圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)中的法律問(wèn)題研究

歐陽(yáng)愛(ài)輝 李東梅

摘 要 在重大突發(fā)公共事件背景下，圖書(shū)館公共文化服務(wù)很難實(shí)現(xiàn)正常供給，而通過(guò)法律保障圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)是現(xiàn)代社會(huì)基本要求。論文采用理論思辨法和綜合歸納法，考察了當(dāng)前我國(guó)圖書(shū)館相關(guān)服務(wù)在重大突發(fā)公共事件背景下存在的主要法律問(wèn)題，認(rèn)為應(yīng)通過(guò)完善應(yīng)急性公共文化服務(wù)法律體系和應(yīng)急管理體系，制定專門(mén)應(yīng)急預(yù)案和條例，依法鼓勵(lì)社會(huì)力量參與圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)來(lái)予以解決，實(shí)現(xiàn)對(duì)圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)的有效保障。

關(guān)鍵詞 重大突發(fā)公共事件 應(yīng)急性公共文化服務(wù) 應(yīng)急法律體系 應(yīng)急管理體系 法律保障

分類號(hào) G251.3

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2020.09.002

Research of Legal Problems in Library Emergency Public Cultural Services：Under the Background of Major Public Emergency

Ouyang Aihui， Li Dongmei

Abstract Under the background of major public emergencies， it is difficult for libraries to provide public cultural services normally， but ensuring public emergency public cultural services by law is a basic requirement of modern society. The thesis adopts the theoretical speculation method and the comprehensive induction method to examine the main legal problems of the current library related services in our country under the background of major public emergencies， and thinks that it should be solved by improving the legal system and emergency management system of emergency public cultural services， formulating special emergency plans and regulations， and encouraging social forces to participate in library emergency public cultural services according to law， etc， and then to achieve effective protection of emergency public cultural services.

Keywords Major public emergency. Emergency public cultural service. Emergency legal system. Emergency management system. Legal protection.

0 引言

突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件[1]。突發(fā)事件與重大突發(fā)公共事件在事件發(fā)生的類型上相同，根據(jù)影響范圍、社會(huì)危害程度等因素，重大突發(fā)公共事件是突發(fā)事件四級(jí)（特別重大、重大、較大和一般）中的一級(jí)。在我國(guó)，重大突發(fā)公共事件通常是指突然發(fā)生的、給公眾生命、財(cái)產(chǎn)、社會(huì)秩序、公共安全造成危害，影響國(guó)家利益及一定區(qū)域內(nèi)全球穩(wěn)定局勢(shì)的、需政府立即采取應(yīng)對(duì)措施處理的、具有嚴(yán)重危害社會(huì)可能性和影響重大的公共事件。

公共文化服務(wù)，根據(jù)現(xiàn)行《公共文化服務(wù)保障法》第二條的規(guī)定，是指由政府主導(dǎo)、社會(huì)力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設(shè)施、文化產(chǎn)品、文化活動(dòng)及其他相關(guān)服務(wù)[2]。顧名思義，應(yīng)急性公共文化服務(wù)關(guān)鍵在于“應(yīng)急性”，其釋義簡(jiǎn)言之即應(yīng)付迫切的需要[3]，至此可將應(yīng)急性公共文化服務(wù)定義成應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，對(duì)滿足公民基本文化迫切需要的公共文化設(shè)施、產(chǎn)品和活動(dòng)等做出的緊急服務(wù)安排。因此不難看出應(yīng)急性公共文化服務(wù)具有緊急性和不可避免的特點(diǎn)，且由于是應(yīng)急性服務(wù)，即表明已不是處于一種可事前預(yù)防的狀態(tài)，其重點(diǎn)在于事中和事后的解決處理。

通過(guò)加強(qiáng)對(duì)重大突發(fā)公共事件背景下圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)中的法律問(wèn)題研究，不斷完善相關(guān)應(yīng)急性公共文化服務(wù)法律制度，提高預(yù)防和處置重大突發(fā)公共事件的能力，對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、提高圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)能力無(wú)疑具有重大理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1 我國(guó)圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)現(xiàn)狀

