行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀及對(duì)策

馮發(fā)姬

（福建省三明市沙縣人民政府虬江街道辦事處，福建 三明 365500）

一、引言

行政事業(yè)單位長(zhǎng)久以來(lái)內(nèi)部管理效率偏向遲緩，內(nèi)控機(jī)制滯后，所以導(dǎo)致廉政風(fēng)險(xiǎn)不斷攀升，內(nèi)部控制效果持續(xù)下降。內(nèi)部控制體系涵蓋了單位內(nèi)部所有的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，通過(guò)明晰崗位權(quán)責(zé)、確定量化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化業(yè)務(wù)內(nèi)部運(yùn)行流程，健全內(nèi)部控制制度，以此來(lái)有效提升內(nèi)部控制水平。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的相關(guān)內(nèi)涵闡述

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與企業(yè)內(nèi)部控制性質(zhì)不同，行政事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制是通過(guò)組織架構(gòu)完善、流程再造、權(quán)力制約與協(xié)調(diào)、制度完善等自我調(diào)整、自我約束、自我控制的手段來(lái)提高廉政風(fēng)險(xiǎn)防控水平，強(qiáng)化內(nèi)部管理效率和效果，全面落實(shí)黨的方針政策，推進(jìn)行政事業(yè)單位全面深化改革，促進(jìn)政府治理體系和能力，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要目標(biāo)為：一是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的安全保障和高效配置；二是保障行政事業(yè)單位合規(guī)合法經(jīng)營(yíng)與發(fā)展；三是加大財(cái)務(wù)信息披露，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；四是加強(qiáng)廉政監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)防控；五是提高內(nèi)部管理效率和公共服務(wù)質(zhì)量。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施的問(wèn)題分析

（一）內(nèi)控組織架構(gòu)不科學(xué)，內(nèi)控機(jī)制不完善

很多行政事業(yè)單位都沒(méi)有成立專門(mén)的內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，崗位權(quán)責(zé)劃分不清晰，導(dǎo)致內(nèi)控組織力、執(zhí)行力不強(qiáng)。同時(shí)財(cái)務(wù)管理也沒(méi)有執(zhí)行定期輪崗制度，其他業(yè)務(wù)管理崗位權(quán)責(zé)也不夠明晰，較為混亂。此外內(nèi)控制度也不健全，甚至好多管理制度都沒(méi)有更新過(guò)，比如預(yù)算編制制度、預(yù)算編制流程、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系、財(cái)政票據(jù)管理制度、支出管理制度、采購(gòu)管理制度等，都還沒(méi)有根據(jù)政策法規(guī)要求、廉政風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制、組織架構(gòu)優(yōu)化、內(nèi)控戰(zhàn)略目標(biāo)制定、內(nèi)部運(yùn)行流程調(diào)整等變動(dòng)而做出相應(yīng)的更新，從而使得內(nèi)控制度成為形式主義，沒(méi)有任何的指導(dǎo)與約束作用。

（二）業(yè)務(wù)內(nèi)控流程不規(guī)范

一般行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)包括預(yù)算管理、政府采購(gòu)管理、日常收支管理、資產(chǎn)管理、工程項(xiàng)目管理、合同業(yè)務(wù)管理等。但是很多單位都沒(méi)有結(jié)合自身實(shí)際情況，規(guī)范各項(xiàng)內(nèi)控制度與流程，欠缺規(guī)范審批支付流程、專項(xiàng)資金管理流程、資產(chǎn)管理流程等。同時(shí)還欠缺三重一大的集體決策程序，導(dǎo)致預(yù)算編制、預(yù)算分解、預(yù)算調(diào)整等都未嚴(yán)格執(zhí)行三重一大的決策程序。以資產(chǎn)管理為例，大多數(shù)單位都存在資產(chǎn)不實(shí)、資產(chǎn)家底不清的問(wèn)題。因?yàn)樨?cái)務(wù)部門(mén)并不全面了解單位業(yè)務(wù)開(kāi)展特點(diǎn)和流程，無(wú)法將內(nèi)部控制活動(dòng)有效與業(yè)務(wù)各項(xiàng)管理工作融合在一起，無(wú)法摸清資產(chǎn)“家底”，又遭到隨意侵吞、處置、變更等現(xiàn)象，最終導(dǎo)致賬實(shí)不符情況較為常見(jiàn)。

