行政公益訴訟磋商程序研究

何瑩 宋京霖 莫斯敏

摘 要：隨著公益訴訟工作的全面推開(kāi)，案件實(shí)現(xiàn)繁簡(jiǎn)分流，進(jìn)一步提升辦案規(guī)范化的磋商程序受到各方關(guān)注。建議明確磋商程序的法律定位，遵循效率性、公正性、靈活性原則，將磋商設(shè)置為行政公益訴訟的必經(jīng)審查程序;在程序啟動(dòng)環(huán)節(jié)，明確立案后磋商;在程序進(jìn)行環(huán)節(jié)，磋商與調(diào)查核實(shí)程序可相互并行融合;在程序結(jié)束環(huán)節(jié)，明確磋商后的處理標(biāo)準(zhǔn)，厘清與訴前檢察建議的區(qū)別，以進(jìn)一步規(guī)范辦案流程、提升辦案質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：磋商程序 法律定位 程序銜接 行政公益訴訟

黨的十九屆四中全會(huì)明確提出拓展公益訴訟案件范圍。隨著檢察公益訴訟辦案工作的進(jìn)一步深入，案件數(shù)量和類型逐步增加，對(duì)行政公益訴訟辦案規(guī)范化建設(shè)提出更高要求，磋商程序應(yīng)運(yùn)而生。但如何開(kāi)展磋商，法律法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定，司法實(shí)踐也做法不一。本文擬從行政公益訴訟磋商程序的實(shí)踐出發(fā)，分析磋商程序的必要性、當(dāng)前磋商存在的問(wèn)題并提出完善建議，以進(jìn)一步推動(dòng)行政公益訴訟高質(zhì)量發(fā)展。

一、引入行政公益訴訟磋商程序的必要性

2019年8月30日，最高人民檢察院張雪樵副檢察長(zhǎng)在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟“回頭看”專項(xiàng)活動(dòng)總結(jié)暨推進(jìn)公益訴訟辦案規(guī)范化電視電話會(huì)議的講話中，首次提出建立行政公益訴訟磋商程序。他指出，基于檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)維護(hù)公益的共同目標(biāo)，以存在“實(shí)質(zhì)性、對(duì)抗性爭(zhēng)議”作為公益訴訟工作的重點(diǎn)，集中司法資源辦理行政機(jī)關(guān)拒絕履職、公益保護(hù)相對(duì)復(fù)雜的案件，對(duì)磋商能解決的案件則采取簡(jiǎn)化程序，不必制發(fā)檢察建議，從而實(shí)現(xiàn)案件繁簡(jiǎn)分流、提升辦案質(zhì)效。

什么是行政公益訴訟磋商程序？行政公益訴訟磋商程序是指在行政公益訴訟訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)就行政機(jī)關(guān)不依法履行行政監(jiān)管職責(zé)、公共利益可能受損事實(shí)等交換意見(jiàn)的程序。磋商后，行政機(jī)關(guān)積極履職，公益得到有效保護(hù)的，檢察機(jī)關(guān)作出終結(jié)審查決定。如公益仍處于受侵害狀態(tài)，案件則進(jìn)入制發(fā)檢察建議階段。

從權(quán)力運(yùn)行角度而言，引入磋商程序是正確處理檢察權(quán)與行政權(quán)之間關(guān)系的重要體現(xiàn)。檢察權(quán)具有謙抑性，尊重行政執(zhí)法規(guī)律是正確行使檢察權(quán)，明確權(quán)力運(yùn)行邊界的必然要求。行政執(zhí)法是公共利益保護(hù)的第一道屏障，檢察權(quán)在運(yùn)行時(shí)不得干預(yù)行政執(zhí)法權(quán)的正常行使，更不能直接替代行政執(zhí)法權(quán)，應(yīng)充分尊重行政權(quán)的自我糾正。在磋商程序中，檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)通報(bào)公益受損事實(shí)，聽(tīng)取行政機(jī)關(guān)對(duì)公益是否受損事實(shí)的判斷意見(jiàn)，督促行政機(jī)關(guān)自我糾偏，就是根據(jù)行政執(zhí)法權(quán)的運(yùn)行客觀規(guī)律，換位思考，設(shè)身處地為行政機(jī)關(guān)正確、有效行使行政權(quán)尋找解決辦法?；诰C合考慮和平衡兼顧檢察行政公益訴訟的憲法屬性、行政法屬性與訴訟法屬性，增設(shè)協(xié)商程序是行之有效的做法。[1]磋商程序能有效找到檢察權(quán)與行政權(quán)相互制衡、相互促進(jìn)的平衡點(diǎn)，有利于真正落實(shí)最高人民檢察院張軍檢察長(zhǎng)提出的雙贏多贏共贏理念。

