guī)劃的一張藍(lán)圖要做好以下幾項工作：第一，科學(xué)合理地界定宜港岸線?？紤]河流自然條件和航道規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、岸線資源現(xiàn)狀與開發(fā)利用需求、陸域用地現(xiàn)狀與保護(hù)要求，統(tǒng)籌好生產(chǎn)岸線與生活岸線、生態(tài)岸線之間的關(guān)系，梳理宜港岸線分布和有效利用長度，管控好宜港岸線和相關(guān)水域陸域用地。宜港岸線是長江港口建設(shè)可利用的終極約束，在相當(dāng)長時期是宜突破的。第二，統(tǒng)籌規(guī)劃好長江港口發(fā)展布局?；谝烁郯毒€資源條件，從長江航運承載能力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求、經(jīng)濟(jì)地理區(qū)位等角度，謀劃好長江港口碼頭空間分布和功能布局，系統(tǒng)性研究處理好航運中心、樞紐港口、一般港口三者之間的空間結(jié)構(gòu)關(guān)系和功能定位關(guān)系。第三，合理處理好港口分區(qū)管理范圍劃定、岸線用途管制和項目分期建設(shè)方案。各地方要按照長江港口中長期發(fā)展規(guī)劃要求，著眼于長江航運支撐構(gòu)建大循環(huán)、雙循環(huán)格局和現(xiàn)代物流體系，制定明確的時間表、路線圖，穩(wěn)扎穩(wěn)打，分步推進(jìn)。

繪制好一張港口發(fā)展藍(lán)圖，還應(yīng)基于科學(xué)的長江航道區(qū)段統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。沒有航道的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，就無法穩(wěn)定港口碼頭的噸位等級，更談不上高質(zhì)量的規(guī)劃建設(shè)。從長江干線航道來講，5萬噸級船舶直達(dá)南京，2萬噸級直達(dá)武漢，5000噸級船舶貫通上中游，應(yīng)成為長江干線航道擬定規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，以此為基準(zhǔn)實施航道建設(shè)，并規(guī)劃港口碼頭等級，以全面提高長江航運的系統(tǒng)性運營效率和經(jīng)濟(jì)效益。

（二）統(tǒng)籌要素推動協(xié)調(diào)實現(xiàn)多規(guī)合一

空間多規(guī)合一是長江港口統(tǒng)一規(guī)劃的重要保障，是約束性規(guī)劃的具體體現(xiàn)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要按照“多規(guī)合一”的要求，以空間規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)水資源利用、水污染防治、岸線使用、航運發(fā)展等方面空間利用任務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展格局、城鎮(zhèn)空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。做好長江干線港口統(tǒng)一規(guī)劃，需要統(tǒng)籌好港口岸線規(guī)劃與相關(guān)生態(tài)保護(hù)、水利、城市發(fā)展等多項規(guī)劃的協(xié)調(diào)和同步，形成港口規(guī)劃對相應(yīng)岸線、后方陸域用地等的空間管控。

長江港口規(guī)劃的多規(guī)合一要做好以下幾項工作：第一，與生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。港口規(guī)劃建設(shè)不能對資源和生態(tài)環(huán)境竭澤而漁，生態(tài)環(huán)境保護(hù)也不是舍棄港口經(jīng)濟(jì)發(fā)展而緣木求魚，要堅持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展的原則，實現(xiàn)港口岸線和水域陸域資源開發(fā)利用、生態(tài)紅線的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。第二，嚴(yán)格管控好港口陸域用地。港口規(guī)劃不能僅是港口岸線的管控，而是要根據(jù)長江沿線港產(chǎn)城發(fā)展實際，合理確定規(guī)劃港口岸線對應(yīng)的陸域用地縱深、臨港物流、產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地范圍，并修改相應(yīng)的用地審批流程等管理規(guī)定，以有效制止港城矛盾的繼續(xù)深化。第三，同步管控鐵路和公路等港口集疏運通道用地空間。要按照港口區(qū)位、產(chǎn)業(yè)布局發(fā)展和供應(yīng)鏈服務(wù)體系建設(shè)的客觀需求，合理規(guī)劃港口鐵路集疏運方式，有效分離各類交通功能，合理規(guī)劃好干線公路、城市道路、疏港公路等路網(wǎng)架構(gòu)，為港口強(qiáng)化內(nèi)陸輻射功能提供充足的空間。不是所有港口都需要規(guī)劃建設(shè)鐵路，也不能不計成本代價地強(qiáng)行建設(shè)實施疏港鐵路，鐵路集疏運發(fā)展要因港而異，科學(xué)規(guī)劃，適時適事地規(guī)劃建設(shè)。

（三）把握方向提高站位著力綠色智慧

注重環(huán)保，推動創(chuàng)新，將綠色智慧發(fā)展理念融入港口規(guī)劃管理、港區(qū)整體開發(fā)、碼頭裝備更新等港口發(fā)展的全范圍全過程，加快港口清潔能源動力更新和智慧化升級，全面實施港口裝備更新、港區(qū)綠化、數(shù)字場景和智慧運行等工程，開創(chuàng)長江港口綠色智慧新時代。

推動港口綠色化發(fā)展。集約利用港口岸線，發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)整合碼頭資源，完善退出機(jī)制，優(yōu)先保障水上交通安全應(yīng)急碼頭，鼓勵發(fā)展集約高效的共用規(guī)?；蹍^(qū)，提高岸線使用效率。實施港口岸線生態(tài)化運營，推進(jìn)散貨堆場防風(fēng)抑塵，設(shè)置港區(qū)生態(tài)緩沖屏障，全面推廣岸電使用，建設(shè)清潔能源供給樞紐。實施港區(qū)綠化、亮化、凈化、美化工程，建成“生態(tài)型”綠色港口，打造長江港口生態(tài)綠色發(fā)展帶。

