我國(guó)貧困治理現(xiàn)代化：“精準(zhǔn)”取向下的財(cái)政扶貧資金發(fā)展

于樹一 李木子 黃 瀟

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京 100732；中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)，北京 100102)

一、引言

自黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)以來，我國(guó)不斷加快減貧制度建設(shè)，形成了具有中國(guó)特色的貧困治理體系，貧困治理能力也不斷提高。其中，大規(guī)模的財(cái)政扶貧資金投入使用為推進(jìn)貧困治理體系與治理能力的現(xiàn)代化提供了基本物質(zhì)保障?！暗?020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧”，要實(shí)現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)，需要更多的財(cái)政資金。2020年3月6日，習(xí)近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上發(fā)表重要講話，提出在脫貧攻堅(jiān)的最后階段，“中央財(cái)政要繼續(xù)增加專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模，各級(jí)財(cái)政也要保證脫貧攻堅(jiān)的資金需求”(1)習(xí)近平：《在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年3月7日。。

自20世紀(jì)80年代中后期中國(guó)政府開始實(shí)施全面的大規(guī)模扶貧計(jì)劃以來，我國(guó)學(xué)者以馬克思貧困理論為指導(dǎo)，以我國(guó)減貧的具體實(shí)踐為背景，在經(jīng)典反貧困理論中加入了中國(guó)因素，形成了一系列符合中國(guó)實(shí)際的反貧困理論和觀點(diǎn)。在這些理論觀點(diǎn)中，有一些是圍繞扶貧資金投入使用形成的，主要集中在以下五個(gè)方面：第一，明確扶貧資金投入使用的目的和途徑。將目標(biāo)定位于提高貧困地區(qū)農(nóng)民的現(xiàn)金收入，認(rèn)為應(yīng)將扶貧資金用于調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，并應(yīng)確保各項(xiàng)扶貧資金到位(2)李文、李興平、汪三貴：《農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格變化對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)戶收入的影響》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2003年第12期。。第二，研究財(cái)政扶貧資金的脫貧效應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)扶貧資金存在邊際效應(yīng)遞減趨勢(shì)，造成這一趨勢(shì)的原因有貧困人口素質(zhì)不高、自然環(huán)境約束、生產(chǎn)方式落后、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)不強(qiáng)和資源配置效率低下等，終止這一趨勢(shì)的策略是加大對(duì)教育、科研、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等效率較高領(lǐng)域的財(cái)政扶貧資金投入(3)郭宏寶、仇偉杰：《財(cái)政投資對(duì)農(nóng)村脫貧效應(yīng)的邊際遞減趨勢(shì)及對(duì)策》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)》2005年第5期。。第三，判斷中央扶貧資金分配是否公平。研究發(fā)現(xiàn)，中央扶貧資金向重點(diǎn)貧困縣傾斜，但人口較多的貧困縣往往在具體的資金分配上處于不利地位(4)李文、汪三貴：《中央扶貧資金的分配及影響因素分析》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2004年第8期。。第四，研究通過以工代賑投入的扶貧資金成效。主要觀點(diǎn)包括以工代賑可以讓貧困農(nóng)戶獲得收入和社會(huì)服務(wù)等直接收益，也可以產(chǎn)生調(diào)節(jié)就業(yè)和收入結(jié)構(gòu)等間接社會(huì)效益，但它也具有局限性(5)朱玲、蔣中一：《以工代賑與緩解貧困》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版。；以工代賑通過制度設(shè)計(jì)和外部投入打破了貧困地區(qū)低水平的均衡(6)帥傳敏、孔祥智：《淺析“以工代賑”項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理——以聯(lián)合國(guó)WFP援華項(xiàng)目為例》，《經(jīng)濟(jì)問題》2006年第3期。。第五，研究我國(guó)扶貧資金監(jiān)管的現(xiàn)狀及存在問題。主要包括從審計(jì)視角對(duì)財(cái)政扶貧資金監(jiān)管進(jìn)行研究，重點(diǎn)從流程角度提出扶貧資金事前、事中、事后監(jiān)管建議(7)陳文美、李春根：《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金監(jiān)管：?jiǎn)栴}與建議》，《財(cái)政監(jiān)督》2017年第23期。；基于典型案例及扶貧資金專項(xiàng)檢查發(fā)現(xiàn)扶貧資金投入使用問題并提出監(jiān)管建議(8)王銀安：《從扶貧領(lǐng)域典型違規(guī)案例談加強(qiáng)扶貧資金監(jiān)管》，《中國(guó)財(cái)政》2019年第5期。；從完善體制內(nèi)監(jiān)管機(jī)制和第三方監(jiān)管機(jī)制的角度提出完善扶貧資金監(jiān)管的建議(9)楊志銀：《扶貧資金安全運(yùn)行與監(jiān)管研究——以貴州省為例》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》2017年第4期。；基于大數(shù)據(jù)背景下的扶貧資金監(jiān)管研究(10)吳磊：《“大數(shù)據(jù)+”財(cái)政扶貧資金監(jiān)管：機(jī)遇、挑戰(zhàn)與進(jìn)路》，《財(cái)政監(jiān)督》2019年第11期。。

