檢察機關運用“楓橋經驗”服務保障自貿港建設的實踐思考

王剛　張惟旭

摘 要 當前，海南自貿港建設成為全省政治、經濟、社會、法律等各項事業(yè)圍繞推進的中心要務。作為檢察機關，要切實扛起歷史使命和責任擔當，積極尋找服務保障自貿港建設的切入點和落腳點。本文將“楓橋經驗”引入檢察工作，通過分析問題困境，提出路徑措施，并介紹龍華區(qū)檢察院在運用“楓橋經驗”參與社會治理創(chuàng)新，服務保障自貿港建設的經驗做法，試圖為新時期海南檢察機關服務保障自貿港建設提供新的路徑參考。

關鍵詞 檢察機關 自貿港建設 主要困境 路徑措施

作者簡介：王剛，海口市龍華區(qū)人民檢察院檢察長、三級高級檢察官，研究方向：民事訴訟法;張惟旭，?？谑旋埲A區(qū)人民檢察院。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.121

一、檢察機關運用“楓橋經驗”服務保障海南自貿港建設的背景意義

習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區(qū)30周年大會上鄭重宣布，黨中央決定支持海南全島建設自由貿易試驗區(qū)和逐步探索、穩(wěn)步推進中國特色自由貿易港，讓海南成為展示中國風范、中國氣派、中國形象的靚麗名片。這是總書記著眼于國內外大局、著眼于新時代、著眼于未來，所賦予海南的新定位和新使命。進入2020年，海南進入自貿港發(fā)展的快車道，迎來前所未有的發(fā)展機遇和巨大挑戰(zhàn)，自貿港建設成為當前全省政治、經濟、社會、法律等各項事業(yè)圍繞推進的中心要務。作為檢察機關亦不例外，如何結合自身職能定位和檢察工作實際，找到更好服務保障自貿港建設的切入點，是一大難題。黨的十九大后首次召開的中央政法工作會議提出，要以總結推廣新時代“楓橋經驗”為契機，提升城鄉(xiāng)基層社會治理現(xiàn)代化水平。這為新時代“楓橋經驗”賦予了新的使命，指明了新的發(fā)展方向，也為檢察機關運用和發(fā)展“楓橋經驗”提出了新的要求。穩(wěn)定是發(fā)展的首要前提，機遇與風險往往如影隨形，防范化解發(fā)展過程中的重大風險正是海南自貿港建設所面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。自貿港建設離不開和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境和公正高效的營商環(huán)境，運用和發(fā)展“楓橋經驗”，為海南檢察機關服務保障自貿港建設提供了可行之路。

二、檢察機關運用“楓橋經驗”服務保障海南自貿港建設的主要困境

（一）利益需求多元化視野下，服務保障民生職能發(fā)揮不充分

十九大后，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。從“物質文化需要”到“美好生活需要”的變化，反映出人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長，特別是海南自貿港建設的逐步推進，讓海南民眾對多元化需求有更多的期待。利益需求的多元化讓民生工作更加細化，讓民情變化更加敏感。檢察機關傳統(tǒng)依托打擊犯罪、刑事監(jiān)督來保障民生的手段在多元化的需求面前明顯呈現(xiàn)供不應求態(tài)勢。

（二）依法履職常態(tài)化背景下，檢察監(jiān)督職能精細化程度不夠

自貿港建設大背景下，檢察機關如何做到“敢監(jiān)督、善監(jiān)督”，對自身職能更為精細化深耕是必然之路。從參與社會治理方面來看，檢察機關是全面投身社會治理，還是積極尋求法律監(jiān)督主責主業(yè)的優(yōu)化升級，亦或是尋求二者最佳的結合，關鍵點就在于法律監(jiān)督職能的堅守與適度拓展延伸的考量。法律監(jiān)督數(shù)據(jù)分散、協(xié)同化程度不高、合成研判和歸集治理水平不強，也直接影響業(yè)務決策管理等功能的有效發(fā)揮，這與新時期檢察機關由辦案向服務型轉換不相適應，必須尋求多元化的監(jiān)督機制構建，從而避免監(jiān)督職能走向弱化的局面。

