新形勢(shì)下生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量問(wèn)題與對(duì)策

程 毅，劉曉燁，尤能華

(1.湖北省生態(tài)環(huán)境廳咸寧生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，湖北 咸寧 437100；2.工業(yè)煙塵污染控制湖北省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室/江漢大學(xué)，湖北 武漢 430056；3.大容環(huán)境湖北有限公司，湖北 咸寧 437100)

1 引言

環(huán)境監(jiān)測(cè)是環(huán)境保護(hù)的依據(jù)和基礎(chǔ)[1，2]，環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是客觀評(píng)價(jià)環(huán)境質(zhì)量狀況、反應(yīng)污染治理成效、實(shí)施環(huán)境管理與決策的基本依據(jù)。環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量是環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的生命線[3]，直接影響監(jiān)測(cè)工作成效[4]。錯(cuò)誤的數(shù)據(jù)不僅可能導(dǎo)致環(huán)境管理決策失誤、工程實(shí)踐蒙受損失，甚至有損政府形象及社會(huì)公信力。黨的“十八大”以來(lái)，我國(guó)高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。環(huán)境監(jiān)測(cè)作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要支撐，環(huán)境監(jiān)測(cè)事業(yè)面臨前所未有的發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量也面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。

2 新形勢(shì)下生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量現(xiàn)狀

2.1 環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量要求日益提升

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(主席令第九號(hào))第十七條規(guī)定：“國(guó)家建立、健全環(huán)境監(jiān)測(cè)制度”，“監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)”。因此，環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量主要體現(xiàn)在監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性兩方面。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性是監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的基本職業(yè)道德和行為準(zhǔn)則，是監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的底線要求；原環(huán)境保護(hù)部《環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》(環(huán)發(fā)〔2015〕175號(hào))對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性判定做了明確規(guī)定，最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(法釋〔2016〕29號(hào))更是將監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假行為上升到刑事案件予以打擊。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性在一定程度上依賴于人員素養(yǎng)和技術(shù)能力，是監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的核心要求；中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)體制改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見(jiàn)》(廳字〔2017〕35號(hào))以及生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系與監(jiān)測(cè)能力現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》(環(huán)辦監(jiān)測(cè)〔2020〕9號(hào))等均對(duì)提高環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量監(jiān)管能力作了制度安排。

2.2 環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量問(wèn)題易發(fā)多發(fā)

當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)體制已經(jīng)發(fā)生了重大變革。原環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)社會(huì)化的指導(dǎo)意見(jiàn)》(環(huán)發(fā)〔2015〕20號(hào))打破了過(guò)去由政府有關(guān)部門所屬環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)為主開(kāi)展環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)的單一管理體制，社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)得到了蓬勃發(fā)展[5]，形成了環(huán)保系統(tǒng)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)共同發(fā)展的新格局。對(duì)于環(huán)保系統(tǒng)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，受無(wú)獨(dú)立的人事自主權(quán)、無(wú)良好的收入分配機(jī)制等體制機(jī)制影響，監(jiān)測(cè)人員的工作積極性是制約監(jiān)測(cè)質(zhì)量提升的主要因素；對(duì)于社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，受監(jiān)測(cè)市場(chǎng)發(fā)展不成熟、監(jiān)管制度不完善、社會(huì)誠(chéng)信無(wú)保障等因素影響，追求經(jīng)濟(jì)效益最大化屬性是制約監(jiān)測(cè)質(zhì)量提升的主要因素。從各省對(duì)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督抽查情況的通報(bào)情況來(lái)看，我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量問(wèn)題呈易發(fā)多發(fā)態(tài)勢(shì)，環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量形勢(shì)不容樂(lè)觀[6～9]。

3 生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量存在的主要問(wèn)題

3.1 環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量保證工作難度大

環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)涉及點(diǎn)位布設(shè)、樣品采集、現(xiàn)場(chǎng)測(cè)試、樣品運(yùn)輸和保存、樣品制備、分析測(cè)試、數(shù)據(jù)傳輸、記錄、報(bào)告編制和檔案管理等眾多過(guò)程，每個(gè)過(guò)程又會(huì)受到各種自然因素(環(huán)境條件、儀器、試劑等)或人為因素(方法、素養(yǎng)等)影響，而每個(gè)過(guò)程的各個(gè)因素均會(huì)對(duì)最終監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)結(jié)果產(chǎn)生影響。因此，嚴(yán)格來(lái)講，環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是特定條件下的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，只有在嚴(yán)格遵從技術(shù)規(guī)范的前提下獲得的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)才具有實(shí)際意義。評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性是誤差分析，環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的誤差來(lái)源除了以上因素導(dǎo)致的系統(tǒng)誤差外，還有隨機(jī)誤差，且隨機(jī)誤差無(wú)法消除，只能通過(guò)重復(fù)試驗(yàn)進(jìn)行減小?？梢哉f(shuō)，環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性只有相對(duì)性，而沒(méi)有絕對(duì)性。