對(duì)現(xiàn)有研究成果進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于我國(guó)財(cái)政扶貧資金的研究還有幾點(diǎn)不足。一是在實(shí)踐層面根據(jù)審計(jì)結(jié)果就事論事者居多，尚未提升到應(yīng)有的理論高度；二是受統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)限制，大多從短期考察而未對(duì)長(zhǎng)期發(fā)展進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，不能全面反映財(cái)政扶貧資金投入使用的減貧效果；三是績(jī)效并不等于貢獻(xiàn)，現(xiàn)有研究對(duì)財(cái)政扶貧資金投入使用產(chǎn)生的貢獻(xiàn)并沒有準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)；四是扶貧資金來源廣泛，需采取科學(xué)的方法，從中剝離財(cái)政扶貧資金投入使用的貢獻(xiàn)，才能了解我國(guó)財(cái)政扶貧資金規(guī)模及投入使用安排是否合理。

2020年是極為特殊的一年，新冠肺炎疫情在全球肆虐，催生了大量貧困人口，為各級(jí)財(cái)政履行脫貧攻堅(jiān)的支出責(zé)任帶來了重重困難。各級(jí)財(cái)政需要最廣泛地動(dòng)員各方扶貧資金投入和最大力度地監(jiān)管資金使用，從扶貧資金總量增長(zhǎng)和扶貧資金效率提升兩個(gè)方面雙向發(fā)力，為脫貧攻堅(jiān)提供最有力的資金保障。這就需要在歷史變遷中把握規(guī)律，讓財(cái)政扶貧資金的投入和使用駛?cè)敫鼮榫珳?zhǔn)的軌道。

二、我國(guó)財(cái)政扶貧資金的歷史變遷：由“大水漫灌”到“精準(zhǔn)滴灌”

扶貧資金作為黨和國(guó)家扶貧事業(yè)的重要保障，其投入、使用及監(jiān)管體系不斷發(fā)展完善。尤其是黨的十八大以來，隨著精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略的提出與實(shí)施，我國(guó)扶貧資金的動(dòng)員及監(jiān)管邁上了更加精準(zhǔn)、科學(xué)、高效的新臺(tái)階，實(shí)現(xiàn)了從“大水漫灌”式粗放投入到“精準(zhǔn)滴灌”式精細(xì)投入的轉(zhuǎn)變。

(一)財(cái)政扶貧資金來源由“單一化”到“多樣化”的變遷

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況及貧困特征的階段性變化，黨和國(guó)家不斷調(diào)整、完善扶貧開發(fā)策略及扶貧資金投入方式，我國(guó)扶貧資金來源也經(jīng)歷了由“單一化”到“多樣化”的變遷。從最初僅依靠“單一化”的財(cái)政資金，到通過財(cái)政手段引導(dǎo)、帶動(dòng)“多樣化”的金融和社會(huì)資金投入，形成由財(cái)政扶貧資金、扶貧信貸資金、農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)入“社”及村民入“組”繳納的資金、社會(huì)捐贈(zèng)資金以及海外援助和饋贈(zèng)資金等組成的扶貧資金來源結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，在多樣化的扶貧資金中，財(cái)政資金仍然是最重要的來源，約占全部扶貧資金的70%(11)根據(jù)歷年《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》數(shù)據(jù)計(jì)算。。