從制度定位角度而言，引入磋商程序是始終把握“公益”這個(gè)核心的必然要求。公益訴訟制度的核心是維護(hù)公益，通過(guò)辦案程序的科學(xué)設(shè)置，將檢察資源精準(zhǔn)投放到最需要監(jiān)督的領(lǐng)域，是公益訴訟相關(guān)程序法的制度設(shè)置目標(biāo)。磋商程序的引入，實(shí)際上是增加了案件繁簡(jiǎn)分流環(huán)節(jié)。對(duì)于簡(jiǎn)單案件，通過(guò)磋商推動(dòng)行政機(jī)關(guān)快速整改，公益快速得以恢復(fù)，無(wú)需再啟動(dòng)訴前檢察建議等實(shí)質(zhì)性辦案程序，相應(yīng)調(diào)查核實(shí)工作亦可減少司法投入。運(yùn)用磋商程序有效解決簡(jiǎn)單案件，有利于調(diào)配檢察資源，統(tǒng)籌辦案人力、物力、財(cái)力，集中精力處理和解決公益難以直接恢復(fù)、行政執(zhí)法失靈等重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，圍繞“實(shí)質(zhì)性、對(duì)抗性爭(zhēng)議”開(kāi)展訴前檢察建議工作。

從規(guī)范辦案角度而言，引入磋商程序是提升辦案質(zhì)量的重要舉措。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，如果缺乏磋商程序，辦案中容易出現(xiàn)因沒(méi)有進(jìn)行磋商而未能及時(shí)掌握關(guān)鍵證據(jù)，致使認(rèn)定事實(shí)有誤;或未能聽(tīng)取行政機(jī)關(guān)處理理由，誤判行政不作為;或未能準(zhǔn)確認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，致使監(jiān)督對(duì)象有誤。

目前，對(duì)于磋商程序，各地檢察機(jī)關(guān)仍處于探索階段，尚未全面鋪開(kāi)。在2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)期間，各地檢察機(jī)關(guān)充分運(yùn)用磋商程序，辦理了一批涉疫案件，取得較好效果。盡管法律法規(guī)未明確規(guī)定磋商程序，但部分地區(qū)已積極探索出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性文件，如上海市金山區(qū)人民檢察院、浙江省金華市婺城區(qū)人民檢察院、江蘇省無(wú)錫市錫山區(qū)人民檢察院。

二、行政公益訴訟磋商程序存在的主要問(wèn)題

（一）磋商程序的法律定位不明

實(shí)踐中各地檢察機(jī)關(guān)對(duì)磋商的法律定位、功能作用認(rèn)識(shí)不一，做法不一。有的檢察機(jī)關(guān)利用磋商程序解決職權(quán)交叉等復(fù)雜案件，重在凝聚公益保護(hù)合力;有的檢察機(jī)關(guān)利用磋商程序解決輕微問(wèn)題案件，重在節(jié)約檢察資源、提升辦案效率;還有的檢察機(jī)關(guān)是將磋商程序設(shè)置為辦案必經(jīng)的審查程序，重在提升辦案質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)繁簡(jiǎn)分流。磋商程序的法律定位不明，必將影響整個(gè)磋商程序設(shè)置的思路，亟待解決。

（二）磋商啟動(dòng)環(huán)節(jié)如何與立案程序銜接

磋商應(yīng)在立案前還是立案后？有觀點(diǎn)認(rèn)為，從提高辦案效率、減少辦案步驟而言，磋商程序可以設(shè)置在立案前，在線索處置環(huán)節(jié)即可開(kāi)展磋商;也有觀點(diǎn)認(rèn)為，立案是磋商程序啟動(dòng)的前提，只能在立案后才能進(jìn)行磋商。對(duì)于磋商與立案程序的銜接，檢察實(shí)踐做法各異。磋商程序的啟動(dòng)成為一個(gè)亟待解決的難題。

（三）如何處理磋商環(huán)節(jié)與調(diào)查核實(shí)的關(guān)系

先磋商還是先調(diào)查核實(shí)？有觀點(diǎn)認(rèn)為，沒(méi)有調(diào)查核實(shí)作為基礎(chǔ)，則無(wú)法有效開(kāi)展磋商，調(diào)查核實(shí)應(yīng)是磋商的前置程序;也有觀點(diǎn)認(rèn)為，調(diào)查核實(shí)和磋商之間無(wú)前后之分，可根據(jù)案件特點(diǎn)靈活處理。對(duì)于磋商如何與調(diào)查核實(shí)程序銜接，仍需進(jìn)一步探討。

