行政事業(yè)單位預(yù)算管理問(wèn)題研究

楊文龍

摘 要：行政事業(yè)單位一般不以營(yíng)利為目的，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要為財(cái)政撥款。本文首先分析了行政事業(yè)單位的特殊性，然后對(duì)預(yù)算管理中存在的問(wèn)題及應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行探討，以期通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算管理，更好地為單位健康發(fā)展服務(wù)。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;預(yù)算管理;問(wèn)題;對(duì)策

一、引言

為加強(qiáng)資金管理，科學(xué)配置資源，保障各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展，提高資金使用效率，行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性越來(lái)越凸顯。預(yù)算管理要覆蓋預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及分析、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)全過(guò)程，然而在實(shí)際管理中，部分行政事業(yè)單位在預(yù)算管理方面還存在著一些不可忽視的問(wèn)題，如預(yù)算管理意識(shí)缺乏、預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行不理想、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)不健全等，需要加以完善。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題

1.缺乏預(yù)算管理意識(shí)

由于行政事業(yè)單位資金的主要來(lái)源是財(cái)政撥款，部分單位認(rèn)為財(cái)政資金是經(jīng)常性撥款，無(wú)論資金使用情況如何，反正財(cái)政都會(huì)兜底，致使單位管理層的預(yù)算管意識(shí)淡化，對(duì)其重要性的認(rèn)識(shí)不足，存在一定的隨意性和盲目性。

在很多單位，預(yù)算管理只是財(cái)務(wù)部門(mén)的事，而其他部門(mén)的參與意愿及參與度較低。很多人認(rèn)為預(yù)算管理是非常專(zhuān)業(yè)的工作，業(yè)務(wù)部門(mén)只需要負(fù)責(zé)把本部門(mén)職責(zé)工作做好，至于預(yù)算資金執(zhí)行率、預(yù)算績(jī)效等工作都不在乎。這些情況導(dǎo)致預(yù)算編制、執(zhí)行情況與單位的年度工作計(jì)劃完全脫節(jié)，出現(xiàn)一些急需開(kāi)展的項(xiàng)目沒(méi)有預(yù)算，而一些項(xiàng)目預(yù)算結(jié)余過(guò)大等現(xiàn)象，嚴(yán)重制約了單位的發(fā)展。

2.預(yù)算編制不夠科學(xué)

目前，行政事業(yè)單位根據(jù)屬地原則，可劃分為一級(jí)預(yù)算單位、二級(jí)預(yù)算單位和基層預(yù)算單位。首先，各預(yù)算單位財(cái)政預(yù)算申報(bào)模式近些年未做根本性調(diào)整，有些單位未考慮預(yù)算年度內(nèi)的重要工作，直接照搬上年預(yù)算，既不夠科學(xué)也不準(zhǔn)確。同時(shí)，預(yù)算編制很多采用基數(shù)加增量的方法，方法過(guò)于簡(jiǎn)單，未與單位發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，脫離了單位真實(shí)需求，不利于單位發(fā)展。

其次，預(yù)算編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集過(guò)程中沒(méi)有深入調(diào)研，單位缺乏數(shù)據(jù)共享中心。在高校，以在校學(xué)生人數(shù)為例，各學(xué)院、教務(wù)處、招生就業(yè)處三者提供的數(shù)據(jù)就存在不一致現(xiàn)象，預(yù)算編制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)就缺乏說(shuō)服力。即使基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集上來(lái)，也沒(méi)有進(jìn)行量化分析及科學(xué)研判，數(shù)據(jù)僅僅就是數(shù)字，缺乏前瞻性。

最后，預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚未健全。有的單位依然執(zhí)行十幾年前的標(biāo)準(zhǔn)，尤其單位項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)不好把控，缺乏科學(xué)性，致使部分單位的項(xiàng)目支出預(yù)算充足，而其他單位的項(xiàng)目支出預(yù)算就很難得到保障，降低了預(yù)算管理的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

3.預(yù)算執(zhí)行力不強(qiáng)

預(yù)算執(zhí)行隨意性大，有些單位錯(cuò)誤認(rèn)為撥付的預(yù)算資金就是自家的，想怎么開(kāi)支就怎么開(kāi)支，愛(ài)什么時(shí)候用就什么時(shí)候用，致使預(yù)算實(shí)際執(zhí)行與申報(bào)的預(yù)算目標(biāo)出入較大。

