“后疫情時(shí)期”的民辦幼兒園政策更需積極有為

付欣悅

摘? ?要： “后疫情時(shí)期”民辦幼兒園發(fā)展面臨挑戰(zhàn)，存在日常運(yùn)營資金吃緊、師資隊(duì)伍穩(wěn)定性受到影響的狀況。相關(guān)民辦幼兒園的相關(guān)政策，面臨機(jī)遇與挑戰(zhàn)。后疫情時(shí)期，民辦幼兒園的扶持政策著力點(diǎn)，可以從三方面入手：開展普惠性民辦園政策實(shí)施現(xiàn)狀調(diào)研，堅(jiān)決維護(hù)民辦幼兒園教師各項(xiàng)專業(yè)權(quán)利，推進(jìn)各項(xiàng)財(cái)政扶持和稅金減免工作。

關(guān)鍵詞： “后疫情時(shí)期”? ?民辦幼兒園? ?扶持政策

第十三屆全國人民代表大會第三次會議上發(fā)布的政府工作報(bào)告指出：“守住‘六保底線，就能穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤;以保促穩(wěn)、穩(wěn)中求進(jìn)，就能為全面建成小康社會夯實(shí)基礎(chǔ)。”疫情沖擊之下，2020年的政府工作重點(diǎn)是優(yōu)先“穩(wěn)就業(yè)保民生”。學(xué)前教育是黨和政府為老百姓辦實(shí)事的重大民生工程，民辦幼兒園作為學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的重要組成部分，它們的生存和發(fā)展既關(guān)系到其中從業(yè)者的民生，更關(guān)系到幼兒及家庭的利益，應(yīng)該得到學(xué)前教育“保民生”工作的重視。后疫情時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展受到極大沖擊，如何在現(xiàn)有的條件下確保本地區(qū)學(xué)前教育公共服務(wù)目標(biāo)最大限度地實(shí)現(xiàn)？需要審慎思考。

一、“后疫情時(shí)期”民辦幼兒園生存狀況分析

一般來說，民辦幼兒園指的是由非國家機(jī)關(guān)及下屬部門利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦的，針對3歲—6歲兒童進(jìn)行保教活動的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)。隨著近年來治理理念的深入和學(xué)前教育領(lǐng)域公私合作的推進(jìn)，民辦幼兒園的類別更加多樣化，從提供服務(wù)的類別來看，主要分為普惠性民辦幼兒園和非普惠性民辦幼兒園兩類①。其中，普惠性民辦幼兒園作為普惠性幼兒園的重要組成部分之一，近年來收到了格外關(guān)注和重視，《中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》規(guī)定到2020年，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦幼兒園在園幼兒占比）達(dá)到80%，普惠性民辦幼兒園的出現(xiàn)既改善了民眾心目中民辦幼兒園營利性的形象，更促進(jìn)了一些政策的公民辦并軌。即便如此，受到歷史政策和現(xiàn)實(shí)疫情的雙重影響，民辦幼兒園還是面臨一些突出困難。

其一，日常運(yùn)營資金吃緊。穩(wěn)定的資金來源關(guān)系到學(xué)前教育的質(zhì)量，更是維護(hù)普惠性民辦園之“有質(zhì)量”的保障，一直以來受到政策的重視。當(dāng)然，保教費(fèi)需要依規(guī)收取，很多地方都出臺了相關(guān)的管理意見，比如江西省發(fā)展改革委等部門聯(lián)合下發(fā)的《江西省幼兒園保教費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及管理的意見》（贛發(fā)改收費(fèi)字〔2013〕705號）文件要求：“幼兒園對入園幼兒按月或按學(xué)期收取保教費(fèi)，不得跨學(xué)期預(yù)收?！币咔殚_始以來，多地責(zé)令預(yù)收保教費(fèi)的幼兒園展開退費(fèi)工作。幼兒園退費(fèi)有理有據(jù)，但對于民辦幼兒園特別是中小型民辦幼兒園的生存無疑挑戰(zhàn)巨大。一方面，依據(jù)相關(guān)規(guī)定，幼兒園需要支付疫情防控期間教師工資、房租等固定開銷，另一方面，保教費(fèi)用等收入急劇降低。雖然根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，假如幼兒園開辦租借的房屋屬于政府或者國有企事業(yè)單位，則可以獲得租金減免，但這只是一種政策引導(dǎo)而非強(qiáng)制命令，大部分民辦幼兒園租用的房屋場地所有還是企業(yè)或個(gè)人，使得這一政策更多只是一種倡導(dǎo)，并沒有行政強(qiáng)制性。對于大多租借民營單位房屋的民辦幼兒園來說，這一優(yōu)惠政策效果有限。疫情沖擊之下，許多民辦幼兒園采取找投資、找貸款、線上授課等各種方式緩解資金壓力，但收效甚微。民辦幼兒園的服務(wù)具有公益性，為了妥善支持民辦幼兒園特別是其中的普惠性民辦幼兒園發(fā)展，維護(hù)基本的保教質(zhì)量，相關(guān)部門需要提供更加全面和細(xì)致的支持。