（四）磋商結(jié)束環(huán)節(jié)如何與訴前檢察建議銜接

司法實(shí)踐中一直有觀點(diǎn)認(rèn)為，磋商與訴前檢察建議功能重合，都是發(fā)揮督促執(zhí)法、過(guò)濾案件、節(jié)約司法資源的作用，[2]因此沒(méi)有必要設(shè)立磋商，且磋商后的處理標(biāo)準(zhǔn)尚不明確，與發(fā)送訴前檢察建議程序應(yīng)當(dāng)如何區(qū)分還很模糊，操作性不強(qiáng)。

三、行政公益訴訟磋商程序的完善建議

（一）明確磋商程序的法律定位，確定其為必經(jīng)審查程序

行政公益訴訟案件進(jìn)行磋商能有效實(shí)現(xiàn)繁簡(jiǎn)分流。案件經(jīng)過(guò)濾后，檢察機(jī)關(guān)依法作出相應(yīng)處理，是合理配置檢察資源，最大限度保證案件質(zhì)量的重要舉措。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變辦案理念，從單純注重辦案數(shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)楦雨P(guān)注辦案質(zhì)量，將磋商程序明確為行政公益訴訟的必經(jīng)程序。最高人民檢察院的公益訴訟辦案規(guī)則征求意見(jiàn)稿采納了每案必經(jīng)磋商的觀點(diǎn)。磋商程序的設(shè)立需遵循三個(gè)原則：

1.效率性原則。作為必經(jīng)程序，首要考慮效率。第一，磋商程序的期間設(shè)置要短。采用書(shū)面磋商的方式，七天內(nèi)行政機(jī)關(guān)就應(yīng)予以回復(fù)。第二，磋商的對(duì)象要準(zhǔn)。相較與具體辦案人員溝通，檢察機(jī)關(guān)直接與行政機(jī)關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)或一把手溝通磋商，不僅能提升具體辦案人員對(duì)磋商案件的重視程度，及時(shí)配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)行政履職的具體情況，而且磋商中因雙方站位更高、思路開(kāi)闊，可以提出更多的解決方法，更容易達(dá)成共識(shí)、形成合力。

2.公正性原則。有關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)表意見(jiàn)的方式，應(yīng)賦予行政機(jī)關(guān)充分的自由權(quán)和選擇權(quán)，暢通意見(jiàn)發(fā)表的程序路徑。比如，磋商時(shí)行政機(jī)關(guān)當(dāng)面回復(fù)或事后書(shū)面函復(fù)均可;對(duì)于行政機(jī)關(guān)提供的回復(fù)材料，檢察機(jī)關(guān)可隨時(shí)接收并審核;允許行政機(jī)關(guān)多次回復(fù)、隨時(shí)回復(fù)，但應(yīng)告知行政機(jī)關(guān)在首次磋商后七天內(nèi)及時(shí)回復(fù)，否則將可能影響磋商結(jié)果?；跈z察官客觀公正義務(wù)的要求，對(duì)磋商結(jié)果的審查，需充分考慮行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，尤其是對(duì)檢察監(jiān)督不利的意見(jiàn)，并作為下一步調(diào)查核實(shí)的重點(diǎn)。

3.靈活性原則。從有利于案件正確辦理和恢復(fù)公益的角度出發(fā)，磋商的方式、流程、次數(shù)可根據(jù)案件的具體情況靈活選擇。比如可增加審查公開(kāi)性，對(duì)于轄區(qū)內(nèi)有重大影響或分歧較大的案件，可邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等第三方參與并發(fā)表意見(jiàn)，也可根據(jù)案件需要增加行政相對(duì)人、第三人發(fā)表意見(jiàn)的環(huán)節(jié)，以便各方更為全面地了解案情，充分考慮公共利益與行政相對(duì)人、第三人合法私益之間的平衡。

（二）強(qiáng)化線索初核，立案后啟動(dòng)磋商

磋商程序應(yīng)以線索初核工作為基礎(chǔ)，應(yīng)在立案后迅速啟動(dòng)。如果未立案檢察機(jī)關(guān)徑直與行政機(jī)關(guān)磋商會(huì)有損辦案的嚴(yán)肅性、規(guī)范性。未立案時(shí)，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展磋商會(huì)面臨以什么身份與行政機(jī)關(guān)接洽、如何認(rèn)定磋商所形成材料的證據(jù)效力等問(wèn)題，而行政機(jī)關(guān)也會(huì)產(chǎn)生疑問(wèn)或抵觸心理，降低對(duì)磋商的配合度和重視程度。因此，磋商程序一般應(yīng)在立案后七天內(nèi)迅速啟動(dòng)。如采用召開(kāi)磋商會(huì)等方式進(jìn)行，鑒于實(shí)踐中存在多部門協(xié)調(diào)時(shí)間等問(wèn)題，可適當(dāng)延后。在磋商前，應(yīng)做好線索核查工作，初步查明管轄權(quán)、行政機(jī)關(guān)職權(quán)、公益損害等事實(shí)和證據(jù)，保證磋商對(duì)象準(zhǔn)確、磋商內(nèi)容明確。