另外從框架結(jié)構(gòu)來(lái)看，財(cái)務(wù)預(yù)算是以會(huì)計(jì)科目為載體，而單位預(yù)算又是由一個(gè)個(gè)具體項(xiàng)目組成，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在一定難度。例如，差旅費(fèi)科目反映工作人員臨時(shí)到常駐地以外地區(qū)公務(wù)出差，期間所發(fā)生的城市間交通費(fèi)、住宿費(fèi)、伙食補(bǔ)助費(fèi)和市內(nèi)交通費(fèi)，就很難識(shí)別出具體是什么預(yù)算事項(xiàng)，預(yù)算執(zhí)行真實(shí)性很難保證。

不按規(guī)定流程進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，缺乏必要的審批環(huán)節(jié)。存在以會(huì)議落實(shí)預(yù)算調(diào)整程序的現(xiàn)象，此類(lèi)會(huì)議甚至沒(méi)有邀請(qǐng)財(cái)務(wù)部門(mén)參加，預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性缺失。一些單位為了加快預(yù)算執(zhí)行，提高預(yù)算執(zhí)行率，存在年底突擊花錢(qián)現(xiàn)象，目的就是預(yù)算資金不被財(cái)政收回，致使預(yù)算資金使用混亂，忽略項(xiàng)目審批流程或跨項(xiàng)目支付，產(chǎn)生了極大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4.預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善

由于地區(qū)限制、行業(yè)特性、服務(wù)對(duì)象、各級(jí)層次不同，使得預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)存在較大差異，預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)存在片面性。部分單位簡(jiǎn)單地認(rèn)為績(jī)效評(píng)價(jià)就是對(duì)資金使用規(guī)范進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)膚淺，考核指標(biāo)賦值不科學(xué)，與單位重點(diǎn)工作目標(biāo)脫節(jié)，致使單位的績(jī)效評(píng)價(jià)無(wú)法真正做到層級(jí)分明、重點(diǎn)明確，也無(wú)法發(fā)揮導(dǎo)向作用，缺乏有價(jià)值的考評(píng)結(jié)果。

而一些單位根本沒(méi)有建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，有的單位雖然建立了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，但是往往流于形式，在制定績(jī)效評(píng)價(jià)方案和選擇績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上缺乏規(guī)范性，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)依據(jù)約束力不強(qiáng)，致使無(wú)法科學(xué)準(zhǔn)確地進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行評(píng)價(jià)，嚴(yán)重影響了預(yù)算管理效果。

三、行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理的措施

1.樹(shù)立預(yù)算管理理念

單位要樹(shù)立正確的預(yù)算管理理念，加強(qiáng)宣傳普及，轉(zhuǎn)變預(yù)算管理單純只是財(cái)務(wù)部門(mén)工作的觀念，從管理層到執(zhí)行層要強(qiáng)調(diào)全員參與，要強(qiáng)化對(duì)預(yù)算管理重要性的認(rèn)識(shí)。沒(méi)有管理層對(duì)預(yù)算管理的支持，預(yù)算工作很難有序推進(jìn);沒(méi)有業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)預(yù)算管理的貫徹，預(yù)算工作就很難落到實(shí)處。

通過(guò)設(shè)立專(zhuān)門(mén)組織架構(gòu)，不斷加強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí)。如建立預(yù)算管理委員會(huì)，委員會(huì)主任由單位管理者擔(dān)任，成員由各部門(mén)主管人員構(gòu)成，負(fù)責(zé)制定預(yù)算管理的方針和政策，審議預(yù)算草案，監(jiān)督預(yù)算行政等。同時(shí)，需進(jìn)一步完善預(yù)算管理制度，加強(qiáng)預(yù)算管理宣傳，建立良好的溝通與協(xié)作機(jī)制，使預(yù)算管理政令暢通，保障單位履職履責(zé)，促進(jìn)單位健康發(fā)展。

2.完善預(yù)算編制方法

行政事業(yè)單位的預(yù)算編制可采用零基預(yù)算法，從實(shí)際需要出發(fā)分析預(yù)算的合理性，經(jīng)綜合平衡，可以靈活應(yīng)對(duì)內(nèi)外部環(huán)境變化，有利于增強(qiáng)預(yù)算編制的透明度。規(guī)范預(yù)算編制程序，嚴(yán)格執(zhí)行“兩上兩下”預(yù)算編制流程。

事前，必須進(jìn)行周密的調(diào)查，建立數(shù)據(jù)中心，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新和共享，確保收集的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)全面完整、數(shù)字真實(shí)準(zhǔn)確，歸集和測(cè)算部門(mén)預(yù)算需求;事中，加強(qiáng)部門(mén)溝通，準(zhǔn)確把握基礎(chǔ)數(shù)據(jù)并加以分析。關(guān)乎事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵項(xiàng)目必須進(jìn)行充分論證，明確目標(biāo)和措施;事后，下達(dá)預(yù)算通知并撥付預(yù)算指標(biāo)，需要嚴(yán)格執(zhí)行批復(fù)的預(yù)算方案，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