根據(jù)現(xiàn)行《公共圖書(shū)館法》第一條的規(guī)定，公共圖書(shū)館的任務(wù)和目標(biāo)是為促進(jìn)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展，發(fā)揮公共圖書(shū)館功能，保障公民基本文化權(quán)益，提高公民科學(xué)文化素質(zhì)和社會(huì)文明程度，傳承人類文明，堅(jiān)定文化自信[4]。文化服務(wù)保障作為一項(xiàng)憲法權(quán)利，在《公共圖書(shū)館法》中進(jìn)行了明確規(guī)定，具有重要地位。在重大突發(fā)公共事件背景下，出于疫情防控、維護(hù)民眾安全等需要，各類文化場(chǎng)所一律關(guān)閉，各類線下活動(dòng)紛紛叫停。

以新冠肺炎疫情為例，為全力做好疫情防控工作，各地圖書(shū)館暫停對(duì)外開(kāi)放。那么，因圖書(shū)館關(guān)閉而導(dǎo)致的讀者借書(shū)逾期等一系列公共文化服務(wù)問(wèn)題究竟該如何解決？本著特事特辦原則，很多圖書(shū)館對(duì)疫情期間閉館導(dǎo)致讀者還書(shū)逾期一律不作超期處理[5]。同時(shí)為有效避免人員聚集造成交叉感染，各地圖書(shū)館還通過(guò)官方網(wǎng)站和微信公眾號(hào)及時(shí)向民眾發(fā)布公告，暫停對(duì)外開(kāi)放服務(wù)。為了不間斷地向民眾提供公共文化服務(wù)，做到“閉館不謝客，服務(wù)不打烊”，很多圖書(shū)館把服務(wù)搬到云端，依托官網(wǎng)、微博、微信公眾號(hào)等平臺(tái)，以線上門(mén)戶網(wǎng)站、公眾號(hào)、文化數(shù)字電視等多種渠道，提供多樣化的公共文化服務(wù)，發(fā)揮自身在傳播知識(shí)、凈化心靈、振奮士氣等方面的媒介作用。據(jù)復(fù)旦大學(xué)圖書(shū)館2020年2月對(duì)京津、江浙滬地區(qū)12所高校圖書(shū)館所作的調(diào)研，各館在疫情防控期間雖全部閉館，但都采用不同方法加強(qiáng)在線服務(wù)和電子資源服務(wù)，多家圖書(shū)館通過(guò)學(xué)科館員或群發(fā)郵件方式保持與讀者的信息溝通[6]。

2 當(dāng)前我國(guó)圖書(shū)館相關(guān)應(yīng)急性公共文化服務(wù)中存在的主要法律問(wèn)題

在重大突發(fā)公共事件爆發(fā)后，圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)若缺少全面完備的法律制度作為保障，往往會(huì)影響公共文化服務(wù)有效供給。因此，提供相應(yīng)的法律來(lái)支持保障圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)，有利于保障公民基本文化權(quán)益。但可惜的是，我國(guó)現(xiàn)行《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》主要是圍繞突發(fā)事件發(fā)生后的預(yù)防、監(jiān)測(cè)、處置等方面進(jìn)行宏觀規(guī)范，至于《公共文化服務(wù)保障法》《公共圖書(shū)館法》等主要公共文化法律制度則更多強(qiáng)調(diào)的是如何在穩(wěn)定社會(huì)狀態(tài)下提供公共文化服務(wù)，對(duì)相關(guān)應(yīng)急性服務(wù)的內(nèi)容缺少具體明確規(guī)定，這便導(dǎo)致新冠肺炎疫情等重大突發(fā)公共事件發(fā)生后，圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)暴露出了諸多法律問(wèn)題，進(jìn)而嚴(yán)重影響到相關(guān)公共文化服務(wù)的質(zhì)量。

