我國財政轉(zhuǎn)移支付的法律困境及解決思路

摘 要：我國財政轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制改革后而配套構(gòu)建的，運行至今已有二十多年的時間。隨著法治國家的建立，我國需要建立完善的財政轉(zhuǎn)移支付制度，以符合財政法定的要求。財政轉(zhuǎn)移支付制度是一國法律體系的重要組成部分，要從本質(zhì)上解決轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題，需探尋本源，否則僅解決表面問題，則可能會激發(fā)更為棘手的麻煩。本文分析了目前我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的法律困境，并提出了解決思路，以推動財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的完善和發(fā)展。

關(guān)鍵詞：財政轉(zhuǎn)移支付，法律困境，解決思路

一、財政轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)涵

財政轉(zhuǎn)移支付是指國家為了特定的法律和政策目標(biāo)，依據(jù)嚴(yán)格的法律權(quán)限和法定程序，將國家財政資金在上下級政府或同級政府之間進行再分配的活動。在我國，2014年全國人大常委會修訂了《預(yù)算法》，首次將“轉(zhuǎn)移支付”規(guī)定于法律中，第16條規(guī)定：“國家實行財政轉(zhuǎn)移支付制度。財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開，以推進地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)。財政轉(zhuǎn)移支付包括中央對地方的轉(zhuǎn)移支付和地方上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付，以為均衡地區(qū)間基本財力、由下級政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，按照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付，用于辦理特定事項。”這是我國關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付的最高法律效力的規(guī)定。有關(guān)財政轉(zhuǎn)移支付的具體辦法，《預(yù)算法》授權(quán)國務(wù)院規(guī)定，并報全國人大常委會備案。

二、我國財政轉(zhuǎn)移支付的法律困境

我國財政轉(zhuǎn)移支付制度是1994年分稅制改革時建立并以此為基礎(chǔ)逐步完善發(fā)展起來的，我國經(jīng)濟體制及財政體制處于轉(zhuǎn)軌時期，有關(guān)財政轉(zhuǎn)移支付的法律體系尚未形成，在制度選擇和法律規(guī)定上均存在較為突出的問題。近年來，有關(guān)這部分的研究比較集中，盡管具體表述不同，但是各專家學(xué)者對我國財政轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)存的問題仍然達成了很多基礎(chǔ)性的共識。對現(xiàn)行制度的總結(jié)分析，對進一步推動我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的完善具有重要意義。具體而言，我國財政轉(zhuǎn)移支付面臨如下法律困境：

（一）缺乏專門的財政轉(zhuǎn)移支付法律且缺少相應(yīng)的監(jiān)督機制。雖然我國于2014年頒布的《預(yù)算法》首次提到了“轉(zhuǎn)移支付”制度，但是該法的主要內(nèi)容在于對預(yù)算編制的約束，對于轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定僅限于原則性的涉及?？梢哉f，《預(yù)算法》的相關(guān)條文過于抽象化，對財政資金在各級政府間的轉(zhuǎn)移支付不具有實際的指導(dǎo)作用，比如第16條中提到“建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制”。此外，我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律法規(guī)的監(jiān)督，在分配過程中較多依靠個人威信和內(nèi)部協(xié)調(diào)，分配的隨意性大，較大比例的財政轉(zhuǎn)移支付在資金撥付到各部委之后就進入失控狀態(tài)，在實踐中財政轉(zhuǎn)移支付的資金分配出現(xiàn)了截留、浪費、改變用途甚至腐敗的現(xiàn)象。究其原因，在于我國缺乏一套嚴(yán)格的申請、審核、批準(zhǔn)和救濟的法定程序。

（二）財政轉(zhuǎn)移支付的形式不合理

我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付形式繁多，劃分標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，存在以下弊端：首先，一般性轉(zhuǎn)移支付所占比例較少，專項轉(zhuǎn)移支付所占比例較大。根據(jù)2016年《國務(wù)院關(guān)于深化財政轉(zhuǎn)移支付制度改革情況的報告》，中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達到5.29萬億元，其中一般性轉(zhuǎn)移支付3.2萬億元，專項轉(zhuǎn)移支付2.09萬億元。專項轉(zhuǎn)移支付占到了40%，一般性轉(zhuǎn)移支付僅占60%。從縱向角度看，專項轉(zhuǎn)移支付從2010年的43%降到2012年的40%，雖然呈逐年減少的狀態(tài)，但是其所占比例仍然過大。其次，專項轉(zhuǎn)移支付涉及的范圍過寬、重點不突出。專項轉(zhuǎn)移支付幾乎涵蓋了地方政府所有的支出項目，其資金的分配缺乏明確的制度規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，運作不透明，隨意性很大，在實踐中產(chǎn)生了很大的弊端。

