從“新十六字方針”看深化全面依法治國實踐新要求

摘要：新中國成立后，我國開啟了法制建設的道路。建國70年來，我國逐漸駛入了依法治國的軌道，在這一過程中，改革開放之初，鄧小平同志提出的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”十六字方針發(fā)揮了巨大的指導作用。此后，我國歷次黨的全國代表大會都會強調(diào)“依法治國”，并在黨的十五大將“依法治國”上升為治國方略，“依法治國”也逐漸深入人心，成為黨和人民的共識。黨的十八大提升深化了舊的“十六字方針”，形成了新時代全面依法治國的“新十六字方針”——科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法。十九大重申了這一方針，并提出了全面依法治國的新要求。本文簡要回顧了我國法制建設進程和兩個“十六字方針”的提出，并著重解讀了“新十六字方針”的內(nèi)涵，最后分析論述了“新十六字方針”對于深化全面依法治國實踐提出的新要求。

關鍵詞：法制建設?新十六字方針 全面依法治國 ?新要求

作者簡介：楊小麗（1984-）女，漢族，陜西省神木市人，中共神木市委黨校，碩士研究生，講師，研究方向：法治建設，黨的制度建設。

一、我國法制建設進程及“新十六字方針”的提出

1949 年中華人民共和國成立，開啟我國了法制建設的歷程。1950年我國第一部《婚姻法》頒布，1954 年第一屆全國人大第一次會議通過了新中國第一部《憲法》，從此我國開始了以憲法為統(tǒng)領的法制體系建設。但從1957 年后，特別是“文革”十年間，受左傾錯誤思想和以階級斗爭為綱錯誤路線的影響，我國社會主義法制遭到嚴重破壞。1978 年12月，黨的十一屆三中全會總結“文化大革命”的慘痛教訓，做出了把國家工作中心轉移到社會主義現(xiàn)代化建設上來的重大決策，強調(diào)“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制。必須使民主制度化、法律化，使這種法律和制度不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”。而舊的“十六方針”正是鄧小平在十一屆三中全會召開前的中央工作會議上提出的，從此“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”就成為了社會主義法制建設的基本方針，指導我們黨領導人民全面開展依法治國實踐。

1997 年黨的十五大正式將“依法治國”確立為治國基本方略，1999年憲法修正案中寫入了“依法治國，建設社會主義法治國家”，依法治國從黨的主張上升為國家意志。2002 年黨的十六大把依法治國基本方略作為全面建設小康社會的重要目標之一寫入報告。2007 年黨的十七大進一步提出“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”。2012年黨的十八大明確提出“法治是治國理政的基本方式?！薄耙七M科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究?！庇纱耍翱茖W立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”被稱為全面依法治國的“新十六字方針”，習近平總書記在多次講話中重申這一方針。從原有的“十六字方針”發(fā)展到“新十六字方針”，體現(xiàn)了我們黨對社會主義法制建設規(guī)律、依法治國實踐的認識進一步深化，同時也確立了全面依法治國在立法、執(zhí)法、司法和守法等方面的新目標、新要求，表明我國全面依法治國進入了新時代。2017年黨的十九大提出了“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有統(tǒng)一”，并重申了“新十六字方針”，闡述了“深化依法治國實踐”的新要求。黨的十九屆四中全會進一步闡述要“全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，推進法治中國建設?！?/p>

二、對比解讀“新十六字方針”

相比于原有的“十六字方針”，“新十六字方針”在立法、執(zhí)法、司法、守法等方面都有了全面的提升和深化。第一，在立法方面，從“有法可依”到“科學立法”，體現(xiàn)法治建設的目標發(fā)生了明顯的變化。從過去單純強調(diào)要有法和法的數(shù)量，提升立法要科學，那就是立法的內(nèi)容、過程、方法都要科學。這體現(xiàn)了在立法領域我國正在由建立中國特色社會主義法律體系向完善中國特色社會主義法治體系轉變。實際上，早在2011年全國人大第十一屆代表大會第四次全體會議上，時任全國人大委員長的吳邦國就莊嚴宣布：中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。現(xiàn)在，“有法可依”的目標已經(jīng)基本實現(xiàn)，需要向更高的目標邁進。

第二，在執(zhí)法方面，從“執(zhí)法必嚴”到“嚴格執(zhí)法”，字面意思變化不大，內(nèi)涵有較大的變化?！皣栏駡?zhí)法”不僅要求執(zhí)行者要嚴格按照法律的標準執(zhí)法，即執(zhí)法時不放松、不走樣、不徇私情，更是對執(zhí)法者和執(zhí)法行為本身提出了要求，那就是還要規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。做到執(zhí)法程序要規(guī)范，執(zhí)法結果要公正、執(zhí)法行為和態(tài)度要文明。

