檢察工作中程序空轉(zhuǎn)的減抑： “案-件比”的作用向度

湖北省武漢市人民檢察院課題組

摘 要：刑事訴訟中的程序空轉(zhuǎn)不僅拖延了訴訟周期，造成辦案效率低下和司法資源浪費，而且增加了當事人訴累，降低了人民群眾對司法辦案的正面評價。以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量評價指標體系旨在實現(xiàn)“有數(shù)量的質(zhì)量、效率和有質(zhì)量、效率的數(shù)量”的辦案目標，在紓解程序空轉(zhuǎn)中發(fā)揮重要的作用。 “案-件比”通過引導檢察人員追求極致工作，強化引導偵查，并與其他制度形成良性循環(huán)等，可以有效減抑辦案過程中“兩退三延長”等程序空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。在運用“案-件比”評價指標體系時，要正確認識“案-件比”在評價案件質(zhì)量中的作用，同時還需高度警惕“案-件比”對程序救濟的限制。

關(guān)鍵詞：“案-件比” 程序空轉(zhuǎn) 作用向度 理性認知

一、問題的引出：檢察工作中程序空轉(zhuǎn)現(xiàn)象頻發(fā)

隨著社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，人民群眾對司法產(chǎn)品的期待不再局限于合乎實體正義的審判結(jié)果，更增加了對訴訟程序流轉(zhuǎn)的有序和高效性的要求，而訴訟過程中的程序空轉(zhuǎn)則降低了人民群眾對司法的滿意度。刑事訴訟中的程序空轉(zhuǎn)是指在刑事案件偵查、起訴、審判過程中，辦案人員假借啟動正當訴訟程序而行延長辦案期限之實的非必要、缺乏實質(zhì)作用的程序流轉(zhuǎn)。這本質(zhì)上是對程序的過度適用，是辦案人員未將工作做到極致而引發(fā)的程序回流，不僅拖延了訴訟周期，造成辦案效率的低下和司法資源的浪費，而且增加了當事人的訴累，降低人民群眾對程序公正和辦案效率的正面評價。刑事訴訟中濫用退回補充偵查、延長審查起訴期限以達到“借時間”目的的情形較多，退查、延長審查起訴期限在受理案件總數(shù)中占比均較高，主要原因在于辦案機關(guān)未能在每一個訴訟環(huán)節(jié)合力將工作做到極致，導致大量的非必要性程序回流和程序暫緩，即程序空轉(zhuǎn)問題突出。

二、以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量評價指標體系的提出

以“案-件比”為核心的質(zhì)量評價指標體系（以下簡稱“案-件比”）是2020年1月9日最高人民檢察院印發(fā)的《檢察機關(guān)案件質(zhì)量主要評價指標》中確定的，旨在努力實現(xiàn)辦案質(zhì)效最高、司法資源投入最少、當事人感受最好“三個效果”最優(yōu)的辦案目標。根據(jù)《檢察機關(guān)案件質(zhì)量主要評價指標》，“案-件比”是指發(fā)生在人民群眾身邊的“案”，與“案”進入司法程序后所經(jīng)歷的有關(guān)訴訟環(huán)節(jié)統(tǒng)計出來的“件”相比，形成的一組對比關(guān)系。即“案-件比”是“案”的數(shù)量和“件”的數(shù)量所作的對比。“案”是指發(fā)生在人民群眾身邊的具體案件，“件”是指這些具體的案件進入司法程序后所經(jīng)歷的有關(guān)訴訟環(huán)節(jié)統(tǒng)計出來的件。需要注意的是，此處的“件”有其特殊的含義。由于“案-件比”重在引導檢察官在每個辦案環(huán)節(jié)將工作做到極致，從而最大限度地擠壓非必要的、可避免的程序，那么將那些工作已經(jīng)做到極致但仍然無法避免的必經(jīng)訴訟程序統(tǒng)計到“件”的總數(shù)中來，則違背了該評價指標體系設(shè)立的初衷。因此，納入“件”統(tǒng)計范疇的包括了那些原本可以避免，但由于上一環(huán)節(jié)工作未做到極致而引發(fā)的，容易使人產(chǎn)生負面感受的一系列不必要的訴訟程序。而“案-件比”越高說明“案”經(jīng)歷的不必要訴訟環(huán)節(jié)越多，訴訟周期越長，當事人對辦案活動的評價越低，社會效果也越差，則“案-件比”與案件質(zhì)量呈負向相關(guān)。通過分析發(fā)現(xiàn)，影響“案-件比”的主要指標包括延長審查起訴期限（三次）和退回補充偵查（兩次），而這也正是容易引發(fā)程序空轉(zhuǎn)的重要因素。那么，如何降低“兩退三延長”[1]適用率既是減少程序空轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素，也是降低“案-件比”需要考量的因素。換言之，“案-件比”也是衡量訴訟活動中程序空轉(zhuǎn)多少的重要指標，“案-件比”指數(shù)越高，則反映出訴訟活動中程序空轉(zhuǎn)現(xiàn)象越多。因此，有效降低“案-件比”對于減少辦案活動中的程序空轉(zhuǎn)現(xiàn)象意義重大。