財(cái)政扶貧資金的發(fā)展也具有鮮明的歷史變遷印記。從中央財(cái)政作為主力軍，設(shè)立支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展資金等扶貧專項(xiàng)資金為我國(guó)扶貧工作提供根本性支撐，到相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)開展對(duì)口支援扶貧，地方財(cái)政資金以橫向轉(zhuǎn)移支付的方式加入到全國(guó)性減貧事業(yè)中來。除此之外，國(guó)家還從商業(yè)庫(kù)中撥放糧食、棉花、棉布等物資用于支持貧困地區(qū)交通、水利工程等基本建設(shè)，通過以工代賑方式幫助貧困地區(qū)群眾擺脫貧困。

非財(cái)政扶貧資金的發(fā)展始于扶貧貸款。從部分省份在財(cái)政的保障下為農(nóng)村貧困戶提供農(nóng)貸扶貧資金——無息或低息貸款，到中國(guó)人民銀行設(shè)立優(yōu)惠利率的專項(xiàng)貸款并最終發(fā)展成為“老少邊窮地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)貸款”，再到扶貧小額信貸、精準(zhǔn)扶貧貸款等，扶貧信貸資金總量逐年增加。此外，其他社會(huì)資本以及社會(huì)援助資金、海外扶貧援助資金等對(duì)于我國(guó)減貧脫貧事業(yè)發(fā)展也提供了較大的經(jīng)濟(jì)支持。

當(dāng)然，不論是何種來源的扶貧資金，背后都有財(cái)政資金支撐，因?yàn)榉鲐毻度腚y以獲得與之相匹配的經(jīng)濟(jì)效益，如果沒有財(cái)政引導(dǎo)很難吸引非財(cái)政資金進(jìn)入扶貧領(lǐng)域。因此，盡管扶貧形勢(shì)幾經(jīng)變化，但是，在政府主導(dǎo)下的中國(guó)特色扶貧之路上，財(cái)政資金的地位和作用始終是無可替代的。

(二)財(cái)政扶貧資金功能由“輸血式救助”到“造血式開發(fā)”的變遷

改革開放以前，我國(guó)以救濟(jì)式扶貧為主，扶貧資金主要發(fā)揮單一的“輸血式”基本生活救助功能，直接被發(fā)放給生活困難的貧困群體，保障了貧困人口獲得基本的生存權(quán)，但是這種資金單向投入，激勵(lì)作用較小，缺乏減貧脫貧成效的長(zhǎng)期性。改革開放以后，黨和國(guó)家越來越重視發(fā)揮扶貧資金的“造血式”開發(fā)功能，扶貧模式轉(zhuǎn)向開發(fā)式扶貧，扶貧資金大多以間接投入的方式，加大對(duì)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及科教文衛(wèi)事業(yè)的投入，改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，提高貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力和貧困人口的生產(chǎn)能力，形成資金良性循環(huán)，激勵(lì)作用顯著提升，有力保障了減貧脫貧成效的長(zhǎng)期性。

黨的十八大以來，我國(guó)對(duì)扶貧資金的投入及管理更趨理性化與科學(xué)化，強(qiáng)化了扶貧資金的“輸血”和“造血”雙重功能。除了對(duì)特殊群體實(shí)施直接的貧困救助外，在“精準(zhǔn)扶貧”思想指導(dǎo)下，堅(jiān)持精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的方針，做到因戶施策，發(fā)放惠農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼，貧困人口的可持續(xù)發(fā)展能力得到有效提升，扶貧資金的“造血”功能得到進(jìn)一步增強(qiáng)。