（三）矛盾糾紛復雜化現(xiàn)狀下，多元化解和預防體系不健全

自貿港建設飛速發(fā)展的同時，經濟矛盾、涉外糾紛、貧富拉大也將相伴相生。社會矛盾普遍呈現(xiàn)出主體多元化、類型多樣化、內容復雜化、調處困難化的新趨勢。傳統(tǒng)民間調解容易陷入合法性危機，用法治途徑處理矛盾才是優(yōu)選方案。檢察機關作為法律監(jiān)督機關，在辦案中對于調解主體、調解程序、調解結果等是否符合法律條文及精神的監(jiān)督意識欠缺，易引發(fā)“花錢買刑”的公眾質疑，導致司法權威受損。此外，當前檢察機關還處于被動化解矛盾的“楓橋經驗”初期階段，缺乏穩(wěn)定的機制與配套體系。

三、檢察機關運用“楓橋經驗”服務保障海南自貿港建設的路徑措施

（一）堅持“一個核心”，著力構建服務保障民生的法治化體系

自貿港建設是否成功，應以人民群眾受不受惠、滿不滿意作為核心標準，而不僅僅以經濟數(shù)據(jù)增長、樓宇大廈變多作為衡量。檢察機關運用“楓橋經驗”服務保障自貿港建設，既要順應人民群眾日益增長的美好生活需要，又要立足檢察職能定位，推動基層服務保障民生法治化體系的建設。

一是加強民生領域犯罪治理。將“楓橋經驗”倡導的預防與修復理念融入其中，在深入開展食品藥品、涉眾型經濟犯罪、電信網(wǎng)絡詐騙專項打擊的同時，做好事前預警、事中監(jiān)督、事后修復的全流程文章，構建民生權益保障的立體化防控體系。

二是深入推進公益訴訟。既要尊重司法規(guī)律，嚴守職能邊界，又要積極回應群眾訴求，避免公益訴訟中對私權利的不當擠壓。對內與民行、公訴、偵監(jiān)等部門建立協(xié)作，對外則強化與行政機關、審判機關的協(xié)調，健全公益訴訟調查取證、法律適用、案件管理等長效機制，確保人民群眾在公益訴訟中獲得實惠。

三是健全法治化便利化服務體系。提升檢察服務質量，倡導在提供檢察服務時檢察官“至少跑一次”，如在辦理涉非公企業(yè)案件、未成年人刑事案件時，檢察官至少到現(xiàn)場一次了解案情，聽取意見，釋法說理。探索在重點企業(yè)、重大工程、涉外項目等設立檢察服務工作站，為企業(yè)提供法律咨詢、犯罪預防、線索受理等法治服務。

（二）抓住“一根主線”，著力構建精細化的法律監(jiān)督體系

圍繞群眾利益開展法律監(jiān)督，是“楓橋經驗”融于檢察工作的中心主線。新時代檢察機關法律監(jiān)督的主責主業(yè)不僅不可丟，還應當有所作為、大有可為，這既是高檢院張軍檢察長的要求，也是人民群眾的心聲。

一是增強法律監(jiān)督權威。法律監(jiān)督要強起來，必須先硬起來。要充分發(fā)揮訴前主導、審前過濾功能，嚴把案件事實關、證據(jù)關、程序關和法律適用關。加快推進重大監(jiān)督事項“案件化”辦理模式，進一步規(guī)范監(jiān)督線索的受理、調查核實等程序，加大跟蹤監(jiān)督力度。

二是找準法律監(jiān)督發(fā)力點。下大力氣強化精準監(jiān)督，持之以恒糾防冤假錯案，把罪刑法定、疑罪從無等人權保障理念堅持好，把認真聽取律師意見等制度貫徹好。要著力破解民事訴訟監(jiān)督的瓶頸，圍繞虛假訴訟、惡意欺詐等嚴重侵害企業(yè)、群眾切身利益的領域，大力開展類案監(jiān)督和專項監(jiān)督。

三是統(tǒng)籌運用多元化的監(jiān)督方式。檢察機關開展法律監(jiān)督也應借鑒“楓橋經驗”剛柔并濟的模式。既要運用抗訴、糾正違法等剛性方式，又要善于通過檢察建議、 瑕疵通報、專題報告、綜合分析、檢察白皮書等“柔性”方式，提升監(jiān)督的集成效應。