第三，在司法方面，從“違法必究”到“公正司法”，強調(diào)的重點發(fā)生了明顯的變化，從單純強調(diào)糾正違法行為、追究違法者的責任、制裁違法者轉變?yōu)閷λ痉ㄐ袨楸旧硖岢隽艘?。司法是指審判機關（法院）、檢察機關（檢察院）的審判、檢察活動。公正司法即是要在審判、檢察活動的過程和結果中都體現(xiàn)公平、正義、平等、正當之精神，其中包含了實體公正和程序公正，前者是公正司法的根本要求，后者是公正司法的重要保證。司法公正的重要性不言而喻，正如培根的名言：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源?！彼痉ü巧鐣秸x的最后一道防線，司法領域的腐敗也是人民最為深惡痛絕的，因此對于公正司法的要求就必不可少。

第四，在守法方面，從“有法必依”到“全民守法”，表述和排序都變化明顯?！坝蟹ū匾馈币髧栏褚婪ㄞk事，其主體是廣泛的，包括任何個人和一切組織，如黨和政府機關、公司企業(yè)、其他非營利組織、群眾組織等;而“全民守法”的主體是“全民”，強調(diào)全民參與，當然也包括組織和個人兩個層面。全民守法不僅僅是被動的守法，還應該是全民都知法、用法、尊法、護法，在全社會形成良好的法治氛圍。

三、“新十六字方針”對深化全面依法治國實踐的新要求

十八大提出全面依法治國“新十六字方針”以來，我國法治建設、全面依法治國實踐有了很大進步，十九大及十九屆四中全會對于“新十六字方針”進行了重申，還從立法、執(zhí)行、司法、守法等方面提出了深化全面依法治國實踐的新要求。

（一）科學立法要求科學、民主、依法立法。

科學立法是深化全面依法治國實踐的重要前提。中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，尤其是今年十三屆全國人大三次會議表決通過了我國首部以法典命名民法典，這部“社會生活百科全書”讓我國人民在社會生活的方方面面有了法律的堅實保障，人民在社會生活各方面實現(xiàn)了有法可依，這是我國在立法領域取得的重大成就。站在這個新的歷史起點，我們對立法的要求就不僅僅是有，而且要好，從而實現(xiàn)“以良法促進善治、保障善治”。十九大也對立法方面提出了“科學立法、民主立法、依法立法”的實踐新要求?？茖W立法要求立法觀念要科學，立法領域、程序、方法也要科學?？茖W的立法觀念是要堅持以人民為中心，保障社會各階層的各種權益，并兼顧各種利益之間的平衡和諧;同時還要與時代接軌，反映時代要求、人民意愿，并且走引領法制前沿。近年來在立法領域、程序和方法方面，我們也進行了積極的探索，體現(xiàn)了科學立法、民主立法、依法立法的新要求。在一些與人民群眾生活密切相關的領域，如網(wǎng)約車、電子商務領域，各地公眾表現(xiàn)出極大的參與熱情，立法機關順應民心，拓寬公眾參與立法的形式，除了傳統(tǒng)的座談會、論證會、聽證會、書面征求意見以外，還通過網(wǎng)上征求意見、網(wǎng)絡立法座談會、網(wǎng)絡立法聽證會以及公民旁聽立法草案審議等形式，廣納民意，極大地提升了公眾參度與立法的實效性，也體現(xiàn)了科學、民主立法的要求。

法律本身是專業(yè)性很強的領域，法律工作者、法學家在立法過程中的發(fā)揮著不可忽視的智力支撐作用，要全面實踐科學立法，就必須重視這些專業(yè)人士的作用;

近些年，我國還開始嘗試委托第三方立法的作法。委托第三方立法是通過政府和第三方簽署正式委托協(xié)議，以政府購買服務的方式，將立法起草任務交給第三方獨立完成。獨立第三方通過接受委托來完成立法起草任務，突破了政府部門作立法起草者這一延續(xù)多年的立法模式。委托第三方起草立法對于克服政府部門既是實際“立法者”又是“執(zhí)法者”，在一定程度上為打破政府部門在立法過程中夾帶“部門利益”的局面提供了新的方式。通過委托第三方起草立法，既可以增強立法工作的專業(yè)性，又體現(xiàn)了立法的獨立性、民主性?？陀^中立專業(yè)的第三方在立法源頭的介入還能極大地提升立法內(nèi)容的科學性。黨中央將委托第三方立法作為全面深化改革的重點任務之一加以推進。習近平總書記主持召開的十九屆中央全面深化改革領導小組第一次會議審議通過了《關于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》《關于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》。此外，為了規(guī)范立法活動，實現(xiàn)依法立法，2005年我國就通過了《立法法》，并于2015年進行了修訂，這部法律對于立法權限劃分、立法程序、法律解釋等有明確詳細的規(guī)定，對于依法立法、提高立法質量，完善中國特色社會主義法律體系起到了重要作用。