(三)財(cái)政扶貧資金規(guī)模由小及大的變遷

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政能力的不斷提高，扶貧資金規(guī)模不斷擴(kuò)大。以不同階段的中央財(cái)政扶貧資金為例，1980-1984年，中央財(cái)政扶貧資金累計(jì)投入29.8億元，年均增長(zhǎng)率為11.76%；1985-1993年，累計(jì)投入201.27億元，年均增長(zhǎng)率提高到16.91%；1994-2000年，累計(jì)投入531.81億元，保持年均近10%的增長(zhǎng)速度；2001-2010年，累計(jì)達(dá)到1440.34億元，年均增長(zhǎng)9.3%。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將扶貧開發(fā)工作提升到治國(guó)理政的新高度，加大中央財(cái)政對(duì)扶貧開發(fā)工作的支持力度，相應(yīng)地，資金投入規(guī)模總量和增長(zhǎng)幅度均有較大幅度提升。從2010年到2020年，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入規(guī)模逐年持續(xù)增長(zhǎng)，由222.7億元增加到1461億元。習(xí)近平總書記在2015年召開的中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要性和艱巨性，認(rèn)為當(dāng)前扶貧資金投入尚不能滿足脫貧攻堅(jiān)的需求。為此，從2016年到2020年，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金保持每年200億元的增量投入，年均增長(zhǎng)率接近30%，且每年新增資金主要投至深度貧困地區(qū)，2020年還通過結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金一次性增加300億元以滿足如期打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的需要。

三、我國(guó)財(cái)政扶貧資金的投入與使用：精準(zhǔn)度顯著提升

由于國(guó)家財(cái)政資金有限，提高資金效率便是發(fā)揮扶貧資金功能、實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的重要途徑。黨的十八大以來，我國(guó)扶貧資金投入方式、投入方向及領(lǐng)域、地區(qū)分配等更加精準(zhǔn)，取得了顯著成效。

(一)財(cái)政扶貧資金投入方式的積極變化

第一，中央扶貧資金提前下?lián)堋Ｄ壳爸醒胴?cái)政專項(xiàng)扶貧資金基本能夠在上一年年末分配下達(dá)各省，大大提高了資金使用的時(shí)效性，使得省級(jí)政府能夠根據(jù)資金數(shù)量，按照不同市縣區(qū)的貧困狀況，制定本年度的脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃，促進(jìn)了扶貧工作的順利開展，有效防止了因資金下?lián)懿患皶r(shí)帶來的不利影響。

第二，取消地方扶貧資金配套。中央財(cái)政補(bǔ)助項(xiàng)目對(duì)貧困地區(qū)配套資金的要求，往往因?yàn)樨毨У貐^(qū)配套能力不足而導(dǎo)致部分項(xiàng)目難以落地。為此，國(guó)務(wù)院出臺(tái)一系列文件，逐步取消了中央轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方資金配套的要求，由此大大提高了地方扶貧項(xiàng)目的落地率，同時(shí)有效激發(fā)了地方政府對(duì)扶貧項(xiàng)目執(zhí)行的積極性。

第三，統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金。財(cái)政扶貧資金雖然規(guī)模不小，但是資金效率并未達(dá)到最優(yōu)，其根源是扶貧資金配置分散程度較高，政府各部門都掌握一定的扶貧資金，難免出現(xiàn)資金投入使用的不均衡。對(duì)此，我國(guó)積極推進(jìn)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合改革，探索建立長(zhǎng)效機(jī)制，為扶貧資金管理實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、科學(xué)化提供了契機(jī)。分散使用的扶貧資金獲得統(tǒng)籌整合，就有機(jī)會(huì)發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，從而大幅提升扶貧資金效率。

(二)財(cái)政扶貧資金投入和使用正逐步“精準(zhǔn)化”