三、解決思路

（一） 完善財政轉(zhuǎn)移支付法律體系。如上所述，我國的財政轉(zhuǎn)移支付法律體系并不完善，缺乏專門的《財政轉(zhuǎn)移支付法》。為了建立法治國家，我們需要構(gòu)建一套完備的轉(zhuǎn)移支付法律體系，使其符合財政法治的要求。

首先，事權(quán)是財權(quán)的基礎(chǔ)，各級政府間財力的分配需要以其承擔(dān)事權(quán)為依據(jù)。同時，法治政府的構(gòu)建需要清晰界定中央政府、中央部門與地方政府的職權(quán)。在制定轉(zhuǎn)移支付專項法律之前，可以先行制定《財政權(quán)限劃分法》對不同層級政府之間的財政權(quán)限進行劃分，為財政轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化提供前提依據(jù)。其次，有必要制定財稅領(lǐng)域主體法律。目前我國財政領(lǐng)域主體法律缺失，財稅的規(guī)定分散于法律與國務(wù)院的文件中。我國可以借鑒日本等國家的法律制度，制定一部《財政法》，對事權(quán)、稅收劃分等作出規(guī)定。

（二）完善人大的監(jiān)督機制。在我國，《憲法》、《預(yù)算法》等法律賦予了各級人大法定的監(jiān)督權(quán)。財政轉(zhuǎn)移支付作為財政支出的一種方式，事關(guān)中央與地方政府之間的財政關(guān)系，影響著各地區(qū)公民對公共服務(wù)的享有，決定著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中在公共服務(wù)領(lǐng)域的待遇享受，人大要積極發(fā)揮監(jiān)督作用，才能促使轉(zhuǎn)移支付制度運行的愈加規(guī)范。對此，我們可以從三個方面完善人大的監(jiān)督制度：第一，細(xì)化《預(yù)算法》第85條中“法律規(guī)定程序”的規(guī)定，或是制定專項法律，就人大在財政預(yù)算中監(jiān)督權(quán)行使的程序與標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)則說明，使人民代表的權(quán)力能夠?qū)嶋H運用。第二，完善監(jiān)督方式?，F(xiàn)有的法律規(guī)定人大對預(yù)算案享有審批權(quán)，聽取預(yù)算報告等，在運行過程中，人大多處于被動的地位。轉(zhuǎn)移支付資金是在各級政府之間流通的動態(tài)過程，人大的主動監(jiān)督應(yīng)當(dāng)貫穿于從審批、運行至結(jié)束的整個過程，并且在任何環(huán)節(jié)都可以提出詢問與質(zhì)詢，對于不合理之處，應(yīng)要求行政機關(guān)及時的改進，或者多數(shù)人向人大常委會提議，經(jīng)常委會討論決定是否終止項目的進行等。第三，在法律中對各級人大專門委員會的監(jiān)督權(quán)作出規(guī)定。目前，我國專門委員會的主要工作形式是調(diào)查研究，提出的建議只做參考。在監(jiān)督上僅為協(xié)助作用，自身沒有監(jiān)督權(quán)。然而，財經(jīng)委員會作為專門委員會，與人大的其他組成人員相比，其成員具備專業(yè)素養(yǎng)。本人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)賦予專門委員會監(jiān)督權(quán)，在發(fā)現(xiàn)問題后及時詢問或質(zhì)詢有關(guān)單位，并上報本級人大與常委會，而非向人大提出建議后由其定奪。這樣做可以節(jié)省時間，提高效率。

五、結(jié)語

總之，建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點，以專項轉(zhuǎn)移支付相配合的復(fù)合型財政轉(zhuǎn)移支付法已是大勢所趨。但是，正如學(xué)者所言：“財政轉(zhuǎn)移支付是一個經(jīng)濟問題，也是一個政治問題、更是一個法律問題?！必斦D(zhuǎn)移支付制度法律體系的建設(shè)任重而道遠(yuǎn)，法學(xué)家和經(jīng)濟學(xué)家應(yīng)當(dāng)共同發(fā)揮作用，推動我國財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的完善與發(fā)展。

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作者簡介：張家星（1994-），男，河南洛陽人;2018級經(jīng)濟法專業(yè)碩士研究生;研究方向：經(jīng)濟法