3.2 環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)不明確

宋國(guó)強(qiáng)[10]從監(jiān)測(cè)主體的生產(chǎn)性、監(jiān)測(cè)過(guò)程的生產(chǎn)性和監(jiān)測(cè)價(jià)值的生產(chǎn)性論證了環(huán)境監(jiān)測(cè)的生產(chǎn)性。但是從生產(chǎn)過(guò)程的質(zhì)量控制及評(píng)價(jià)角度分析，環(huán)境監(jiān)測(cè)和社會(huì)化生產(chǎn)仍存在一定差異。社會(huì)化大生產(chǎn)可以通過(guò)過(guò)程控制來(lái)提高產(chǎn)品質(zhì)量，且產(chǎn)品質(zhì)量通常有可以量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)；但是如3.1節(jié)所述，環(huán)境監(jiān)測(cè)只能通過(guò)過(guò)程控制來(lái)保證最終監(jiān)測(cè)結(jié)果的準(zhǔn)確性，缺少對(duì)最終產(chǎn)品(數(shù)據(jù)信息)的量化評(píng)價(jià)指標(biāo)，且過(guò)程控制也主要是定性評(píng)價(jià)。

因此，對(duì)于一個(gè)普通的環(huán)境監(jiān)測(cè)用戶來(lái)講，既無(wú)法感受到來(lái)自產(chǎn)品的人身體驗(yàn)，又無(wú)法獲得產(chǎn)品質(zhì)量的確切信息。

3.3 環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)質(zhì)量體系不健全

盡管國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定能力評(píng)價(jià) 檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)通用要求》(RB/T 214-2017)和國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、生態(tài)環(huán)境部《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定能力評(píng)價(jià) 生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)評(píng)審補(bǔ)充要求》(國(guó)市監(jiān)檢測(cè)〔2018〕245號(hào))對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)定能力評(píng)價(jià)時(shí)所需的基本條件和技術(shù)能力作了明確規(guī)定，環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)均應(yīng)建立、實(shí)施和保持與其活動(dòng)范圍相適應(yīng)的管理體系，但是從實(shí)際實(shí)施效果來(lái)看，很多環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的質(zhì)量體系不健全，適用性及有效性不強(qiáng)[11～13]。

究其原因，一是外在因素，如環(huán)保系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)帶有行政屬性，無(wú)獨(dú)立的人事自主權(quán)等；二是內(nèi)在因素，如質(zhì)量意識(shí)不強(qiáng)，能力不足等。

3.4 環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量監(jiān)督能力不充足

環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量監(jiān)督包括內(nèi)部質(zhì)量監(jiān)督和外部質(zhì)量監(jiān)督兩方面，內(nèi)部質(zhì)量監(jiān)督是指監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的質(zhì)量監(jiān)督，外部質(zhì)量監(jiān)督主要是指市場(chǎng)監(jiān)督管理、生態(tài)環(huán)境等行政主管部門的質(zhì)量監(jiān)督。環(huán)境監(jiān)測(cè)是一門專業(yè)學(xué)科，本身具有很強(qiáng)的技術(shù)屬性。對(duì)于內(nèi)部質(zhì)量監(jiān)督，由于監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期重業(yè)務(wù)輕質(zhì)量、重技術(shù)輕管理的氛圍影響，導(dǎo)致內(nèi)部質(zhì)量監(jiān)督影響力不足；對(duì)于外部質(zhì)量監(jiān)督，受監(jiān)管人員數(shù)量、專業(yè)知識(shí)限制影響，導(dǎo)致外部質(zhì)量監(jiān)督效能不足。

同時(shí)，我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量控制技術(shù)規(guī)范與監(jiān)測(cè)方法技術(shù)規(guī)范相比發(fā)展較為滯后，如現(xiàn)場(chǎng)快速監(jiān)測(cè)、自動(dòng)在線監(jiān)測(cè)、生態(tài)監(jiān)測(cè)、遙感監(jiān)測(cè)等新生態(tài)監(jiān)測(cè)領(lǐng)域等。

3.5 環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量保障制度待完善

維護(hù)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的公正性和社會(huì)誠(chéng)信是保障環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量的首要問(wèn)題。我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)化改革后，社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮了一定的環(huán)境效益和社會(huì)效益，但是在監(jiān)測(cè)市場(chǎng)發(fā)展不成熟、監(jiān)管制度不完善的情況下，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使勢(shì)必會(huì)影響到監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的公正性地位，可能造成監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)失真[14]；而環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，受體制機(jī)制影響，如行政干預(yù)、無(wú)人事自主權(quán)、無(wú)良好的收入分配機(jī)制等，勢(shì)必也會(huì)影響到其公正性和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的質(zhì)量。

4 對(duì)策與建議

4.1 大力加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè)