第一，從資金投入方向看，瞄準(zhǔn)方向正在縮小。扶貧資金投入從以貧困地區(qū)為基本瞄準(zhǔn)單位逐步縮小到貧困縣、貧困村、貧困家庭、貧困人口，資金投入逐步邁向精準(zhǔn)化。每一次縮小瞄準(zhǔn)單位，都首先明確貧困瞄準(zhǔn)單位的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，中央財(cái)政扶貧資金、信貸扶貧資金以及以工代賑等扶助資金均向貧困瞄準(zhǔn)單位傾斜。

第二，從資金投入領(lǐng)域看，扶貧資金用途正在優(yōu)化。著力破除貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的限制因素，加大對(duì)貧困地區(qū)道路交通、網(wǎng)絡(luò)、電力等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，改善貧困群體的基本生活條件，為生產(chǎn)力發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件。同時(shí)，面向貧困地區(qū)加大醫(yī)療衛(wèi)生投入力度，解決因病致貧、返貧問題；加大基礎(chǔ)教育及勞動(dòng)力技能培訓(xùn)投入力度，增加貧困人口的就業(yè)機(jī)會(huì)；加大住房保障投入力度，對(duì)居住環(huán)境惡劣的困難群眾實(shí)施易地扶貧搬遷，從根本上改變其生存及發(fā)展環(huán)境。扶貧資金投入的結(jié)構(gòu)性調(diào)整旨在提高貧困者自我發(fā)展能力，增強(qiáng)減貧脫貧效果的長(zhǎng)期性和可持續(xù)性。

第三，從資金投入地區(qū)看，扶貧資金分布更加科學(xué)、合理。受地理位置和自然環(huán)境影響，我國(guó)貧困分布呈現(xiàn)出較為明顯的區(qū)域性特征。黨的十八大以來，有限的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金按照貧困縣集中程度以及貧困人口數(shù)量及比例等指標(biāo)，更加科學(xué)、合理地分配到各個(gè)地區(qū)。2020年中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金分配東部地區(qū)約100億元，占資金總額的比例不到6.84%；分配中部地區(qū)共297億元，約占資金總額的20.32%；分配西部地區(qū)共1008億元，占資金總額的比例近69%，分配東北地區(qū)共56億元，約占資金總額的3.84%，其中 “三區(qū)三州”所在的云南、貴州、新疆、四川、甘肅等省份，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金分配額度均超過100億元(12)由《2020年中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金分配表》整理計(jì)算，國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室網(wǎng)站，http://www.cpad.gov.cn/art/2020/6/16/art_2360_182214.html，2020年6月16日。。

(三)財(cái)政扶貧資金精準(zhǔn)投入和使用的基礎(chǔ)日趨堅(jiān)實(shí)

第一，體現(xiàn)在貧困縣的確定及貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別上。我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)開展了到村入戶式的貧困情況摸底調(diào)查并進(jìn)行建檔立卡工作，通過公告公示、群眾評(píng)議等公開方式進(jìn)行識(shí)別與確定，保證貧困戶識(shí)別的精準(zhǔn)性，為扶貧資金精準(zhǔn)投入提供了先決條件。

第二，體現(xiàn)在貧困退出機(jī)制的健全上。貧困退出機(jī)制與貧困識(shí)別機(jī)制相互配合，保證符合脫貧標(biāo)準(zhǔn)的貧困縣及貧困戶及時(shí)退出，并確保新增貧困人口和返貧人口及時(shí)被納入扶貧范圍，有效防止了扶貧資金投向出現(xiàn)偏差。

第三，體現(xiàn)在“五個(gè)一批”工程的實(shí)施上?！拔鍌€(gè)一批”是根據(jù)貧困地區(qū)具體環(huán)境及貧困人口致貧原因的差別，因地制宜地對(duì)發(fā)展生產(chǎn)、易地搬遷、生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展教育以及社會(huì)保障等方式的選擇與組合。在“五個(gè)一批”的保障下，扶貧資金投入才能有效防止“一刀切”的資金效率損失。

