“案-件比”指標(biāo)應(yīng)用的實(shí)踐與思考

崔國紅

編者按：2020年 5月25日，張軍檢察長在十三屆全國人大三次會議上作的工作報(bào)告中指出：“建立‘案-件比質(zhì)效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)意在督導(dǎo)檢察官強(qiáng)化責(zé)任意識、提升司法能力，努力把工作做到極致，避免不應(yīng)有的程序空轉(zhuǎn)?！?020年1月最高人民檢察院印發(fā)以“案-件比”為核心內(nèi)容的《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評價(jià)指標(biāo)》，同時(shí)在全國各級檢察院展開應(yīng)用實(shí)踐。為使“案-件比”的指標(biāo)體系更科學(xué)合理地發(fā)揮導(dǎo)向作用，把這一制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為檢察工作效能，本刊推出“案-件比”指標(biāo)應(yīng)用情況的系列文章，與讀者共同探討。

摘 要：2019年以來，山西省檢察機(jī)關(guān)積極探索應(yīng)用“案-件比”，提升刑事檢察辦案質(zhì)量效率，取得明顯成效。通過對山西實(shí)踐取得成效的總結(jié)分析，提出“案-件比”在實(shí)踐應(yīng)用中需要關(guān)注的問題：“案-件比”指標(biāo)的核心要義是強(qiáng)調(diào)質(zhì)量優(yōu)先、堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向;構(gòu)建“案-件比”的理想狀態(tài)和司法實(shí)踐之間的動態(tài)平衡;認(rèn)識“案-件比”指標(biāo)和其它案件質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)的辯證關(guān)系;考慮案件類型差異化給“案-件比”帶來的影響等，以期為科學(xué)地理解和應(yīng)用“案-件比”提供參考。

關(guān)鍵詞：“案-件比” 檢察辦案 評價(jià)指標(biāo)

“案-件比”是最高人民檢察院提出的全新司法辦案評價(jià)指標(biāo)。本文立足山西省檢察機(jī)關(guān)“案-件比”應(yīng)用實(shí)踐，對降低“案-件比”的做法和成效進(jìn)行總結(jié)分析，提出指標(biāo)運(yùn)用中應(yīng)當(dāng)注意的問題，以期為更科學(xué)地理解和應(yīng)用“案-件比”提供參考。

一、“案-件比”應(yīng)用的山西實(shí)踐

2019年4月以來，山西省檢察機(jī)關(guān)在刑事檢察領(lǐng)域全面應(yīng)用“案-件比”指標(biāo)，圍繞有效降低“案-件比”，不斷強(qiáng)化理念引導(dǎo)、改進(jìn)辦案方式、加強(qiáng)監(jiān)督管理、深化溝通協(xié)作、建立長效機(jī)制，檢察辦案質(zhì)效提升明顯，一些長期困擾檢察司法辦案的問題得到了有效解決，“案-件比”由最高人民檢察院第一次通報(bào)時(shí)的全國高位，降至2020年1至6月的全國第2低。

（一）山西“案-件比”的基本情況

1.相關(guān)數(shù)據(jù)情況。以最高人民檢察院提出“案-件比”概念為時(shí)間分界，山西省檢察機(jī)關(guān)“案-件比”經(jīng)歷了由高到低的變化。2015至2018年，“案-件比”分別是1.78、1.87、1.91、1.86，4年平均為1.85，整體上相對較高且變化較小。2019年上半年“案-件比”為1.87，依然處于較高區(qū)間。從2019年下半年開始，“案-件比”明顯下降，2019年7至12月“案-件比”為1.36。2020年1至6月為1.39，以同期10723案數(shù)計(jì)，同比相當(dāng)于減少了4000多個(gè)辦案環(huán)節(jié)的“件”數(shù)。

2.影響“案-件比”的主要因素。從指標(biāo)定義上分析，“案”數(shù)和“件”數(shù)都會影響案件比的比值。但“案”數(shù)是客觀存在，是被動的，且其已設(shè)定為1，也已計(jì)入了件數(shù)，因此影響“案-件比”因素主要在于各類“件”數(shù)的多少。從納入“件”數(shù)的各類案件來看，除去“案”本身，退回補(bǔ)充偵查和延長審查起訴期限兩類件數(shù)占了絕大部分。以山西省檢察機(jī)關(guān)為例，2015至2018年，案數(shù)與退查的比為1：0.49，案數(shù)與延期的比為1：0.35，退查、延期數(shù)量分別占純“件”數(shù)的58%、39.5%，二者合計(jì)占純件數(shù)的97.5%。相比之下，其他件數(shù)則占比較少。