三、“案-件比”在紓解程序空轉(zhuǎn)中的作用

“案-件比”的建立以部分辦案人員業(yè)務(wù)活動的粗疏為問題導向，致力于通過保障訴訟程序的常態(tài)化運作，從供給側(cè)為人民群眾提供更優(yōu)質(zhì)的檢察產(chǎn)品。那么，“案-件比”是如何發(fā)揮其在減少程序空轉(zhuǎn)上的作用呢？主要有以下方面：

（一）正向引導：求極致辦案理念下減少程序贅余

一般而言，“案-件比”的理想狀態(tài)是1：1，即案件按照法律規(guī)定的既定程序線性流轉(zhuǎn)，中間不存在任何非正常的、例外的程序倒流。由于之前的案件質(zhì)量評價體系僅僅關(guān)注案件質(zhì)量，缺失對辦案效率的評價指標，部分檢察人員辦案理念落后，仍然堅守底線辦案思維，[2]認為只要不違反法律規(guī)定，充分利用相應(yīng)措施在辦案期限內(nèi)審結(jié)案件即可，缺乏對辦案程序的整體把控，導致部分案件表面上“程序合規(guī)、合法”，實質(zhì)上工作停滯、程序空轉(zhuǎn)、質(zhì)量效率滑坡，[3]嚴重影響人民群眾對司法公正與效率的感觀。但是，“案-件比”是對辦案質(zhì)量和辦案效率的雙重評價，其以“求極致、過得硬”為整體導向，檢察人員為避免獲得于己不利的評價后果，必然會認真對照評價指標查擺不足，逐步更新司法理念，主動擠壓“多余”不必要的業(yè)務(wù)以降低“案-件比”。一方面，樹立“極致”辦案理念，盡力在每個訴訟環(huán)節(jié)將工作做到極致，以最大限度地擠壓啟動下一個非必要程序的空間。另一方面，理順公正與效率的關(guān)系，充分認識到效率公正對實體正義的重要性，更加注重程序啟動的必要性和有效性。對于退查、延長審查起訴期限的適用嚴格審查，嚴禁利用“兩退三延長”行延長辦案期限之實。

（二）反向倒逼：過硬業(yè)務(wù)能力鞏固審前主導地位

“案-件比”在紓解程序空轉(zhuǎn)問題中不僅發(fā)揮了正向引導作用，而且形成了一種反向倒逼機制，倒逼員額檢察官練就過硬業(yè)務(wù)能力以適應(yīng)質(zhì)量評價指標體系對辦案質(zhì)效的高標準和嚴要求。

其一，著力提升求極致業(yè)務(wù)能力，注重從整體上把控訴訟流程。以“捕訴一體”辦案機制改革為契機，缺乏批捕或者審查起訴經(jīng)驗的檢察人員交叉互助，深入學習相關(guān)業(yè)務(wù)知識，補齊業(yè)務(wù)短板，不斷提升業(yè)務(wù)能力。在辦案過程中不僅要把本環(huán)節(jié)的工作做到極致，盡量不遺留任何可能引發(fā)程序倒流的風險點，避免因工作不深入而造成程序繁冗，人為增加當事人的訴累;而且要樹立訴訟全局和整體觀念，立足于訴訟全局把工作做極致，對上下游關(guān)聯(lián)環(huán)節(jié)的工作目標做好預(yù)演和鋪墊，把前連偵查、后接審判的檢察主導責任落實到位，確保訴訟環(huán)節(jié)的有序銜接和順暢進行。[4]