（三）磋商與調(diào)查核實(shí)程序兩者可并行融合

調(diào)查核實(shí)不是開(kāi)展磋商的前提和基礎(chǔ)，兩個(gè)程序可并行。實(shí)踐中，先調(diào)查再磋商，有利于提高磋商效率，有利于各方聚焦案件核心問(wèn)題進(jìn)行討論研究，達(dá)成共識(shí)。而先磋商再調(diào)查，有利于檢察機(jī)關(guān)及時(shí)全面掌握行政執(zhí)法情況，圍繞磋商交換的意見(jiàn)，有針對(duì)性地開(kāi)展調(diào)查核實(shí)，進(jìn)一步鞏固案件的事實(shí)基礎(chǔ)。可見(jiàn)，無(wú)論先磋商還是先調(diào)查，并無(wú)必要嚴(yán)格區(qū)分先后順序，而應(yīng)允許公益訴訟辦案人員視案件具體情況靈活處置，磋商與調(diào)查本身應(yīng)是相互支持和配合的關(guān)系。磋商程序本身亦可能成為調(diào)查取證的過(guò)程，兩程序可能存在融合。磋商所形成的磋商備忘錄或書(shū)面回復(fù)，可以構(gòu)成檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)所形成的證據(jù)材料。尤其針對(duì)行政不作為，磋商的材料能反映行政機(jī)關(guān)何時(shí)獲悉公益受損線索，針對(duì)行政機(jī)關(guān)的獲悉方式、獲悉后的處理、日常監(jiān)督情況等，檢察機(jī)關(guān)能夠據(jù)此判斷其是否構(gòu)成行政不作為。

（四）明確磋商后的處理標(biāo)準(zhǔn)，厘清與訴前檢察建議的關(guān)系

磋商是發(fā)出檢察建議前的必經(jīng)審查程序。所有案件均可進(jìn)行磋商，但不是所有案件最終都可發(fā)出訴前檢察建議，區(qū)分兩者的關(guān)鍵，在于明確磋商后的處理標(biāo)準(zhǔn)。總體處理原則是以公益是否得到充分保護(hù)作為磋商后的結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)。磋商后需進(jìn)入實(shí)質(zhì)性審查程序的具體情形主要有以下四種：第一，行政機(jī)關(guān)自認(rèn)為與己無(wú)關(guān)的。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為公益損害行為并非其職權(quán)監(jiān)管范圍內(nèi)，表示不會(huì)履行相關(guān)職責(zé)，或以其他行政機(jī)關(guān)未先履職為由而拒絕履職。第二，行政機(jī)關(guān)自認(rèn)為已經(jīng)履職到位。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為其不存在違法作為、不作為等情形，或提出各種“客觀”理由并表示無(wú)法作為。第三，行政機(jī)關(guān)名為答應(yīng)實(shí)為拒絕。行政機(jī)關(guān)雖表示愿意整改，但磋商后仍以隱蔽、消極、拖延等方式拒絕履行職責(zé)，或經(jīng)磋商后持續(xù)跟進(jìn)發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)反饋的初步整改意見(jiàn)與檢察機(jī)關(guān)核實(shí)到的實(shí)際履職情況不符，公益未得到應(yīng)有保護(hù)。第四，行政機(jī)關(guān)有所整改但不到位。行政機(jī)關(guān)雖愿意整改，但磋商后行政機(jī)關(guān)采取的措施不足以恢復(fù)公益或者不足以消除公益受侵害的危險(xiǎn)。總之，對(duì)于明確不整改、堅(jiān)決不履職或整改不到位等情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性辦案程序。其中，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)、行政機(jī)關(guān)磋商后的履職情況、公益是否得到充分保護(hù)、行政機(jī)關(guān)回復(fù)與實(shí)際情況是否相符等內(nèi)容是磋商結(jié)束環(huán)節(jié)的審查重點(diǎn)。

注釋：

[1]參見(jiàn)高家偉：《檢察行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。

[2]參見(jiàn)覃慧：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的實(shí)證考察》，《行政法學(xué)研究》2019年第3期。