其二，師資隊(duì)伍穩(wěn)定性受到更多沖擊。根據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2018年全國學(xué)前教育機(jī)構(gòu)數(shù)量266677所，其中民辦165779所（占比約64.16%），民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)教職工占比約66.22%，教師占比約62.33%，可見即便經(jīng)過了若干年擴(kuò)大公辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)數(shù)量之后，民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)及教職工數(shù)量依然占主體。教師隊(duì)伍的素質(zhì)直接影響幼兒園的保教質(zhì)量，“科學(xué)的有質(zhì)量的幼兒園教育應(yīng)具備符合國家規(guī)定的基本辦園條件與師資隊(duì)伍，能提供符合幼兒身心發(fā)展規(guī)律的保育和教育”[1]（9-10）。長期以來，民辦幼兒園教師的相關(guān)待遇無法納入與公辦園教師同等的專業(yè)發(fā)展保障中，擁有職稱的民辦園教師數(shù)量少[2]（36-42），導(dǎo)致民辦幼兒園教師職業(yè)歸屬感不強(qiáng)，流動性較強(qiáng)，影響了民辦幼兒園教育質(zhì)量的提高，這種情況即便是在政府支持力度最大的普惠性民辦幼兒園中同樣存在[3]（39-44）。疫情之下，一些幼兒園教師不得不干副業(yè)維持基本的收入，難以收獲作為專業(yè)人員的職業(yè)自豪感和幸福感，不僅直接影響幼兒園教師隊(duì)伍總體專業(yè)性的提升，更會進(jìn)一步影響幼兒園保教質(zhì)量。專業(yè)工作者更需專業(yè)關(guān)照，后疫情時(shí)代，民辦幼兒園的教師隊(duì)伍建設(shè)面臨著怎樣的挑戰(zhàn)？需要怎樣有針對性地支持？亟待更多研究的關(guān)注。

二、“后疫情時(shí)期”民辦幼兒園相關(guān)政策的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

2020年是全面建設(shè)小康社會的收官之年，也是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》的成果展現(xiàn)之年。這十年對于我國學(xué)前教育的發(fā)展意義重大，在這期間，國家和地方政府協(xié)力支持和規(guī)范學(xué)前教育的發(fā)展，取得了許多可喜的成績。針對民辦幼兒園的管理法規(guī)和政策逐漸完善，隨著治理理念的普及及上級政策的引導(dǎo)，各地方政府開始逐漸改變非公即私的觀念，嘗試在已有體制框架下與民間力量加強(qiáng)在學(xué)前教育公共服務(wù)方面的合作，各種普惠性民辦園、公建民營幼兒園、購買學(xué)位、“教育券”等合作方式接連出臺，這些多方面的支持和合作發(fā)揮著有效的政策引導(dǎo)作用，使民辦幼兒園由以往的野蠻生長、兩極分化嚴(yán)重轉(zhuǎn)向更加的普惠和公益——其中的普惠性民辦幼兒園滿足著基本公共服務(wù)需求，非普惠性民辦幼兒園支持著人們的差異化和多樣化需要，兩者共同為實(shí)現(xiàn)“廣覆蓋、?；尽⒂匈|(zhì)量”的學(xué)前教育貢獻(xiàn)著自己的力量。為了更好地規(guī)范管理，2015年《教育法》修訂后取消“不得以營利為目的”提法，2017年修訂實(shí)施的《民辦教育促進(jìn)法》正式提出將民辦學(xué)校進(jìn)行營利性和非營利性分類管理，順應(yīng)了國際慣例，為非營利幼兒園接受政府全面支持暢通了渠道，同時(shí)為營利性幼兒園開發(fā)更具潛力和個(gè)性化的課程提供了動力。雖然分類管理相關(guān)細(xì)則及與普惠性政策的匹配等問題尚待研究，但它的出臺是民辦園依法扶持、依法管理、依法合作的重要一步。