第四，體現(xiàn)在措施到戶精準(zhǔn)上。根據(jù)不同貧困戶的不同困難和需求，一戶一策地制定幫扶措施，同時(shí)施以嚴(yán)格的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，確保資金切實(shí)用于解決貧困戶的現(xiàn)實(shí)困難和實(shí)際需求。

四、我國(guó)財(cái)政扶貧資金效益和效率：基于精準(zhǔn)性的評(píng)估

為了更清晰地呈現(xiàn)財(cái)政扶貧資金成效，擬采取定量分析的方法，對(duì)財(cái)政扶貧資金效益和效率進(jìn)行評(píng)估。由于中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金是全國(guó)各地開展扶貧工作、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的主要資金保障，并且其總量和結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)的可得性和規(guī)范性相對(duì)較高，因此在評(píng)估時(shí)我們選用中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金數(shù)據(jù)。

(一)中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的減貧效益評(píng)估

從2013-2019年，在我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)下，我國(guó)貧困人口數(shù)量從8249萬人減少到551萬人，脫貧人數(shù)共計(jì)7698萬人，貧困發(fā)生率降至0.6%，貧困地區(qū)農(nóng)村居民可支配收入達(dá)到11567元，且持續(xù)增加。我國(guó)扶貧事業(yè)取得了如此舉世矚目的成效，與大規(guī)模、高精準(zhǔn)度的財(cái)政扶貧資金投入使用不無關(guān)系，2013-2019年，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入總量超過5100億元，且投入力度不斷增大(見表1)。

表1 2013-2019年中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入與全國(guó)減貧成效情況

基于上述數(shù)據(jù)，我們利用數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析軟件對(duì)中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金與貧困人口數(shù)量、貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入的關(guān)系進(jìn)行回歸分析，得到回歸模型如下：

(1)m1=10193.2-7.99w

(2)m2=4497.51+5.64w

其中m1為貧困人口數(shù)量(萬人)，m2為貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入(元)，w為中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入金額(億元)，兩個(gè)模型的回歸系數(shù)P值等于0?？梢缘贸?，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金與貧困人口數(shù)量、貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入呈整體性關(guān)系顯著，假設(shè)其他條件不變，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金每增加1億元，貧困人口數(shù)量相應(yīng)減少7.99萬人，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入相應(yīng)增加5.54元。

(二)中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金效率評(píng)估

為了準(zhǔn)確呈現(xiàn)中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入和使用的效率，我們選用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法(DEA)，基于數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑、可得性及關(guān)聯(lián)性等因素，以中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金在我國(guó)21個(gè)省的投入分配情況作為投入指標(biāo)，以各省減貧人口數(shù)量、貧困發(fā)生率下降幅度以及農(nóng)村居民人均可支配收入變化情況三項(xiàng)數(shù)據(jù)作為產(chǎn)出指標(biāo)，經(jīng)過三階段測(cè)算，評(píng)估中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的效率，并對(duì)比2017年和2019年的評(píng)估結(jié)果(見表2)。為了增強(qiáng)結(jié)果的可比性和有效性，在評(píng)估中我們綜合考慮各省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的差異，將各省人均GDP及城鎮(zhèn)化率作為環(huán)境指標(biāo)，以有效剔除環(huán)境因素對(duì)資金效率的影響。具體來看，第一階段運(yùn)行可得出中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金在我國(guó)21個(gè)省分配的綜合效率、技術(shù)效率、規(guī)模效率、規(guī)模報(bào)酬以及相對(duì)有效性情況。第二階段根據(jù)第一階段的測(cè)算結(jié)果，剔除環(huán)境因素對(duì)省際間中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金效率的影響。第三階段測(cè)算出各省在相對(duì)同質(zhì)的環(huán)境下的效率值。

表2 2017年與2019年中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金21個(gè)省份投入效率三階段DEA測(cè)算結(jié)果對(duì)比