（三）預(yù)算管理不科學(xué)

首先在于很多單位對(duì)預(yù)算管理欠缺深刻認(rèn)知，也沒(méi)有學(xué)習(xí)先進(jìn)的預(yù)算管理理念，在預(yù)算編制過(guò)程中，存在與實(shí)際情況不符、編制方法不適用等問(wèn)題，有些單位也沒(méi)有專門(mén)成立預(yù)算管理職能部門(mén)，預(yù)算管理沒(méi)有形成完整體系，還欠缺規(guī)范預(yù)算調(diào)整程序、預(yù)算監(jiān)督機(jī)制、預(yù)算績(jī)效考核以及激勵(lì)機(jī)制。所以很多單位都出現(xiàn)了超預(yù)算、預(yù)算外費(fèi)用支出，有些預(yù)算單位甚至為了規(guī)避政府采購(gòu)預(yù)算流程，而拆分項(xiàng)目或者對(duì)預(yù)算支出先斬后奏，缺乏責(zé)任意識(shí)，從而降低了預(yù)算執(zhí)行效力，預(yù)實(shí)偏差過(guò)大。

（四）內(nèi)部監(jiān)督效力不足

自身內(nèi)部審計(jì)部門(mén)欠缺獨(dú)立性和權(quán)威性，深受一把手權(quán)力的干擾，從而對(duì)于徇私舞弊、資源浪費(fèi)等違規(guī)違法行為沒(méi)有監(jiān)管實(shí)權(quán)。內(nèi)部監(jiān)督的程序、頻率、范圍等都沒(méi)有形成明文規(guī)定，對(duì)被審計(jì)對(duì)象的約束力度低，而紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督職權(quán)也趨于形式主義，大多都是日常監(jiān)督，對(duì)于內(nèi)控活動(dòng)的監(jiān)督則沒(méi)有深入進(jìn)行監(jiān)管，只是關(guān)注人員請(qǐng)銷假、上下班、工作紀(jì)律等行為規(guī)范，只有等到發(fā)生了重大的舉報(bào)案件時(shí)，才會(huì)深入審查。日常監(jiān)督職能只是通過(guò)指令下達(dá)、巡視與考核等形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系不健全產(chǎn)生的原因

（一）單位領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)控意識(shí)不足

很多行政事業(yè)單位將內(nèi)部控制全權(quán)交由財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)，單位領(lǐng)導(dǎo)以及其他部門(mén)沒(méi)有內(nèi)控意識(shí)，認(rèn)為內(nèi)控只是財(cái)務(wù)管理的工作之一，而沒(méi)有上升到全員參與的內(nèi)控體系構(gòu)建中。內(nèi)部會(huì)計(jì)缺乏有效控制，內(nèi)部牽制趨于形式主義，因此導(dǎo)致內(nèi)部控制也盡是“表面主義”。內(nèi)部控制報(bào)告只有財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)編寫(xiě)，單位其他人員很少有人了解內(nèi)部控制，單位領(lǐng)導(dǎo)也不重視，大家感覺(jué)這項(xiàng)工作只是對(duì)大型企業(yè)才管用，對(duì)于基層的單位只是擺設(shè)，相互制約和監(jiān)督?jīng)]落實(shí)。