2.1 應(yīng)急法律體系不完備，法律依據(jù)匱乏

現(xiàn)行《公共文化服務(wù)保障法》的制定目的決定了公共文化服務(wù)在社會(huì)正常運(yùn)行中的重要地位不容置疑。然而我國(guó)現(xiàn)有的主要公共文化服務(wù)法律制度在重大突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)并不能完全滿足應(yīng)急狀態(tài)下民眾的精神文化需求，圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)法律保障不到位導(dǎo)致民眾文化權(quán)益在當(dāng)前條件下難以全部實(shí)現(xiàn)。根據(jù)現(xiàn)行《憲法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律規(guī)定，我國(guó)社會(huì)狀態(tài)分為五種，即常時(shí)狀態(tài)、緊急狀態(tài)、動(dòng)員狀態(tài)、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)狀態(tài)與戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，不同的種類與不同社會(huì)具體形態(tài)相對(duì)應(yīng)。目前除常時(shí)穩(wěn)定狀態(tài)外，我國(guó)僅有《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《戒嚴(yán)法》等作為應(yīng)急法律體系內(nèi)的主要依據(jù)[7]。現(xiàn)行《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)國(guó)家建立健全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系進(jìn)行了明確規(guī)定，預(yù)案體系的建立使得應(yīng)急工作開(kāi)展有了具體法律依據(jù)，但對(duì)于圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)這一公民基本文化權(quán)益方面的保障幾乎沒(méi)有提及。至于現(xiàn)行《公共文化服務(wù)保障法》《公共圖書(shū)館法》則更是對(duì)圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)鮮有涉及。這給圖書(shū)館開(kāi)展應(yīng)急性公共文化服務(wù)增添了不少困難。

2.2 應(yīng)急管理體系轉(zhuǎn)型困難，缺乏協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)的法律保障措施

在新冠肺炎疫情防控過(guò)程中，一些不同法律法規(guī)銜接困難甚至發(fā)生沖突的現(xiàn)象凸顯，尤其在應(yīng)急管理體系轉(zhuǎn)型過(guò)程中，各級(jí)政府應(yīng)急綜合協(xié)調(diào)職能薄弱，信息統(tǒng)籌和應(yīng)急協(xié)調(diào)的法定程序相應(yīng)也有所弱化[8]。上述問(wèn)題使各部門(mén)如何在重大突發(fā)公共事件中合理劃分各自工作任務(wù)產(chǎn)生了一定困難，進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)圖書(shū)館等公共文化場(chǎng)所的應(yīng)急管理缺乏科學(xué)性、合理性和統(tǒng)籌性。例如，現(xiàn)行《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》作為我國(guó)應(yīng)急工作基本法，其中就政府在重大突發(fā)公共事件中的作用給予了一定的指導(dǎo)性建議，但并未對(duì)如何提供圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)給出明確規(guī)定和保障。且從目前情況看，現(xiàn)有公共文化法律制度大部分對(duì)圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)的保障還處于休眠狀態(tài)。究其原因，一方面是該領(lǐng)域的法律條款多為鼓勵(lì)、倡導(dǎo)、促進(jìn)性的保障條款，并未涉及應(yīng)急管理體系轉(zhuǎn)型的相關(guān)問(wèn)題;另一方面則是重大突發(fā)公共事件的不可預(yù)測(cè)性和破壞性對(duì)圖書(shū)館提供應(yīng)急性公共文化服務(wù)造成了困難和阻礙。此種情形無(wú)疑對(duì)有關(guān)部門(mén)的能力要求大大提高，但是協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)的法律保障措施始終未予以明文規(guī)定。

2.3 地方應(yīng)急預(yù)案或條例重參照模仿，法律保障缺乏操作性

由于國(guó)家層面真正介入到各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)急工作管理的監(jiān)督需要一定時(shí)間，各級(jí)地方政府對(duì)應(yīng)急處置工作也需一定過(guò)程來(lái)加強(qiáng)認(rèn)識(shí)程度，導(dǎo)致其在制定應(yīng)急預(yù)案初期，對(duì)重大突發(fā)公共事件難免缺乏綜合性認(rèn)識(shí)，同時(shí)又沒(méi)有以往經(jīng)驗(yàn)作為實(shí)踐參照，很多僅是為了應(yīng)付上級(jí)部門(mén)對(duì)實(shí)施應(yīng)急預(yù)案或條例的檢查，采取對(duì)上級(jí)部門(mén)專項(xiàng)預(yù)案或條例簡(jiǎn)單模仿進(jìn)而制定本地方相關(guān)規(guī)定的方式，且對(duì)當(dāng)?shù)馗黝愒馐苤卮笸话l(fā)公共事件的具體領(lǐng)域保障規(guī)定的內(nèi)容不全面，很多與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況存在一定沖突和不適應(yīng)，缺乏可操作性。此類做法會(huì)導(dǎo)致在爆發(fā)重大突發(fā)公共事件時(shí)，地方應(yīng)急預(yù)案或制定的條例很難實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)急性行為的有效支持。而且由于各地區(qū)彼此存在差異性，對(duì)公共文化服務(wù)需求不一致，法律自身的普遍性和穩(wěn)定性又導(dǎo)致國(guó)家立法無(wú)法全面解決當(dāng)?shù)貙?shí)際問(wèn)題。這對(duì)重大突發(fā)公共事件背景下的圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)實(shí)施也造成了不小阻礙。