從三階段DEA模型測(cè)算結(jié)果來看，我國(guó)21個(gè)省份中，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入使用的綜合效率、技術(shù)效率和規(guī)模效率三項(xiàng)指標(biāo)均升高(或保持不變)的有8個(gè)省，兩項(xiàng)升高一項(xiàng)下降的有4個(gè)省，兩項(xiàng)下降一項(xiàng)升高(或保持不變)的有6個(gè)省，三項(xiàng)指標(biāo)均下降的有3個(gè)省，總體來看效率有所提升，且有7個(gè)省2019年的部分效率指標(biāo)達(dá)到1，3個(gè)省份三項(xiàng)效率值均為1，處于效率前沿面，資金投入使用效率較高。但平均來看，三項(xiàng)效率指標(biāo)均有不同程度的下降，主要是受部分省份效率指標(biāo)值下降幅度較大帶動(dòng)，效率下降集中在“三區(qū)三州”所在省份，說明部分省份未能最充分地利用中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金達(dá)到效率的前沿面，即在現(xiàn)有中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入規(guī)模下資金的減貧效率尚未達(dá)到最優(yōu)，的確是脫貧攻堅(jiān)“最難啃的硬骨頭”，在沖刺階段需要全力攻堅(jiān)克難。

五、我國(guó)財(cái)政扶貧資金的理論和機(jī)制創(chuàng)新：走向未來的精準(zhǔn)

通過評(píng)估不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)財(cái)政扶貧資金效益和效率尚有提升的空間，需要著力推動(dòng)相關(guān)理論創(chuàng)新、模式創(chuàng)新及制度創(chuàng)新，增強(qiáng)財(cái)政扶貧資金的可持續(xù)性，為面向未來的精準(zhǔn)化貧困治理提供高水平的資金支持。

(一)推動(dòng)我國(guó)財(cái)政扶貧資金投入使用的理論創(chuàng)新

習(xí)近平總書記關(guān)于財(cái)政扶貧資金的重要論述為我國(guó)財(cái)政扶貧資金投入與使用實(shí)踐提供了創(chuàng)新性的理論基礎(chǔ)，充分闡釋了財(cái)政扶貧資金對(duì)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要性，為財(cái)政扶貧資金精準(zhǔn)投入提供了強(qiáng)有力的理論支撐，為解決財(cái)政扶貧資金監(jiān)管難題提供了理論指導(dǎo)。然而目前對(duì)習(xí)近平扶貧重要論述的理論研究還相對(duì)抽象，主要涉及對(duì)其形成過程、科學(xué)內(nèi)涵、歷史貢獻(xiàn)的研究、體系化研究、重要內(nèi)容的專門研究、精神實(shí)質(zhì)的概括研究以及將其抽象為扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略思想和扶貧觀。從中可見，這方面研究尚未具體化并向?qū)嶋H應(yīng)用層面的縱深研究發(fā)展。事實(shí)上，習(xí)近平扶貧重要論述中，有很多涉及財(cái)政扶貧資金的內(nèi)容，并且相對(duì)體系化，可以從具體問題入手加以梳理，將習(xí)近平扶貧重要論述與財(cái)政扶貧資金投入與使用的實(shí)踐相結(jié)合，推動(dòng)我國(guó)貧困治理的理論創(chuàng)新。

(二)推動(dòng)我國(guó)財(cái)政扶貧資金投入使用的機(jī)制創(chuàng)新

首先，建立健全有中國(guó)特色的全方位、多層次、全流程的財(cái)政扶貧資金監(jiān)管體系，并向著更加精準(zhǔn)的方向發(fā)展。一是建立健全以精準(zhǔn)脫貧為出發(fā)點(diǎn)和歸宿的財(cái)政扶貧資金監(jiān)管體系，有效克服扶貧資金涉及部門及層級(jí)較多、政策執(zhí)行主觀性較強(qiáng)以及較易發(fā)生的截留、挪用甚至侵占、貪污等問題。二是明確財(cái)政扶貧資金監(jiān)管體系的功能。這一體系需要覆蓋財(cái)政扶貧資金事前、事中、事后的整個(gè)流程，需要充分發(fā)揮各類監(jiān)督主體的監(jiān)管職能，并為群眾參與監(jiān)督提供暢通的渠道。三是進(jìn)一步完善和出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)。一方面為穩(wěn)步提升扶貧資金監(jiān)管的精準(zhǔn)度提供重要依據(jù)與保障，另一方面增強(qiáng)財(cái)政扶貧資金監(jiān)管的強(qiáng)制約束力。