（二）廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制欠缺

隨著政府反貪污反腐敗力度加大，各級(jí)行政事業(yè)單位現(xiàn)在已經(jīng)是談“腐”色變了，但是很多單位領(lǐng)導(dǎo)卻不知道如何反腐，沒(méi)有建立廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，對(duì)單位內(nèi)部的腐敗現(xiàn)象打擊力度較小，無(wú)以形成有效的廉政建設(shè)。行政事業(yè)單位對(duì)于三公經(jīng)費(fèi)的預(yù)算控制依然不夠嚴(yán)格，權(quán)力、關(guān)系、利益之間的影響依然過(guò)大，經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)、虛報(bào)等行為屢禁不止。同時(shí)還反映在政府采購(gòu)、固定資產(chǎn)管理等方面，也有著較大“鉆空子”貪污的機(jī)會(huì)。

（三）崗位職責(zé)劃分不明確

一些單位沒(méi)有設(shè)置互相牽制、互相分離的崗位權(quán)責(zé)，如資產(chǎn)管理人員由財(cái)務(wù)人員兼任，將會(huì)導(dǎo)致資產(chǎn)遺漏不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)；記賬與復(fù)核崗位重疊，責(zé)任體系不夠完整，崗位職責(zé)分工不明確。

（四）信息化水平低下

信息化水平讓行政事業(yè)單位能夠更好地滿足新政府會(huì)計(jì)制度的要求，對(duì)財(cái)務(wù)信息的傳遞效率和質(zhì)量有了更高的要求。但是單位內(nèi)部因?yàn)榻M織架構(gòu)設(shè)置不合理，再加上信息化建設(shè)不足，導(dǎo)致財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)信息不能形成有效互通，所以大大降低了財(cái)務(wù)分析報(bào)告的可信度和參考價(jià)值，不利于領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下一階段的財(cái)務(wù)管理工作做出科學(xué)正確的戰(zhàn)略部署。

五、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系健全的對(duì)策探討

（一）明確崗位權(quán)責(zé)，健全廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

行政事業(yè)單位要成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，一名組長(zhǎng)和N名組長(zhǎng)，由領(lǐng)導(dǎo)干部牽頭，其他成員干部要全面認(rèn)知內(nèi)控要點(diǎn)，由紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)和內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)加大監(jiān)督力度。從上到下形成全員思想統(tǒng)一、內(nèi)控步調(diào)一致的單位文化。并且清楚劃分崗位權(quán)責(zé)，對(duì)內(nèi)控流程進(jìn)行優(yōu)化和梳理，明確各流程中的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，統(tǒng)一權(quán)責(zé)利，為內(nèi)控機(jī)制的運(yùn)行鋪墊良好基礎(chǔ)。最后還要注重內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告的實(shí)際應(yīng)用，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)當(dāng)要追溯全過(guò)程內(nèi)部控制活動(dòng)中問(wèn)題產(chǎn)生的動(dòng)因所得出建設(shè)性的改進(jìn)對(duì)策，以此來(lái)循環(huán)完善內(nèi)部控制體系，提高內(nèi)部控制水平。

（二）優(yōu)化內(nèi)控流程，提高內(nèi)控水平

對(duì)于收支業(yè)務(wù)要嚴(yán)格規(guī)范費(fèi)用報(bào)銷制度，遵循事前嚴(yán)格審批，預(yù)控超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于大額采購(gòu)應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的費(fèi)用審批制度，設(shè)置清晰的審批層級(jí)和崗位權(quán)責(zé)，比如經(jīng)辦人、證明人、審核人以及審批人等層級(jí)，從而便于內(nèi)部審計(jì)人員追溯每筆費(fèi)用審批路徑和責(zé)任主體。對(duì)于印鑒章的保管，要分人進(jìn)行登記管理。明晰三重一大事項(xiàng)范圍和審批程序，并嚴(yán)格執(zhí)行集體決策權(quán)，遵循上不漏頂、不缺項(xiàng)的決策原則。