從3.1節(jié)分析可知，環(huán)境監(jiān)測(cè)是一門專業(yè)性很強(qiáng)的技術(shù)活動(dòng)，影響環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量的過(guò)程及因素眾多，因此加強(qiáng)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)及監(jiān)測(cè)人員的職業(yè)素養(yǎng)和技術(shù)能力是提高環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量的首要任務(wù)。盡管我國(guó)較早制定了《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》(原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局第39號(hào)令)、《環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理規(guī)定》和《環(huán)境監(jiān)測(cè)人員持證上崗考核制度》(環(huán)發(fā)〔2006〕114號(hào))等環(huán)境監(jiān)測(cè)法規(guī)制度，但該制度僅適合環(huán)保系統(tǒng)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)下的環(huán)境監(jiān)測(cè)需求。建議加快制定完善我國(guó)《環(huán)境監(jiān)測(cè)條例》《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》等環(huán)境監(jiān)測(cè)制度性文件，推行環(huán)境監(jiān)測(cè)人員職業(yè)資格準(zhǔn)入制度，加快人才培養(yǎng)和科技創(chuàng)新及應(yīng)用，切實(shí)提高我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)行業(yè)技術(shù)能力水平。

4.2 明確環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)

從3.1節(jié)和3.2節(jié)分析可知，由于環(huán)境監(jiān)測(cè)過(guò)程的復(fù)雜性，環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確度只是相對(duì)指標(biāo)，因此健全環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量全過(guò)程評(píng)價(jià)指標(biāo)是提升環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量和加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督的重要抓手。盡管我國(guó)制定了《環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理技術(shù)導(dǎo)則》(HJ 630-2011)及相關(guān)的質(zhì)量控制技術(shù)規(guī)范，但是對(duì)監(jiān)測(cè)過(guò)程及結(jié)果的質(zhì)量控制缺少統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)。建議建立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，開(kāi)展監(jiān)測(cè)結(jié)果的測(cè)量精度及不確定度評(píng)價(jià)，以滿足不同客戶及工作需要。

4.3 健全環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)質(zhì)量體系

健全的環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量體系(包括質(zhì)量管理、技術(shù)管理和行政管理)是環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)穩(wěn)定高效運(yùn)行的重要保障。從3.3節(jié)分析可知，受各種因素影響，我國(guó)當(dāng)前不同環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的質(zhì)量體系千差萬(wàn)別，運(yùn)行效果不甚理想，流于形式。監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的報(bào)告和記錄格式多樣，不利于監(jiān)測(cè)結(jié)果信息的互通互認(rèn)。建議出臺(tái)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)質(zhì)量體系建設(shè)分類指導(dǎo)意見(jiàn)，推動(dòng)建立統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理模式，規(guī)范各級(jí)各類環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部質(zhì)量體系建設(shè)與運(yùn)行，使之成為提升我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量的有利武器[15]。

4.4 提高環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量監(jiān)督能力

建立健全以內(nèi)部質(zhì)量監(jiān)督為主、外部質(zhì)量監(jiān)督為輔的環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量監(jiān)督體系，加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督能力建設(shè)及監(jiān)督力度。對(duì)于內(nèi)部質(zhì)量監(jiān)督，監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)選用具有一定專業(yè)知識(shí)背景的管理人員，用現(xiàn)代生產(chǎn)管理理論和方法建立健全內(nèi)部質(zhì)量監(jiān)督體系；構(gòu)建實(shí)驗(yàn)室信息管理系統(tǒng)等互聯(lián)網(wǎng)管理新模式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)活動(dòng)全流程可追溯。對(duì)于外部質(zhì)量監(jiān)督，市場(chǎng)監(jiān)督管理及生態(tài)環(huán)境等行政主管部門應(yīng)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高監(jiān)管人員綜合素質(zhì)和能力水平；同時(shí)創(chuàng)新監(jiān)管手段，采用“雙隨機(jī)”“飛行檢查”“交叉檢查”等模式強(qiáng)化對(duì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的事中事后監(jiān)管[16]。同時(shí)，國(guó)家應(yīng)加快出臺(tái)新生態(tài)監(jiān)測(cè)領(lǐng)域的質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

4.5 完善環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量保障制度

從3.5節(jié)分析可知，維護(hù)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的公正性和社會(huì)誠(chéng)信對(duì)于保障環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量的極端重要性。當(dāng)前，盡管我國(guó)保障環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的制度在不斷完善，懲處環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假行為的力度不斷加強(qiáng)，但是影響環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量的行為仍然易發(fā)多發(fā)。因此，要做好我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量保障體系，還需進(jìn)行“疏堵結(jié)合”。一是堵住監(jiān)管漏洞，加快“失信懲戒”“市場(chǎng)退出”等制度的實(shí)施細(xì)則的制定和落地實(shí)施，形成有效威懾；二是完善相關(guān)體制機(jī)制，努力消除影響環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量的內(nèi)外在因素，如加快省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)垂直管理制度改革[17，18]、推動(dòng)建立環(huán)境監(jiān)測(cè)政府購(gòu)買服務(wù)等制度措施，形成環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)及人員“不敢假、不能假、不想假”的長(zhǎng)效機(jī)制。

5 結(jié)語(yǔ)

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量存在環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量保證工作難度大、環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)不明確、環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)質(zhì)量體系不健全、環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量監(jiān)督能力不充足、環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量保障制度待完善等問(wèn)題。我國(guó)需要從大力加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè)、明確環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)、健全環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)質(zhì)量體系、提高環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量監(jiān)督能力、完善環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量保障制度等方面加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量的管理，切實(shí)提高我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量水平，為打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明做好基礎(chǔ)保障。