（二）嚴格執(zhí)法要求依法行政，建設法治政府。

嚴格執(zhí)法是深化全面依法治國實踐的關鍵，也是提升政府公信力的重要途徑。政府應該首先帶頭依法行政、建設法治政府，這是全面依法治國的必然要求，而法治政府必須是個嚴格執(zhí)法的政府。徒法不足以自行，行政執(zhí)法是否嚴格規(guī)范，直接關系到法律的權威和生命力，也直接關系到公民、法人和其他社會組織的權利義務。同時“嚴格執(zhí)法”不僅僅行政執(zhí)法的標準要嚴格，對行政執(zhí)法行為自身也提出了更高的要求，對此，十九大報告提出“嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”，即執(zhí)法標準要嚴格、執(zhí)行程序要規(guī)范、執(zhí)法結果要公正、執(zhí)行行為要文明?！皣栏褚?guī)范公正文明執(zhí)法”必須依靠恰當?shù)男姓?zhí)法程序加以實現(xiàn)。對此，各地立法積極嘗試規(guī)范行政執(zhí)法程序。2017 年2 月10 日，國務院辦公廳印發(fā)了《國務院辦公廳關于印發(fā)推行行政執(zhí)法公示制度 執(zhí)法全過程記錄制度 重大執(zhí)法決定法制審核制度試點工作方案的通知》，確定在天津市、河北省、安徽省、甘肅省、國土資源部以及呼和浩特市等32 個地方和部門開展試點，各試點地方和部門在行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查六類行政執(zhí)法行為中推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度和重大執(zhí)法決定法制審核制度。這一嚴格規(guī)范明晰的行政執(zhí)法程序規(guī)定，必將為實現(xiàn)嚴格公正文明執(zhí)法提供有力的保證。

（三）公正司法對司法行為本身提出更高要求。

公正司法是深化全面依法治國實踐的重要保障。司法是維護公平正義的最后一道防線，公正司法重在對司法行為本身提出要求。如果司法背離了公平正義，司法就失去了生命和價值。法治不是將法律作為工具實現(xiàn)公權力對私人的“治理”，而恰恰是要求掌握公權力的“治人者”自身首先受治于法，在法律授權的范圍內(nèi)、按法定程序從事司法活動。只有這樣，才能實現(xiàn)“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的目標。為促進公正司法，我國正在著力深化司法體制改革，通過一系列頂層制度設計和實踐嘗試，確保司法機關能夠真正依法獨立行使審判權、檢察權。例如改革法院設置，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，全面落實司法責任制，建設正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化司法隊伍，不斷完善確保人民法院依法獨立公正行使審判權的體制機制等。又如修訂《行政訴訟法》，完善行政訴訟制度，通過一系列制度設計確保法院公正獨立審理行政案件，解決行政案件受理難、審理難、執(zhí)行難的問題。

（四）全民守法要求共同建設社會主義法治文化。

全民守法是深化全面依法治國實踐的基礎。從“有法必依”到“全民守法”這一轉變中可以看出守法主體已經(jīng)擴展到“全民”，“守法”的前提不再只是與普法工作聯(lián)系在一起，而且還包含了建設法治文化、培育法律權威理念、弘揚社會主義法治精神等內(nèi)容。法治文化是法治社會的心理基礎，是一種公民的文化共識、行為方式在對待法律方面體現(xiàn)出來的價值取向，法治社會的建立必須以法治文化為支柱。盧梭曾經(jīng)說過，一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里。全民守法意識，取決于人們內(nèi)心對法律的認可、崇尚、遵守和服從，這是法治社會的民意基礎。十九大提出“加大全民普法力度，建設社會主義法治文化，樹立憲法法律至上，法律面前人人平等的法治理念?！弊?985年以來，我國已制定實施了七個五年普法規(guī)劃，2016年至2020年是我國“七五普法”階段，隨著普法工作的持續(xù)開展，社會和公民的法律意識和法治觀念都在增強，但守法的現(xiàn)狀并不樂觀，違法和鉆法律空子的現(xiàn)象仍然很普遍，“信權不信法”“信錢不信法”“信訪不信法”“信關系不信法”的觀念依然存在，“以言代法”“以權壓法”“關系案”“金錢案”的現(xiàn)象屢見不鮮。毫不夸張地講，我們距離全民守法的目標要求仍然很而遠。因此，加大普法力度、建設法治文化、培育全民守法意識，不僅僅是對我國法律體系和法律規(guī)定內(nèi)容的宣傳教育，更應該包括對“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”等法治理念的灌輸，并且應該突出對公民法治理念和法治精神的培育，將法治教育納入國民教育體系，從小培育我國公民法治思維和法律權威觀念。

結論：

“新十六字方針”是我們黨和國家在新時代全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家的基本方針?！翱茖W立法”、“嚴格執(zhí)法”、“公正司法”是對國家公權力提出的要求，“全民守法”是對社會和公民提出的要求。其中“科學立法”是全面依法治國的前提，“嚴格執(zhí)法”是全面依法治國的關鍵，“公正司法”是全面依法治國的保障，“全民守法”是全面依法治國的基礎。這四個方面密切關聯(lián)、缺一不可，對推進全面依法治國提出了新的實踐要求。在黨的全面領導下，政府、社會、公民都要不斷深化依法治國實踐，形成合力，共同推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設，從而促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

注釋

鄧小平.解放思想，實事求是，團結一致向前看，1978

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