其次，建立長(zhǎng)效的扶貧審計(jì)制度，充分發(fā)揮扶貧審計(jì)的精準(zhǔn)監(jiān)督效能。當(dāng)前，扶貧審計(jì)已成為財(cái)政扶貧資金監(jiān)管最重要的抓手之一。未來，需要更加嚴(yán)格地執(zhí)行對(duì)扶貧資金的審計(jì)監(jiān)督，拓展其功能邊界。一是通過扶貧審計(jì)進(jìn)一步提升扶貧資金投入使用的透明度。二是提升扶貧審計(jì)對(duì)扶貧資金投入使用中的違法違規(guī)違紀(jì)行為的警示和糾正作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)扶貧資金投入使用中的低效、違規(guī)等方面問題并強(qiáng)化落實(shí)整改。

再次，還需重視運(yùn)用新技術(shù)手段推動(dòng)扶貧資金投入使用制度創(chuàng)新。充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)推進(jìn)財(cái)政扶貧資金大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，對(duì)扶貧資金來源、投入與使用、評(píng)價(jià)、監(jiān)管等各方面提供實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)分析，為加速相關(guān)制度創(chuàng)新提供有利的技術(shù)支撐。

(三)著力提高中央財(cái)政扶貧資金投入使用精準(zhǔn)度

首先，進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)財(cái)政扶貧資金管理體制機(jī)制。一是在繼續(xù)加大中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入規(guī)模基礎(chǔ)上，完善省級(jí)財(cái)政與中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入相適應(yīng)的扶貧資金增長(zhǎng)機(jī)制。二是推進(jìn)扶貧領(lǐng)域中央和地方政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分機(jī)制改革，深入轉(zhuǎn)變政府職能，立足地方政府的信息優(yōu)勢(shì)，給予地方充分的自主權(quán)，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)各類財(cái)政扶貧資金的統(tǒng)籌整合力度，以保證各地財(cái)力與扶貧脫貧責(zé)任相匹配，為提高扶貧資金投入使用效率提供科學(xué)的制度支撐。三是建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的財(cái)政扶貧資金配置機(jī)制。一方面，綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展及扶貧需求的現(xiàn)實(shí)情況，包容各地致貧原因及扶貧方式與效率的異同，建立科學(xué)合理的資金配置標(biāo)準(zhǔn)，以緩解財(cái)政扶貧資金的供需矛盾；另一方面，要根據(jù)各地脫貧工作的動(dòng)態(tài)變化情況，因時(shí)因地制宜，調(diào)整資金配置結(jié)構(gòu)，加大對(duì)貧困地區(qū)的支持力度，增強(qiáng)扶貧效果的可持續(xù)性與長(zhǎng)期性。

其次，根據(jù)各地在扶貧資金投入使用效率表現(xiàn)方面的差異分類施策。對(duì)于中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入使用效率較高的地方，要持續(xù)改進(jìn)資金投入使用體系，繼續(xù)提高資金投入的規(guī)模效益與技術(shù)效率，爭(zhēng)取達(dá)到效率前沿面。對(duì)于效率相對(duì)較低、下降幅度較大的省份，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，一方面，加大財(cái)政扶貧資金存量整合與結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化資金投入分配結(jié)構(gòu)，提高資金投入的精準(zhǔn)性，以提高規(guī)模效率；另一方面，加大扶貧政策與模式創(chuàng)新，參考借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，豐富資金投入方式，提高扶貧資金投入的技術(shù)效率，根據(jù)公平與效率及成本與收益原則，以規(guī)模效率與技術(shù)效率雙優(yōu)化保障財(cái)政扶貧資金投入使用綜合效率的持續(xù)改進(jìn)。