其二，強化引導偵查實效，充分發(fā)揮訴前主導作用。充分利用審查批準逮捕和審查起訴兩個訴訟環(huán)節(jié)，最大限度地促使引導偵查“雙向發(fā)力”。一方面，提前介入引導偵查。針對疑難復雜、重大敏感案件，檢察人員要主動或應(yīng)偵查機關(guān)要求提前介入偵查，共同研判案件，從案件定性、證據(jù)收集、法律適用、偵查方向等方面引導偵查;另一方面，審查逮捕向后發(fā)力。批準逮捕后，要從起訴證明標準的要求出發(fā)，及時引導公安機關(guān)繼續(xù)偵查取證，捕后繼續(xù)偵查提綱不僅要列出需要補充偵查的事項，而且要將偵查方法、切入點和補偵目的等羅列清楚，這有助于緩解偵查人員對補偵的抵觸心理，進一步提升補充偵查的可操作性和有效性。同時，審查起訴向前發(fā)力。檢察人員要實時跟蹤補偵的進度和效果，及時撥正偵查偏差，彌補偵檢對接的“空窗期”，對偵查人員怠于取證、違法取證等活動全程監(jiān)督，拓寬監(jiān)督的時空維度，[5]確保偵查機關(guān)及時、合法、精準補充證據(jù)。并且要充分利用審查起訴期限，對于不需要退回補偵即能夠達到補偵效果的，可以要求偵查機關(guān)同時補偵，或者變被動為主動，在條件允許的情況下自行偵查，以此減少非必要程序啟動，簡化辦案流程，提高辦案質(zhì)效。

（三）溢出效應(yīng)：良性互動共促程序高效利用

“案-件比”是一個綜合性的指標，其將貫穿整個刑事檢察的多項業(yè)務(wù)活動聯(lián)系在一起，聚合后的溢出效應(yīng)尤為明顯。[6]

第一，與認罪認罰從寬制度和速裁程序良性互動：“案-件比”的考核促使認罪認罰從寬制度落地落實，適用率大幅攀升，而認罪認罰從寬制度的適用則最大限度地壓縮“案-件比”中的“件”數(shù)，從而降低程序空轉(zhuǎn)。認罪認罰從寬制度是刑事訴訟制度現(xiàn)代化的體現(xiàn)和要求，具有控辯協(xié)商程度高、認罪伏法率高、化解矛盾快、訴訟便捷高效等制度優(yōu)勢。但過去案件質(zhì)量評價體系無法對認罪認罰從寬制度的適用情況作出有效評價，只要程序合法、如期結(jié)案，不論是否適用認罪認罰程序，均不影響案件質(zhì)量，因此部分檢察官適用認罪認罰從寬制度的主動性不強，存在“不會用、不敢用、不想用”的情況。[7]而“案-件比”嶄新評價指標體系下強調(diào)系統(tǒng)優(yōu)化辦案流程，用最少的司法資源定紛止爭、案結(jié)事了，認罪認罰從寬制度的制度優(yōu)勢正好符合要求，故客觀上提高了認罪認罰從寬制度的適用率。承辦檢察官通過法律政策答疑、思想認識疏通、值班律師解惑、量刑建議傳導等多種方法，[8]促使犯罪嫌疑人認罪認罰，搭建起客觀證據(jù)和主觀證據(jù)間完整的證據(jù)鎖鏈，保障訴訟活動順暢，進而提高訴訟效率。尤其是認罪認罰從寬制度下速裁程序的廣泛適用，更是完全將“兩退三延長”程序的啟動排除在外，極大程度上降低了程序空轉(zhuǎn)現(xiàn)象，能夠直接降低“案-件比”。

第二，帶動偵查機關(guān)和審判機關(guān)辦案能力的提升，共同紓解程序空轉(zhuǎn)問題。一方面，為最大限度地減少程序空轉(zhuǎn)，承辦檢察官將對偵查質(zhì)量和補偵效率的更高要求傳達給偵查人員，這就促使其不斷提高偵查水平，規(guī)范辦案流程，及時收集、固定證據(jù)，切實提高偵查辦案質(zhì)量;另一方面，在降低“案-件比”目標指引下，充分發(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督的職能，主動監(jiān)督人民法院審判活動的合法性和高效性，更加嚴格把控檢察機關(guān)建議延期審理程序的啟動和適用。這就基本上切斷了人民法院因辦案時限不足而要求檢察機關(guān)申請延期以達到“借時間”的途徑，倒逼人民法院更加及時審理案件，也能有效降低程序空轉(zhuǎn)。同時，人民法院及時開展審判活動，能夠有效避免因刑期倒掛而引發(fā)“人為”增加被告人刑期的情況發(fā)生，有助于降低被告人上訴的概率，減少“案-件比”，而且從一定程度上保證了量刑均衡。