對(duì)于固定資產(chǎn)管理要成立專門(mén)的部門(mén)，對(duì)固定資產(chǎn)的盤(pán)點(diǎn)和賬實(shí)清查要每年定期開(kāi)展，并且還要完善信息管理系統(tǒng)，做到實(shí)時(shí)查詢，盤(pán)點(diǎn)、記錄與核實(shí)，實(shí)現(xiàn)賬實(shí)、賬卡、賬賬相符。對(duì)于專項(xiàng)資金管理，要規(guī)范撥付流程，制定審批表，各業(yè)務(wù)部門(mén)按規(guī)填寫(xiě)撥付審批表，同時(shí)業(yè)務(wù)部門(mén)要提交撥付審批表，最后由財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)其進(jìn)行審核。審查其與項(xiàng)目臺(tái)賬中的付款進(jìn)度和財(cái)務(wù)系統(tǒng)跟進(jìn)的付款信息是否一致，審核無(wú)誤后才可進(jìn)行支付。

（三）完善預(yù)算管理制度

行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)要加強(qiáng)學(xué)習(xí)預(yù)算管理的內(nèi)涵，從長(zhǎng)短期發(fā)展目標(biāo)來(lái)對(duì)本單位下一年度的經(jīng)費(fèi)預(yù)算進(jìn)行合理編制，對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)必須采取零基預(yù)算法，提高編制的合理性，以此來(lái)規(guī)避大量財(cái)政資金被濫用、被侵吞等風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)要組建由財(cái)務(wù)部門(mén)、項(xiàng)目部門(mén)、各業(yè)務(wù)部門(mén)共同構(gòu)成的預(yù)算管理委員會(huì)，全面負(fù)責(zé)預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督以及預(yù)算考核等完整的預(yù)算管理工作。對(duì)于各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算調(diào)整，要明確設(shè)置可調(diào)整區(qū)間，對(duì)于先斬后奏的預(yù)算調(diào)整申請(qǐng)，將不予批準(zhǔn)，并追究其違規(guī)責(zé)任，防止經(jīng)費(fèi)在預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)“跑、冒、滴、漏”的情況。預(yù)算調(diào)整審批要采取多支筆審批，充分發(fā)揮權(quán)力之間的監(jiān)督與制約機(jī)制。

（四）推進(jìn)信息化建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)督效力

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)內(nèi)控體系來(lái)搭建出內(nèi)控監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，對(duì)于三公經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、其他費(fèi)用的預(yù)算編制、調(diào)整申請(qǐng)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績(jī)效考核等全過(guò)程進(jìn)行立體式監(jiān)督，并且對(duì)收支結(jié)算、固定資產(chǎn)管理、項(xiàng)目管理、合同管理、財(cái)務(wù)管理展開(kāi)全方位的監(jiān)督，打通與各系統(tǒng)的終端屏障，切實(shí)保障國(guó)有資產(chǎn)的安全與配置效益。信息系統(tǒng)要加大財(cái)務(wù)信息披露，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)廉政監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)跟蹤式監(jiān)控，為財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告提供可靠的數(shù)據(jù)來(lái)源，再通過(guò)深入分析來(lái)剖析出價(jià)值決策建議，推動(dòng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制進(jìn)一步的完善。此外要保證內(nèi)部審計(jì)人員監(jiān)督職權(quán)不被權(quán)力、關(guān)系所干擾，加大對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督與追責(zé)。線上監(jiān)督、線下復(fù)核，來(lái)防止單位內(nèi)部徇私舞弊、違規(guī)違法行為發(fā)生。

六、結(jié)束語(yǔ)

行政事業(yè)單位在內(nèi)控體系建設(shè)中要緊跟黨政方針、法規(guī)號(hào)召，強(qiáng)化監(jiān)督效力，促進(jìn)信息溝通，優(yōu)化內(nèi)部流程，加大內(nèi)部控制，以此來(lái)提高財(cái)務(wù)管理水平，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算費(fèi)用控制，保障政務(wù)職能和工作質(zhì)量的有效落實(shí)，為單位廉政建設(shè)助力。