3.“件”數(shù)較多的原因分析。從調(diào)研情況看，造成“件”數(shù)較多的原因是多方面的。有案件質(zhì)量不高的因素，但主要還是檢察人員司法理念不到位，沒有養(yǎng)成良好的司法習(xí)慣，司法管理不足等。在最高人民檢察院提出“案-件比”概念之前，各地雖然也特別強(qiáng)調(diào)司法理念的提升，但由于沒有明確的指標(biāo)指引，對司法理念的評判沒有引入可量化的數(shù)據(jù)分析。在缺少相對明確的指引和評判情況下，司法理念向每一個(gè)具體司法辦案活動的延伸不足，檢察官在辦案中缺乏求極致的內(nèi)生動力。司法過程的控制還主要靠檢察官自覺，司法隨意性還不同程度存在。比如，刑事訴訟法和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》，都對適用退查和延期的具體情形作出了明確規(guī)定，這些具體情形主要是用以處理疑難復(fù)雜案件，屬于例外情形。但由于其屬于正當(dāng)司法程序，因此，不時(shí)會被檢察官們用來處理個(gè)案中的非例外問題。從程序管理角度來看，對退查、延期等的管理過于寬泛，也是造成此類辦案環(huán)節(jié)較多的原因之一。

（二）降低“案-件比”的主要方法和成效

1.強(qiáng)化理念引導(dǎo)，壓實(shí)辦案責(zé)任。山西省人民檢察院把降低“案-件比”作為落實(shí)新時(shí)代司法為民宗旨、做優(yōu)刑事檢察工作的重要抓手，把降低“案-件比”列為年度重點(diǎn)工作，作為“不忘初心、牢記使命”專項(xiàng)整治項(xiàng)目，納入省市兩級院巡視巡察內(nèi)容，列入業(yè)務(wù)評價(jià)指標(biāo)。全省檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真學(xué)習(xí)張軍檢察長對“案-件比”的闡釋，努力掌握核心要義，全面檢視司法為民初心，努力以求極致、做大師的標(biāo)準(zhǔn)來辦好每一起案件。省院檢察長帶隊(duì)赴4個(gè)基層院進(jìn)行了專題調(diào)研，閱卷820余件，與一線檢察官直接對話，查找問題，分析原因。省院召開檢委會，專題研究“案-件比”分析報(bào)告，提出16項(xiàng)要求和措施，全面部署降低“案-件比”。刑事檢察和案件管理部門加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)和工作配合，層層壓實(shí)責(zé)任，努力形成降低“案-件比”的濃厚氛圍。

2.堅(jiān)持質(zhì)量為先，改進(jìn)辦案方式。案件質(zhì)量是檢察辦案的“生命線”。在司法辦案中，只有不斷提升辦案質(zhì)量才能有效減少“件”數(shù)。2019年以來，山西省檢察機(jī)關(guān)在提升辦案質(zhì)量上，主要采取了以下措施：一是充分發(fā)揮提前介入實(shí)質(zhì)作用。針對“提前介入比例逐年增多，退補(bǔ)率仍居高不下”數(shù)據(jù)背后反映的介入成效問題，省市縣三級院在提前介入時(shí)，堅(jiān)持實(shí)地閱卷，引導(dǎo)取證提出具體意見，規(guī)范證據(jù)、程序材料，避免提前介入“形式化、走過場”。運(yùn)城市檢察院提前介入一起涉黑案件，主動參加公安案件分析會，根據(jù)偵查情況、時(shí)間節(jié)點(diǎn)及時(shí)跟進(jìn)，通過閱卷及時(shí)提出有針對性的具體補(bǔ)查補(bǔ)正建議，案件進(jìn)入檢察環(huán)節(jié)后沒有退查。二是強(qiáng)化證據(jù)補(bǔ)正指引。在審查逮捕、審查起訴環(huán)節(jié)，依法用好《逮捕案件繼續(xù)偵查提綱》（原《逮捕案件繼續(xù)偵查取證意見書》）《補(bǔ)充偵查提綱》《提供法庭審判所需證據(jù)材料通知書》，有效指導(dǎo)公安機(jī)關(guān)補(bǔ)強(qiáng)證據(jù)，提升偵查質(zhì)量。2019年5月以來，《逮捕案件繼續(xù)偵查取證意見書》《逮捕案件繼續(xù)偵查提綱》文書應(yīng)用比率由43%上升到60%?！短峁┓ㄍ徟兴枳C據(jù)材料通知書》文書應(yīng)用比率由8.9%上升到11.7%。退查提綱質(zhì)量明顯上升。三是注重發(fā)揮主導(dǎo)作用。檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的主導(dǎo)作用依法而生。但實(shí)踐中有的檢察機(jī)關(guān)對此認(rèn)識不到位，開展工作抓不住核心要領(lǐng)，職能發(fā)揮尚有欠缺。對此省院提出，各級院進(jìn)一步壓實(shí)檢察責(zé)任，發(fā)揮好引領(lǐng)和監(jiān)督作用，在司法辦案的各個(gè)環(huán)節(jié)都將檢察工作做充分、做到位。大同市檢察院在辦理兩起涉黑案件中，為提高退查質(zhì)效，先后兩次組織公、檢、法三家辦案單位召開聯(lián)席會議，引導(dǎo)取證，明確證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，就案件存在的問題統(tǒng)一共識，為慎重退查、高效退查樹立了標(biāo)桿。四是加強(qiáng)釋法說理。釋法說理是辦案的重要環(huán)節(jié)。全省檢察機(jī)關(guān)在案件辦理的各個(gè)環(huán)節(jié)樹立釋法說理意識，對重大疑難復(fù)雜案件或公安機(jī)關(guān)可能存在認(rèn)識分歧的案件，在文書釋法說理的同時(shí)，跟進(jìn)面對面溝通交流，努力達(dá)成共識。太原市尖草坪區(qū)檢察院在辦理兩起不捕案件時(shí)，與公安機(jī)關(guān)面對面溝通說理，使其撤回?cái)M提出復(fù)議的意向，收到良好效果。