四、對“案-件比”減抑程序空轉(zhuǎn)作用的理性認知

（一）正確認識“案-件比”在評價案件質(zhì)量中的作用

首先，“案-件比”是“案”與“件”相對比并將“案”的數(shù)量取值為1時，所形成的一組對比關(guān)系，不能將其簡單的看作一個比值。且此處的“件”被賦予了特殊的涵義。其次，“案-件比”是一個趨勢性判斷，不能用于直接評價所謂符合法律規(guī)定程序的個案。由于技術(shù)上無法進行常態(tài)的跟蹤查詢和統(tǒng)計，目前階段計算“案-件比”主要采用同時段測算法，即選取同一時間段內(nèi)所有計入“案”的數(shù)據(jù)和所有計入“件”的數(shù)據(jù)的對比。此種計算方法無法確保“案”和“件”是一一對應(yīng)的關(guān)系，因此只能從整體趨勢上反映某一檢察機關(guān)一段時間內(nèi)辦案活動的質(zhì)效情況。這也就決定了其在評價整體和個體時需有所區(qū)別。當評價某一檢察官工作時，要根據(jù)工作做到極致能否避免來決定是否扣除“件”數(shù)，必要時可以由辦案人員作出說明并提供輔助材料，以證明工作已經(jīng)做到極致，只是因客觀原因而導致程序回流。最后，“案-件比”在評價案件質(zhì)量中處于統(tǒng)領(lǐng)而非孤立的地位，與其他評價指標共同作用，一起反映辦案活動的質(zhì)量和效率?！鞍?件比”屬于檢察機關(guān)的內(nèi)部評價，具有客觀性強、說服力強等優(yōu)勢，但也有其局限性。因此有必要引入外部評價機制，例如通過采訪訴訟參與人了解其對訴訟過程的感觀、邀請人民陪審員對辦案過程進行觀察評估、與檢察官面談等方式收集信息，綜合評估出相對準確的結(jié)論。[9]

（二）高度警惕“案-件比”對程序救濟的限制

“案-件比”是檢察人員業(yè)務(wù)管理的指揮棒，其本身不會限制或剝奪當事人程序救濟的權(quán)利，但檢察人員在“案-件比”指引下的行為選擇可能會影響或者限制程序救濟。例如，為避免承擔“案-件比”過高的負面評價，承辦檢察官在訴訟過程中尤為注重引導偵查質(zhì)效，盡量在審查起訴期限內(nèi)要求偵查機關(guān)同步補充偵查或者自行補偵。這無疑能夠提高辦案效率，避免程序空轉(zhuǎn)，但很有可能出現(xiàn)對新證據(jù)的固定、收集不全面，審查不到位等問題，部分案件可能無法達到退查的補偵效果。而且，部分檢察官可能在前期怠于引導補偵，后期盲目為降低“案-件比”而在沒有充足準備的情況下匆忙起訴，不僅影響案件質(zhì)量，而且可能會損害當事人的程序救濟權(quán)。

注釋：

[1] 即一次延長審查起訴期限、二次延長審查起訴期限、三次延長審查起訴期限和一次退回補充偵查、二次退回補充偵查。

[2] 參見董桂文、鄭成方：《“案-件比”：新時代檢察機關(guān)辦案質(zhì)效的“風向標”》，《人民檢察》2020年第11期。

[3] 參見范仲瑾、羅向陽、王峰：《“案-件比”的控制和優(yōu)化——以河南省許昌市檢察機關(guān)“案-件比”情況為樣本》，《人民檢察》2020年第6期。

[4] 同前注[3] 。

[5] 參見馬賢興：《依托“捕訴一體”降低“案-件比”》，《人民檢察》2020年第6期。

[6]? 同前注[2] 。

[7] 參見樊崇義、李思遠：《由理念走向制度——評檢察機關(guān)以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量評價指標體系》，《人民檢察》2020年第9期。

[8] 參見楊銀如、李長勝：《降低“案-件比”：適時提前介入強化管理考評》，《檢察日報》2020年1月23日。

[9] 參見熊秋紅：《“案-件比”質(zhì)量評價指標體系的學理觀察》，《人民檢察》2020年第9期。