2.4 社會(huì)力量供給應(yīng)急公共文化服務(wù)的地位不明，缺少法律監(jiān)督

從我國(guó)當(dāng)前情況看，公共文化服務(wù)供給已經(jīng)進(jìn)行了很多嘗試來(lái)引入社會(huì)力量，但實(shí)際效果并不令人滿意。社會(huì)力量提供的公共文化服務(wù)不一定比政府更有效，且常成為私人牟利的工具。在重大突發(fā)公共事件頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)情境下，由于無(wú)法選擇合適的社會(huì)力量提供應(yīng)急性公共文化服務(wù)，將大大限制社會(huì)力量在圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)中的作用。造成這種困局的主要原因在于已發(fā)布的圖書(shū)館疫情防控預(yù)案及相關(guān)通知中并未涉及公共文化場(chǎng)所中的社會(huì)力量供給應(yīng)急性公共文化服務(wù)的地位，同時(shí)對(duì)其也缺乏相應(yīng)法律監(jiān)督。譬如文化和旅游部公共服務(wù)司發(fā)布的《公共圖書(shū)館、文化館（站）恢復(fù)開(kāi)放工作指南》中規(guī)定“各級(jí)公共圖書(shū)館、文化館（站）要繼續(xù)把疫情防控放在首位，毫不放松地抓好防控工作。擬恢復(fù)開(kāi)放的場(chǎng)館，要提前做好預(yù)案，制定科學(xué)可行的具體措施，并根據(jù)當(dāng)?shù)胤揽夭块T(mén)最新指導(dǎo)意見(jiàn)及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，確保安全?！盵9]從該通知不難看出，這實(shí)質(zhì)上還是各級(jí)政府主導(dǎo)下圖書(shū)館自身在重大突發(fā)公共事件下的自我調(diào)整和恢復(fù)，該主導(dǎo)形式往往易忽視社會(huì)力量作用，導(dǎo)致相關(guān)社會(huì)力量參與應(yīng)急性公共文化服務(wù)嚴(yán)重不足。而且政府在這種模式下負(fù)擔(dān)過(guò)重的話也無(wú)法對(duì)民眾多方面文化需求予以有效滿足，易造成資源使用不合理、低效甚至浪費(fèi)的現(xiàn)象，這無(wú)疑也制約了重大突發(fā)公共事件背景下的圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)發(fā)展。

3 重大突發(fā)公共事件背景下圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)中的法律問(wèn)題之解決

基于秩序價(jià)值在應(yīng)急法上的優(yōu)先性，重大突發(fā)公共事件背景下圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)法律保障的首要目的就是保證各種公共文化服務(wù)危機(jī)應(yīng)對(duì)方法和策略能順利實(shí)施，從而將文化秩序恢復(fù)到正常軌道上的安全狀態(tài)，盡最大化保障民眾基本文化權(quán)益實(shí)現(xiàn)。故此，筆者認(rèn)為宜從以下幾方面來(lái)解決前述所言的圖書(shū)館相關(guān)應(yīng)急性公共文化服務(wù)中暴露出的法律問(wèn)題。