建立科學(xué)合理的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系，基本支出按照“雙定額”標(biāo)準(zhǔn)，即綜合定額和財(cái)政補(bǔ)助定額，在編制預(yù)算時(shí)應(yīng)優(yōu)先保障基本支出。項(xiàng)目支出按照地區(qū)相關(guān)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持專(zhuān)項(xiàng)性、獨(dú)立性、完整性，針對(duì)不同目標(biāo)應(yīng)分別設(shè)立項(xiàng)目，明確項(xiàng)目支出范圍，做到基本支出與項(xiàng)目支出不交叉。建立定額標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，及時(shí)調(diào)整定額標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。健全財(cái)務(wù)及相關(guān)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)信息庫(kù)，實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)一體化。

3.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行力

預(yù)算項(xiàng)目一經(jīng)批復(fù)，各單位應(yīng)按照批復(fù)的預(yù)算組織項(xiàng)目實(shí)施。單位應(yīng)及時(shí)完善預(yù)算執(zhí)行考核體系，以季度為單位加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行分析和總結(jié)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行定期通報(bào)，要壓實(shí)支出進(jìn)度責(zé)任，明確責(zé)任人，倒排時(shí)間表，按照項(xiàng)目合同約定和實(shí)施進(jìn)度，切實(shí)強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行。

定期進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行分析，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。對(duì)預(yù)算執(zhí)行不理想、未按預(yù)算目標(biāo)執(zhí)行的，進(jìn)行點(diǎn)名通報(bào)，查明預(yù)算執(zhí)行中存在問(wèn)題和難點(diǎn)，有針對(duì)性地進(jìn)行指導(dǎo)，確保完成年度預(yù)算執(zhí)行任務(wù)。

規(guī)范預(yù)算調(diào)整程序，預(yù)算執(zhí)行中原則上不予調(diào)整，因特殊情況確需調(diào)整預(yù)算時(shí)，明確調(diào)整原則，在客觀、合理、可行、經(jīng)濟(jì)最優(yōu)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制調(diào)整頻率和次數(shù)，預(yù)算調(diào)整方案中應(yīng)包含預(yù)算調(diào)整理由、調(diào)整建議方案、調(diào)整前后預(yù)算指標(biāo)對(duì)比、調(diào)整后預(yù)算指標(biāo)可能對(duì)單位預(yù)算總目標(biāo)的影響等，以符合單位發(fā)展戰(zhàn)略和年度工作目標(biāo)。

4.優(yōu)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

加大力度建立健全績(jī)效管理的制度體系，明確績(jī)效管理的工作目標(biāo)、職責(zé)分工、工作程序、工具方法等。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)必須經(jīng)過(guò)充分論證，有助于單位實(shí)現(xiàn)愿景目標(biāo)和長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，做到“以事定錢(qián)、以錢(qián)控事”。同時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)要清晰，能量化的盡量量化，要有較強(qiáng)的操作性。

單位要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)重要性的認(rèn)識(shí)，加大對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的宣傳力度。鼓勵(lì)單位內(nèi)部組建績(jī)效評(píng)價(jià)隊(duì)伍，從財(cái)務(wù)部門(mén)、管理部門(mén)和業(yè)務(wù)部門(mén)中選取骨干，組成績(jī)效評(píng)價(jià)工作小組，單位管理者擔(dān)任負(fù)責(zé)人，為單位績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供保障。同時(shí)，還可以通過(guò)要求第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、聘請(qǐng)專(zhuān)家參加等多種形式，創(chuàng)新評(píng)價(jià)方法。

優(yōu)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，做到評(píng)價(jià)結(jié)果與下一年度預(yù)算安排掛鉤，優(yōu)先安排評(píng)價(jià)效果好的項(xiàng)目，督促改進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)效果一般的項(xiàng)目。同時(shí)，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與部門(mén)、個(gè)人的年度績(jī)效考核掛鉤，實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，做到“花錢(qián)比問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”，建立責(zé)任追究工作機(jī)制，推進(jìn)單位績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著行政事業(yè)單位預(yù)算管理難度加大，單位對(duì)預(yù)算管理工作的重視程度必將越來(lái)越高。只有緊跟時(shí)代發(fā)展的趨勢(shì)，結(jié)合單位實(shí)際情況，做好預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)工作，才能更好地保障單位健康穩(wěn)步發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：王文龍）