2020年同時(shí)是民辦幼兒園發(fā)展備受挑戰(zhàn)的一年。疫情的沖擊讓人們更加重視“編制”和“穩(wěn)定”的問題，無疑對民辦幼兒園優(yōu)秀師資的招聘和培養(yǎng)工作帶來更多沖擊。民辦幼兒園師資問題由來已久，最關(guān)鍵的原因是現(xiàn)存的教師保障體系并沒有真正納入民辦園教師，難以吸引更多優(yōu)秀人才。這種體制機(jī)制問題單純依靠民辦幼兒園自身無法解決，需要政府在體制方面更多革新。同時(shí)，疫情防控帶來的衛(wèi)生安全考驗(yàn)，對民辦幼兒園日常管理的規(guī)范化提出了更高要求。

危中有機(jī)，民辦幼兒園相關(guān)政策即將迎來下一個(gè)十年，依然需要公共部門更為積極的政策研究和落實(shí)，如此，促使民辦幼兒園的舉辦者更積極地與政府開展合作。作為學(xué)前教育公共服務(wù)平臺的第一責(zé)任人，政府在這一關(guān)鍵時(shí)期需要勇于“擔(dān)責(zé)”，這種責(zé)任不能僅僅窄化為舉辦公辦幼兒園的責(zé)任，更是一種對于整個(gè)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的責(zé)任，具體表現(xiàn)為一種政策平臺的搭建。尤其在當(dāng)下民辦學(xué)校分類管理政策尚在探索中推進(jìn)時(shí)，面對民辦幼兒園的所有者在申請認(rèn)定營利還是非營利事項(xiàng)上的舉棋不定，有關(guān)部門需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，在這一關(guān)鍵時(shí)期切實(shí)拿出針對普惠性民辦園的直接支持政策和對非普惠性民辦園的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，讓民辦幼兒園管理者們渡過難關(guān)，真正感受到政策的延續(xù)性，增強(qiáng)他們在學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中的主人翁意識，引導(dǎo)更多的非營利辦園和捐資助學(xué)行為出現(xiàn)。

三、“后疫情時(shí)期”民辦幼兒園扶持政策著力點(diǎn)

已有的民辦幼兒園扶持政策主體是普惠性民辦幼兒園，“后疫情時(shí)期”的民辦幼兒園扶持政策需要首先重點(diǎn)解決普惠性民辦幼兒園的發(fā)展難題，兼具對其他類型民辦幼兒園的支持，具體可以分為以下三個(gè)方面：

（一）開展普惠性民辦幼兒園政策實(shí)施現(xiàn)狀調(diào)研

普惠性民辦幼兒園由于較高的公益性，是民辦幼兒園中最受政策關(guān)照的組成部分，自2010年提出“普惠性民辦幼兒園”這一名詞之后，相關(guān)政策最長已經(jīng)實(shí)施了近十年，認(rèn)定為普惠性民辦幼兒園的幼兒園數(shù)量已經(jīng)比較可觀，它們的存在極大地解決了“入園難、入園貴”學(xué)前教育一直以來的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，使“幼有所育”更快實(shí)現(xiàn)。事實(shí)證明，普惠性民辦幼兒園的認(rèn)定和扶持相關(guān)政策收效明顯。但目前對于普惠性民辦幼兒園政策的評估和督導(dǎo)還停留在比較粗淺的水平，相關(guān)政策評估更多只是停留在統(tǒng)計(jì)幼兒園數(shù)量上，缺乏對于相關(guān)補(bǔ)助的使用情況、使用途徑、幼兒園保教質(zhì)量的提升等系統(tǒng)的監(jiān)控和反饋。疫情給民辦幼兒園的生存和發(fā)展帶來了沖擊，這些沖擊究竟是什么？在普惠性民辦幼兒園政策即將迎來下一個(gè)十年之際，幼兒園管理者、教師和家長們有著怎樣的需求？這些問題都需要進(jìn)一步關(guān)注和調(diào)研。為了提升相關(guān)調(diào)研的專業(yè)性，不妨吸引一些高校和科研院所等專業(yè)機(jī)構(gòu)的參與，用調(diào)研得來的數(shù)據(jù)真正提升政策評估的科學(xué)性，使政策的制定和實(shí)施更加精準(zhǔn)可靠。