3.1 完善應(yīng)急性公共文化服務(wù)法律體系，保證圖書(shū)館應(yīng)急工作有效開(kāi)展

客觀來(lái)說(shuō)，我國(guó)公共文化服務(wù)目前還更多處于依靠部門(mén)規(guī)章、行業(yè)規(guī)范保障的層次，現(xiàn)行《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》作為我國(guó)應(yīng)急工作的基本法對(duì)各類突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)的應(yīng)急性公共文化服務(wù)也沒(méi)有作出具體法律規(guī)定。而在行政管理中，法律未規(guī)定而為之即違法。所以，對(duì)于重大突發(fā)公共事件背景下圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)法律保障的缺失，就使圖書(shū)館參與相關(guān)應(yīng)急服務(wù)工作的人員陷入如何應(yīng)急和處置的“兩難境地”，一定程度限制了我國(guó)圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)能力。公共文化服務(wù)體系建設(shè)是文化部門(mén)重要工作，但也離不開(kāi)全社會(huì)多領(lǐng)域多方面的共同參與。國(guó)外公共文化服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域?qū)参幕?wù)關(guān)注度較高，其對(duì)公共文化服務(wù)法律保障的力度更大，在實(shí)施過(guò)程中的效果也更好。例如美國(guó)雖沒(méi)有一部嚴(yán)格意義上的“公共文化法”，但許多相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)都包含公共文化方面的條款。其《聯(lián)邦國(guó)內(nèi)稅收法》501（C）（3）條款針對(duì)公共文化的減免稅規(guī)定，就旨在通過(guò)稅收減免促進(jìn)美國(guó)公共文化服務(wù)發(fā)展，鼓勵(lì)非營(yíng)利文化組織進(jìn)入公共文化服務(wù)領(lǐng)域[10]。

因此，我們不妨在相關(guān)法律制度中適當(dāng)加入針對(duì)圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)的內(nèi)容。如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在突發(fā)事件發(fā)生后的處理措施中對(duì)公共文化場(chǎng)所的臨時(shí)服務(wù)模式加以宏觀規(guī)范;針對(duì)《公共圖書(shū)館法》第33條規(guī)定的“公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)按照平等、開(kāi)放、共享的要求向社會(huì)公眾提供服務(wù)”[4]，可進(jìn)一步完善為“公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)按照平等、開(kāi)放、共享的要求向社會(huì)公眾提供服務(wù)。在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，根據(jù)突發(fā)事件等級(jí)分別根據(jù)具體情況按照平等、開(kāi)放、共享的要求向社會(huì)公眾提供服務(wù)”;至于地方政府則須在關(guān)于疫情防控的《應(yīng)急預(yù)案管理辦法》中對(duì)緊急情況下公共文化服務(wù)活動(dòng)如何開(kāi)展進(jìn)行明確指示。這樣對(duì)圖書(shū)館開(kāi)展應(yīng)急性公共文化服務(wù)就有了明確規(guī)定，有利于實(shí)現(xiàn)其文化權(quán)益保障的應(yīng)急目標(biāo)，一方面進(jìn)一步促成完善各層次法律制度，對(duì)于重大突發(fā)公共事件背景下社會(huì)生活覆蓋的各領(lǐng)域均有法律保障;另一方面在法條中針對(duì)各種具體應(yīng)急性公共文化服務(wù)予以明確規(guī)范，避免盲目實(shí)施造成浪費(fèi)，切實(shí)保證圖書(shū)館應(yīng)急工作順暢高效開(kāi)展。