創(chuàng)新港口智慧化服務(wù)。以港口為節(jié)點，率先實現(xiàn)5G網(wǎng)絡(luò)全覆蓋和感知設(shè)施、高精度北斗定位系統(tǒng)的全部署，實現(xiàn)貨運物流數(shù)據(jù)在港口環(huán)節(jié)的全域采集，建成港口數(shù)字孿生體;建設(shè)港口大數(shù)據(jù)中心，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的集中存儲和可控共享，為其他港區(qū)預(yù)留接入;實現(xiàn)港區(qū)集卡智能調(diào)度、港機(jī)遠(yuǎn)程操控、智能閘口、自動駕駛、智能理貨等應(yīng)用場景落地。以重點港口為示范，利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術(shù)，融合航運服務(wù)、口岸服務(wù)、貿(mào)易服務(wù)、金融服務(wù)等，創(chuàng)新服務(wù)模式，結(jié)合貿(mào)易和港口物流鏈的業(yè)務(wù)場景，打造“云上多聯(lián)”智慧供應(yīng)鏈綜合服務(wù)平臺，實現(xiàn)場景聯(lián)動、數(shù)字閉環(huán)、服務(wù)創(chuàng)新，并不斷拓展至全流域港口。

三、推動長江港口高質(zhì)量發(fā)展政策措施建議

重塑新規(guī)，要重在落實、突出細(xì)化、體現(xiàn)實效，應(yīng)貫徹新發(fā)展理念，轉(zhuǎn)換思想，打破阻礙發(fā)展的體制機(jī)制，化解矛盾與沖突，著力統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，實現(xiàn)新時代長江港口的高質(zhì)量發(fā)展。

（一）發(fā)揮宏觀管理作用推動港口統(tǒng)一規(guī)劃

長江港口統(tǒng)一規(guī)劃是新時代長江港口碼頭管理統(tǒng)一的總綱領(lǐng)，是一項開創(chuàng)性工作。但是，按照目前中央部門之間、中央與地方事權(quán)劃分規(guī)定，也沒有任何機(jī)制動力實現(xiàn)工作破題，若無國家宏觀管理部門牽頭，長江港口規(guī)劃發(fā)展的一張藍(lán)圖和多規(guī)合一是難以實現(xiàn)的。因此，應(yīng)正確認(rèn)識港口總體規(guī)劃的作用和弊端，認(rèn)真分析現(xiàn)行與港口相關(guān)的規(guī)劃體系，如生態(tài)紅線劃定、水源地規(guī)劃、國土空間規(guī)劃（土地利用與城市規(guī)劃）及港口總規(guī)等，正視和梳理各規(guī)劃之間的矛盾與沖突，協(xié)調(diào)與對接各地區(qū)各部門之間的相關(guān)要求，發(fā)揮國家宏觀管理部門的統(tǒng)領(lǐng)作用，勠力同心多方作為，構(gòu)建良性有效的運作機(jī)制，協(xié)力形成多規(guī)合一的長江干線港口統(tǒng)一規(guī)劃藍(lán)圖。

（二）深化既有規(guī)制改革提升現(xiàn)代治理能力

長江港口統(tǒng)一規(guī)劃，應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化規(guī)劃編制內(nèi)容，避免形成“一統(tǒng)就死、一放就亂”的局面，大力提升港口碼頭管理的現(xiàn)代治理能力。相應(yīng)的審批機(jī)制也應(yīng)聯(lián)動改革，中央部門要下放規(guī)劃文件中已經(jīng)明確的項目審批權(quán)限，建議由國家宏觀管理部門批準(zhǔn)長江港口中長期發(fā)展規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃，碼頭項目核準(zhǔn)或?qū)徟鷻?quán)限下放由省項目審批部門負(fù)責(zé)，提升規(guī)劃權(quán)威性和項目落地效率。同時，要堅持整體推進(jìn)，增強(qiáng)各項措施改革的關(guān)聯(lián)性和耦合性，防止畸重畸輕、單兵突進(jìn)、顧此失彼。要采取有針對性的具體措施，努力做到全局和局部相配套、治本和治標(biāo)相結(jié)合，實現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)運營相統(tǒng)一。

（三）支持引導(dǎo)各類資金推動綠色智慧發(fā)展

發(fā)揮中央和地方財政性資金的導(dǎo)向作用，統(tǒng)籌利用中央、地方各級層面的科技創(chuàng)新、預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資、科技專項和支持企業(yè)（產(chǎn)業(yè)）發(fā)展等財政資金，在不增加地方政府隱形債務(wù)的前提下，加大政策性、開發(fā)性等金融機(jī)構(gòu)信貸資金支持力度，并加強(qiáng)土地、補貼等組合政策支撐保障，加快港口污染防治設(shè)施建設(shè)和花園式港區(qū)發(fā)展，強(qiáng)化港口環(huán)境的系統(tǒng)治理，支持港區(qū)新基建網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和應(yīng)用普及，推動智慧新港區(qū)建設(shè)。加大財政性資金支持，繼續(xù)實施樞紐港區(qū)鐵路進(jìn)港工程，完善“最后一公里”，提升港口輻射服務(wù)功能。鼓勵各級地方政府制定出臺支持長江干線港口高質(zhì)量發(fā)展的政策措施。

（作者單位：國家發(fā)展改革委運輸所）