3.嚴(yán)格監(jiān)督管理，加強(qiáng)分析研判。針對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的退查延期隨意，把法律規(guī)定的例外用做常態(tài)等問題，山西省檢察機(jī)關(guān)從強(qiáng)化監(jiān)督管理入手，案件管理部門加強(qiáng)送案審核，對退回補(bǔ)充偵查提綱內(nèi)容不具體不詳細(xì)，退查理由不充分的，認(rèn)真審查并報(bào)檢察長決定是否退查;對不屬于重大、復(fù)雜的案件，一般不予延期。晉城市檢察院對退查提綱內(nèi)容不具體、不詳細(xì)和理由不充分的，由案管部門檢察官聽取公安意見并及時(shí)反饋案件承辦檢察官，必要時(shí)報(bào)檢察長決定是否退查，防止退查權(quán)的濫用。省檢察院對全省所有檢察院、所有員額檢察官的退查情況進(jìn)行了全面分析精準(zhǔn)研判，提出“退查影響力”指標(biāo)，對全省所有檢察院、所有員額檢察官的“退查影響力”進(jìn)行排序。2020年，最高人民檢察院印發(fā)案件質(zhì)量主要評價(jià)指標(biāo)，調(diào)整了“案-件比”的定義，并把“案-件比”列為核心指標(biāo)。山西省檢察院在全省檢察機(jī)關(guān)部署“業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析平臺”，將“案-件比”的測算智能化精準(zhǔn)化。同時(shí)，定期在內(nèi)網(wǎng)發(fā)布市級院和所有縣區(qū)院的“案-件比”排名，各級院可以適時(shí)掌握本單位的“案-件比”具體情況和在全省的位次。

4.加強(qiáng)協(xié)作配合，有效形成合力?！鞍?件比”是一個(gè)地區(qū)司法質(zhì)效的反映，降低“案-件比”，需要政法機(jī)關(guān)全力協(xié)同，共同提升公安偵查、檢察審查和法院審判質(zhì)量。為此，山西省檢察院專門就“案-件比”情況向省委政法委進(jìn)行匯報(bào)，提出與公安、法院、司法行政機(jī)關(guān)協(xié)作配合意見。與省高級人民法院、公安廳會簽43個(gè)常見罪名證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。陽泉市檢察院積極協(xié)調(diào)政法委、公安、法院和司法行政部門，聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)案件流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理全面提升司法效能的實(shí)施意見》，就加強(qiáng)案件流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理、全面提升司法效能，提出16項(xiàng)規(guī)定，通過統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的案件規(guī)范性審查，推動各類案件流轉(zhuǎn)無縫對接，有效降低司法成本，提高訴訟效率。長治市檢察院和公安局共同建立重大案件同步跟進(jìn)偵查機(jī)制，公安機(jī)關(guān)對重大案件移送起訴后，派員實(shí)時(shí)跟進(jìn)，加強(qiáng)與檢察人員定期聯(lián)系，對檢察人員提出需要補(bǔ)充的證據(jù)應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充偵查。忻州市忻府區(qū)檢察院分別與公安、法院會簽《關(guān)于降低“案-件比”、提高認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度案件適用比例實(shí)現(xiàn)繁簡分流的實(shí)施辦法》。各地普遍與公安機(jī)關(guān)建立了聯(lián)席會議制度，定期對刑事案件辦理情況進(jìn)行有效溝通。