3.2 完善應(yīng)急管理體系，提高各級(jí)政府應(yīng)急協(xié)調(diào)能力

建立科學(xué)全面的應(yīng)急管理體系是以人民為中心思想的重要實(shí)踐，具有重要的政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)意義。新冠肺炎疫情發(fā)生使建設(shè)更加完善的重大突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系，并強(qiáng)化各級(jí)政府的應(yīng)急綜合協(xié)調(diào)職能顯得尤為迫切。因此，可在系統(tǒng)梳理和總結(jié)疫情防控經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，在總體國(guó)家安全觀框架下圍繞現(xiàn)有涉及應(yīng)急性公文化服務(wù)應(yīng)對(duì)的各類法律制度，盡快就專門(mén)應(yīng)急管理部門(mén)、衛(wèi)健委、公安部、文旅部等多部門(mén)法定應(yīng)急管理職責(zé)予以完善，對(duì)重大突發(fā)公共事件背景下的圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)工作如何開(kāi)展、適用怎樣的應(yīng)急系統(tǒng)加以明確。盡快修改完善原有的應(yīng)急預(yù)案及管理體系，可以應(yīng)對(duì)此次疫情為契機(jī)，出臺(tái)《公共文化服務(wù)場(chǎng)所應(yīng)急管理?xiàng)l例》，明確圖書(shū)館應(yīng)急部門(mén)及職責(zé)，以圖書(shū)館現(xiàn)有應(yīng)急組織體系為基礎(chǔ)，進(jìn)一步明確應(yīng)急隊(duì)伍構(gòu)成和相應(yīng)人員;建立圖書(shū)館內(nèi)部預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制、后期處置機(jī)制及這三重機(jī)制有效保障圖書(shū)館實(shí)施各項(xiàng)應(yīng)急服務(wù)的措施和辦法。同時(shí)，在一定程度上根據(jù)圖書(shū)館實(shí)際工作需要給予圖書(shū)館采取自治自救的應(yīng)急方案，結(jié)合重大突發(fā)公共事件對(duì)圖書(shū)館影響的現(xiàn)實(shí)情況，將處置內(nèi)容明確化、詳細(xì)化。此外，還應(yīng)健全預(yù)案管理體系，優(yōu)化重大突發(fā)公共事件的預(yù)警、決策、處置等環(huán)節(jié)的法定程序，切實(shí)提升應(yīng)急管理的法治化、科學(xué)化水平，并加強(qiáng)對(duì)各類主體落實(shí)應(yīng)急預(yù)案的監(jiān)督力度。這樣一來(lái)，能促使相關(guān)部門(mén)督促管轄范圍內(nèi)的圖書(shū)館加緊落實(shí)重大突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案的編制和備案工作，加快圖書(shū)館內(nèi)部應(yīng)急系統(tǒng)的建立，具體落實(shí)為良好的制度執(zhí)行力，從而全面提升圖書(shū)館應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，最大限度降低重大突發(fā)公共事件給社會(huì)造成的負(fù)面影響及民眾的人身、財(cái)產(chǎn)損失。

3.3 制定專門(mén)應(yīng)急預(yù)案和條例，規(guī)范地方應(yīng)急法律保障

在重大突發(fā)公共事件發(fā)生的情況下，各地公共文化服務(wù)受到的影響往往有較大差異，且各地多有自身公共文化特色，這就不能一概以同樣的應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容去管理和處置不同地區(qū)的圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)。故地方制定應(yīng)急預(yù)案和條例要以本地實(shí)際情況為基礎(chǔ)，結(jié)合上級(jí)發(fā)布的應(yīng)急管理辦法，實(shí)現(xiàn)地區(qū)應(yīng)急預(yù)案和條例的專門(mén)化、規(guī)范化，真正與地方相融合、解決具體地方問(wèn)題。畢竟地方公共文化場(chǎng)所應(yīng)急管理預(yù)案能否有效實(shí)施，關(guān)鍵在于具體問(wèn)題具體分析。上級(jí)應(yīng)急預(yù)案和條例已明確規(guī)定的內(nèi)容，各地區(qū)在制定地區(qū)專門(mén)應(yīng)急預(yù)案和條例時(shí)，不需作重復(fù)性規(guī)定或進(jìn)行簡(jiǎn)單模仿。以新冠肺炎疫情為例，各省市圖書(shū)館線下公共文化服務(wù)均受到較大影響，而各地面臨的具體情況又有區(qū)別，各省市圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)理應(yīng)在結(jié)合國(guó)家應(yīng)急預(yù)案基礎(chǔ)上采取差異性安排。而具體如何指導(dǎo)地方圖書(shū)館實(shí)施特色化應(yīng)急性公共文化服務(wù)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件？這就需國(guó)家相關(guān)法律、中央到地方各級(jí)應(yīng)急預(yù)案和條例給予相應(yīng)支撐，使得圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)真正做到有法可依，有法可循。