（二）堅(jiān)決維護(hù)民辦幼兒園教師各項(xiàng)專業(yè)權(quán)利

積極維護(hù)民辦幼兒園教師的各項(xiàng)權(quán)利需要積極推動針對非在編教師的財(cái)政補(bǔ)助工作，可以分步走優(yōu)先保障普惠性民辦幼兒園教師權(quán)利，再逐步擴(kuò)大保障覆蓋面。這項(xiàng)工作對于民辦幼兒園教育質(zhì)量的保障非常關(guān)鍵。

公辦園和普惠性民辦幼兒園在政策層面的“并軌”是大勢所趨，目前，只有純公辦幼兒園教師的相關(guān)編制內(nèi)待遇有保障，其余公建民營和普惠性民辦幼兒園的教師權(quán)利保障還急需相關(guān)制度的保障。由于已有的編制體系還需要一定的改革，目前，有關(guān)部門可以對普惠性民辦幼兒園獎補(bǔ)政策進(jìn)一步細(xì)化，嘗試像杭州市江干區(qū)一樣[4]（25-28），建立教師待遇獎補(bǔ)系統(tǒng)，對符合要求的普惠性民辦幼兒園教師綜合考慮教師資格、教齡和業(yè)績等精準(zhǔn)獎補(bǔ)，相掛鉤的對偏遠(yuǎn)地區(qū)、城郊地區(qū)的普惠性民辦園合格師資進(jìn)行傾斜。也可以像一些學(xué)者提出的“為普惠性民辦幼兒園教師提供一定的事業(yè)編制空缺”[5]（105-111），讓有能力的普惠性民辦幼兒園教師得到公辦編制，都是可以嘗試的解決路徑。

維護(hù)民辦幼兒園教師的專業(yè)發(fā)展權(quán)，能夠有效促進(jìn)教師專業(yè)性提升，目前最關(guān)鍵的是推動普惠性民辦幼兒園教科研指導(dǎo)工作，支持教師的在職培訓(xùn)。許多地方扶持政策文件會倡導(dǎo)公辦園向普惠性民辦幼兒園派駐公辦教師“輸血”，但幼兒園教科研實(shí)力的提升是需要依靠一定的幼兒園團(tuán)隊(duì)的，需要的是“造血”。相對于公辦幼兒園，民辦幼兒園較少參與到教育部門主導(dǎo)的教科研活動中，一些比較有實(shí)力的民辦幼兒園主要依靠的是園本培訓(xùn)或者外聘機(jī)構(gòu)人員培訓(xùn)，更多的是市場導(dǎo)向，更容易變成“小學(xué)化”，已有的教師培訓(xùn)體系需要首先切實(shí)將普惠性民辦幼兒園教師納入其中，更好地促進(jìn)專業(yè)發(fā)展。

（二）推進(jìn)各項(xiàng)財(cái)政扶持和稅金減免工作

“后疫情時(shí)期”，民辦幼兒園面臨的最直接困難是資金緊張。目前，一些地方積極推出主要針對普惠性民辦幼兒園的相關(guān)扶持政策。例如教育部辦公廳四月份就各地做好疫情防控期間民辦幼兒園扶持工作發(fā)出通知;山東省多部門五月份就聯(lián)合發(fā)布相關(guān)規(guī)定，對公辦園和普惠性民辦園進(jìn)行財(cái)政、稅費(fèi)、金融等方面的扶持，體現(xiàn)了從中央到地方對民辦園特別是其中普惠性民辦幼兒園發(fā)展的重視。針對民辦園的困難，主要扶持措施可以針對普惠性民辦幼兒園預(yù)撥扶持資金、引導(dǎo)對民辦幼兒園辦園場地的減租和免租、參考中小微企業(yè)政策對民辦園進(jìn)行金融扶持、緩繳單位份額的“五險(xiǎn)一金”等。當(dāng)然，對于針對普惠性民辦園的直接扶持資金使用，相關(guān)監(jiān)管措施必不可少。

注釋：

①公建民營幼兒園具有民辦園的部分特性，鑒于大部分地方將公建民營幼兒園歸為公辦園統(tǒng)計(jì)，本文不涉及相關(guān)討論。

參考文獻(xiàn)：

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基金項(xiàng)目：江西省“十三五”教育科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“分類管理背景下江西省普惠性民辦園師資保障政策研究”，編號：18YB311。