5.鞏固工作成果，建立長效機(jī)制。2020年，在降低“案-件比”取得一定成效的基礎(chǔ)上，省檢察院出臺《山西省檢察機(jī)關(guān)捕訴環(huán)節(jié)辦案質(zhì)效監(jiān)督管理辦法（試行）》，管理辦法從提前介入和捕訴銜接、補(bǔ)充偵查的監(jiān)督管理、延長審查起訴期限的監(jiān)督管理、案件繁簡分流、綜合監(jiān)督管理等方面對捕訴環(huán)節(jié)的辦案活動進(jìn)行了規(guī)范，在工作機(jī)制上保障提升辦案質(zhì)效、減少“三延兩退”，降低“案-件比”。

經(jīng)過一年多的指標(biāo)應(yīng)用，檢察人員司法理念有了較為明顯的提升，主導(dǎo)刑事案件的責(zé)任意識不斷增強(qiáng)，辦案程序日趨規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)，辦案質(zhì)效有所提升。檢察官們在辦案中一般能夠更多地從案件當(dāng)事人的角度來思考解決問題，在本辦案環(huán)節(jié)能解決的問題基本上得到有效解決。退查、延期案件大量減少，一審公訴案件平均辦案時(shí)長縮減7天。不捕復(fù)議復(fù)核、不訴復(fù)議復(fù)核比率大幅下降。不捕申訴、不訴申訴明顯減少。

二、“案-件比”指標(biāo)運(yùn)用中應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)問題

（一）要深刻理解“案-件比”指標(biāo)的核心要義是強(qiáng)調(diào)質(zhì)量優(yōu)先

最高人民檢察院提出“案-件比”指標(biāo)后，引起了社會各界重大反響。一些法律界人士對“案-件比”指標(biāo)進(jìn)行了分析解讀，普遍認(rèn)為“案-件比”指標(biāo)是引領(lǐng)檢察機(jī)關(guān)努力適應(yīng)新時(shí)代檢察工作要求的重要指標(biāo)。但在司法實(shí)踐中，有的檢察人員對指標(biāo)的理解還不夠到位。比如在筆者對“案-件比”情況進(jìn)行調(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)有一部分檢察官將其視為效率指標(biāo)，目的是減少退查、延期等。沒有從提高案件質(zhì)量的層面來思考，認(rèn)識比較孤立、片面。因此，只有通過不斷的反復(fù)強(qiáng)化，破除檢察官思想上的片面認(rèn)識，真正理解指標(biāo)對提升辦案質(zhì)量和效率的重要作用，才能形成依據(jù)指標(biāo)開展辦案工作的行動自覺。辦案質(zhì)量是刑事檢察工作的生命線。只有抓住辦案質(zhì)量這個(gè)主線，在各個(gè)檢察辦案環(huán)節(jié)，圍繞案件事實(shí)和證據(jù)，加強(qiáng)對偵查的引導(dǎo)、加強(qiáng)對審判的主導(dǎo)，排除案件質(zhì)量潛在隱患，確保案件質(zhì)量，才能從根本上達(dá)到“案-件比”的指標(biāo)要求。

（二）要始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向

“案-件比”指標(biāo)的提出，為檢察機(jī)關(guān)審視解決司法辦案中的問題提供了明確的路徑指引。實(shí)踐中，要運(yùn)用好指標(biāo)，必須堅(jiān)持“三個(gè)導(dǎo)向”。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，就是要找準(zhǔn)多余“件”數(shù)產(chǎn)生的原因，深入分析數(shù)據(jù)背后的司法辦案問題癥結(jié)。比如，對于不捕不訴后公安機(jī)關(guān)復(fù)議復(fù)核案件，要準(zhǔn)確分析提出復(fù)議復(fù)核的內(nèi)在原因，是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)不捕不訴決定確實(shí)值得商榷，還是說理不透？堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，就是要始終把提升辦案質(zhì)量作為司法辦案目標(biāo)方向，堅(jiān)決不能為了減少“件”數(shù)而忽視案件質(zhì)量。堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向，就要用政治、法律、社會三個(gè)效果來檢驗(yàn)辦案成效，努力把每一起案件都辦成經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的案件。