筆者認(rèn)為，可針對(duì)現(xiàn)行《公共圖書(shū)館法》第5條規(guī)定的“縣級(jí)以上地方人民政府文化主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)公共圖書(shū)館的管理工作?？h級(jí)以上地方人民政府其他有關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)與公共圖書(shū)館管理有關(guān)的工作”[4]進(jìn)行修改，在其后增加“縣級(jí)以上地方人民政府文化主管部門(mén)根據(jù)突發(fā)事件等級(jí)不同，與縣級(jí)以上地方人民政府其他有關(guān)部門(mén)相互配合，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的應(yīng)急公共圖書(shū)館管理工作”等相關(guān)內(nèi)容，指導(dǎo)縣級(jí)以上地方人民政府文化主管部門(mén)根據(jù)國(guó)家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和省、自治區(qū)、直轄市基本公共文化服務(wù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定本行政區(qū)域應(yīng)急性公共文化服務(wù)目錄并組織實(shí)施。地方關(guān)于圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)的預(yù)案和條例，在不抵觸上級(jí)應(yīng)急預(yù)案管理辦法前提下，可根據(jù)本地具體情況對(duì)行政區(qū)域內(nèi)圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)從服務(wù)內(nèi)容、管理辦法、民眾和各級(jí)政府部門(mén)的權(quán)利（力）義務(wù)等方面予以具體規(guī)定。這樣才能為重大突發(fā)公共事件背景下地方圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)的順利實(shí)施提供有效法律保障。

3.4 依法鼓勵(lì)社會(huì)力量參與圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)，加強(qiáng)法律監(jiān)督

新冠肺炎疫情暴發(fā)后，在具體應(yīng)對(duì)中暴露出了當(dāng)前圖書(shū)館應(yīng)急管理中的一些短板與不足。要有效應(yīng)對(duì)此類重大突發(fā)公共事件，除發(fā)揮好政府對(duì)圖書(shū)館工作開(kāi)展的主體支持外，也需充分發(fā)揮各類社會(huì)力量的作用。依法鼓勵(lì)社會(huì)力量參與圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)，同時(shí)加強(qiáng)法律監(jiān)督，這是在重大突發(fā)公共事件背景下保障圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)的重要措施。從前述可知，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)力量供給應(yīng)急性公共文化服務(wù)的地位不明，缺少相應(yīng)法律監(jiān)督，現(xiàn)行公共文化法律制度連通常意義的社會(huì)力量供給公共文化服務(wù)都欠缺具體詳盡之規(guī)定。有鑒于此，務(wù)必要對(duì)相關(guān)法律制度予以適當(dāng)補(bǔ)充完善。譬如針對(duì)《公共文化服務(wù)保障法》第25條規(guī)定的“國(guó)家鼓勵(lì)和支持公民、法人和其他組織興建、捐建或者與政府部門(mén)合作建設(shè)公共文化設(shè)施，鼓勵(lì)公民、法人和其他組織依法參與公共文化設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和管理”[2]進(jìn)行補(bǔ)充，在“鼓勵(lì)公民、法人和其他組織依法參與公共文化設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和管理”后增加“在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，國(guó)家可以指導(dǎo)各地區(qū)公共文化服務(wù)部門(mén)出臺(tái)相關(guān)應(yīng)急管理辦法，根據(jù)突發(fā)事件等級(jí)分別根據(jù)具體情況鼓勵(lì)公民、法人和其他組織依法參與公共文化設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和管理”等相關(guān)內(nèi)容，從而明確社會(huì)力量供給應(yīng)急公共文化的地位。此外，為確保社會(huì)力量參與圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)具體化和實(shí)現(xiàn)有效法律監(jiān)督，還要相應(yīng)在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《公共圖書(shū)館法》等法律中對(duì)其參與圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)的范圍、具體參與方式、鼓勵(lì)措施、監(jiān)督部門(mén)、法律責(zé)任等作出明確規(guī)定，從而最大限度發(fā)揮社會(huì)力量在圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)中的作用和價(jià)值。

4 結(jié)語(yǔ)

在重大突發(fā)公共事件背景下，圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)的法律保障無(wú)疑是在混亂的現(xiàn)實(shí)中為民眾文化權(quán)益予以了充分維護(hù)，能夠最大限度地減少因重大突發(fā)公共事件給國(guó)家、社會(huì)和民眾造成的損失。因此，加強(qiáng)重大突發(fā)公共事件背景下圖書(shū)館應(yīng)急性公共文化服務(wù)的法律問(wèn)題研究，展開(kāi)充分的相關(guān)法律保障已是刻不容緩。

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歐陽(yáng)愛(ài)輝 南華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師。 湖南衡陽(yáng)，421001。

李東梅 南華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)學(xué)院碩士研究生。 湖南衡陽(yáng)，421001。

（收稿日期：2020-06-10 編校：曹曉文，謝艷秋）