（三）要積極構(gòu)建“案-件比”的理想狀態(tài)和司法實(shí)踐之間的動態(tài)平衡

“案-件比”指標(biāo)，其理想狀態(tài)是1：1，即一個(gè)案子進(jìn)入檢察環(huán)節(jié)后一次辦結(jié)，沒有產(chǎn)生多余的件數(shù)。但實(shí)踐中，辦案活動受各種主客觀因素影響，由于案件偵查質(zhì)量不高、取證不充分、案件情況復(fù)雜等各種原因，完全做到“不退不延”是不現(xiàn)實(shí)的。因此，應(yīng)當(dāng)允許指標(biāo)的應(yīng)然和辦案的實(shí)然之間存有一定的張力。需要大幅度減少的，是不應(yīng)退而退、不應(yīng)延而延的那一部分案件。需要改變的是那種把刑事訴訟法規(guī)定的例外作為常態(tài)的司法辦案習(xí)慣。這就要求在運(yùn)用指標(biāo)時(shí)要留有余地，掌握合理的度，這樣才能保證指標(biāo)真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（四）要正確認(rèn)識“案-件比”指標(biāo)和其它案件質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)的辯證關(guān)系

“案-件比”作為案件質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)體系中的一個(gè)重要指標(biāo)，起著統(tǒng)領(lǐng)其它指標(biāo)的作用。但由于各類“件”的基數(shù)差異較大，因此，在應(yīng)用“案-件比”時(shí)，既要認(rèn)識到“案-件比”的宏觀指導(dǎo)作用，又要重視其它指標(biāo)對具體問題的指引。不能僅靠“案-件比”一個(gè)指標(biāo)來包打天下，而是要與其它指標(biāo)相互制約，相互配合，共同反映辦案活動的數(shù)量質(zhì)量和效率效果。尤其需要注意的是，“件”數(shù)較少的案件中存在的問題有時(shí)候會被較低的“案-件比”表象所掩蓋，不容易引起重視。比如在“件”中，當(dāng)退查、延期數(shù)據(jù)遠(yuǎn)高于其它“件”數(shù)時(shí)，把這兩個(gè)數(shù)據(jù)降下來，就能降低“案-件比”。但對不捕、不訴復(fù)議復(fù)核、撤回起訴、法院退回等其它“件”數(shù)上升的趨勢就容易被忽略。所以，要綜合運(yùn)用好“案-件比”和其它指標(biāo)，才能對辦案質(zhì)效上存在的問題做出準(zhǔn)確的判斷。

（五）要充分考慮案件類型差異化給“案-件比”帶來的影響

目前，囿于現(xiàn)有檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)手段，不易區(qū)分不同罪名對“案-件比”的影響。各地在計(jì)算、通報(bào)“案-件比”時(shí)，基本上都是以所有刑事案件來測算。實(shí)踐中，由于各地辦案所涉罪名差異較大，對“案-件比”的影響不容忽視。比如，危險(xiǎn)駕駛案等輕微刑事案件一般情況下事實(shí)比較清楚、證據(jù)確實(shí)充分，在檢察辦案中退查和延期的案件數(shù)量相對較少，一個(gè)地區(qū)的危險(xiǎn)駕駛案占比多少，就會對“案-件比”的高低產(chǎn)生較大影響。以全國檢察機(jī)關(guān)為例，各省級檢察機(jī)關(guān)中，危險(xiǎn)駕駛案在所有刑事案件中占比平均約20%。但地區(qū)間高的可能達(dá)到25%左右，低的地區(qū)為10%左右。危險(xiǎn)駕駛案越多，“案”的基數(shù)就越大，純“件”數(shù)卻不一定會同步增多，“案-件比”就會越低。這部分案件如果不從“案”的基數(shù)中扣除，則會掩蓋其他案件“案-件比”的真實(shí)情況，也會引起評價(jià)偏差。因此，在應(yīng)用“案-件比”指標(biāo)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考量不同案件類型占比對比值大小的影響。只有這樣，才能更加客觀準(zhǔn)確地研判一個(gè)地區(qū)的司法辦案真實(shí)情況。

張軍檢察長中指出：“檢察官指控、證明犯罪的主要責(zé)任責(zé)無旁貸”[1]。檢察辦案就是要從案件受理、立案偵查、審查起訴等各個(gè)環(huán)節(jié)，強(qiáng)化證據(jù)意識，確保案件進(jìn)入審判環(huán)節(jié)時(shí)事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分;就是要從人民群眾的司法感受入手，將每一個(gè)法定程序環(huán)節(jié)做到極致，避免空轉(zhuǎn)，減少訴累，讓當(dāng)事人最大限度感受公正和效率，增加人民群眾的司法獲得感。

注釋：

[1]張軍：《關(guān)于檢察工作的若干問題》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第5期。