（三）凝聚“一股力量”，著力構建多元化防治矛盾糾紛機制體系

發(fā)動一切可以發(fā)動的力量，凝成一股繩，勁往一處使，是解決一切矛盾的最好方法。

一是建立矛盾風險防控網(wǎng)絡。充分領會“楓橋經驗”中“群防群治”的理念，依托基層檢察室延伸監(jiān)督觸角，全方位收集基層群眾關注的醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等矛盾苗頭、隱患，[1]同時對內與公訴、偵監(jiān)等部門對接，對外與基層站所庭做好對接，實現(xiàn)重大案件風險隱患排查，推行矛盾糾紛的“前端介入”，確保矛盾早知曉、早著手、早化解，防止因小變大。切實發(fā)揮刑事執(zhí)行監(jiān)督職能，構建罪犯“回歸式”教育改造網(wǎng)絡，均衡設計各方權利清單，設立檢察聯(lián)絡員巡回檢察罪犯改造成效，實現(xiàn)個案法律適用與社會機能修復的有效統(tǒng)一。

二是完善“檢調對接”工作機制建設。“調解”是“楓橋經驗”社會治理方式的核心和靈魂。在“檢調對接”機制中可以依托社會矛盾糾紛大調解機制，加強控告申訴環(huán)節(jié)、刑事和解環(huán)節(jié)、民事申訴環(huán)節(jié)三大檢調對接，建立釋法說理、優(yōu)先調解、協(xié)調配合、聯(lián)席會議、重點調處等工作機制，實現(xiàn)檢調對接中多元素、多領域、多環(huán)節(jié)的有機融合。

三是完善涉法涉訴信訪矛盾就地化解機制。一方面做到重大維穩(wěn)的敏感節(jié)點穩(wěn)控在基層、化解在當?shù)?，與基層黨委政府的中心工作部署良好對接;另一方面依托信息化建設，實現(xiàn)全部信訪事項、所有信訪渠道、各個業(yè)務環(huán)節(jié)的信訪信息全部錄入檢察統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)，全程留痕，做到信訪規(guī)范化。深化探索律師參與和解和代理信訪申訴、重大涉檢糾紛聽證等制度，提升當事人的法治認同感和信任感，將信訪納入法治軌道。同時，應當盡好“把關者”的責任，對和解主體、調解依據(jù)、和解結果等是否在法律的框架內予以嚴格審查，堅定情理法統(tǒng)籌思維，遵循法德兼治內在要求。

（四）突出“一項任務”，著力構建基層治理智能化體系

通過基層治理強化基層基礎是“楓橋經驗”的一項根本任務。社會治理能力和治理水平的現(xiàn)代化，就是要把社區(qū)、把村鎮(zhèn)這個最基層、最小的單元治理好。檢察機關在參與基層社會治理中要按照科技化引領、信息化支撐的思路，充分運用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，利用“大數(shù)據(jù)”技術，融入社會基層治理，提升基層治理的現(xiàn)代化、智能化水平，夯實基層民心基礎。

一是探索與基層綜治信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。打造“網(wǎng)格+檢察”平臺，強化檢察工作與基層網(wǎng)格員平臺、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合指揮平臺的融合，建立基層檢察室與村務監(jiān)督、綜治中心、基層站所、檢察內部業(yè)務部門的工作對接，推廣與政府職能部門行政執(zhí)法、政務服務等平臺對接，配合開展檢察下鄉(xiāng)、巡回檢察下基層等專項工作，暢通群眾訴求渠道。[2]

二是打破信息孤島實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。借助技術與人工智能，構建“互聯(lián)網(wǎng)+社會治理”新模式。以突出實戰(zhàn)需求為導向，探索推進輔助領導決策及數(shù)據(jù)可視化方面的功能開發(fā)，打造一體化檢察智慧中心，構建實時監(jiān)測、分析研判、決策指揮等一體化工作機制，強化司法辦案全業(yè)務的智能化、集約化、規(guī)范化管理，強化對類案和系統(tǒng)性問題的排查整治和風險防控。

三是深度推行“陽光檢務”。當今人民群眾對司法公開訴求不斷增加，運用 “楓橋經驗”變“堵”為“疏”的智慧，充分運用“兩微一端”及時發(fā)布信息，及時總結編發(fā)在優(yōu)化營商環(huán)境、加強產權保護，服務自貿港建設方面的舉措、成果和典型案例，通過案件信息公開網(wǎng)、律師閱卷預約微信平臺等傳達群眾看得見的正義，講好自媒體時代的檢察故事，不斷傳播檢察機關服務自貿港建設的好聲音、正能量。

四、龍華區(qū)檢察院運用“楓橋經驗”服務保障海南自貿港建設的具體實踐

（一）在服務中心大局工作中主動就位

一是提升綜合治理參與意識。院領導積極參加全區(qū)“楓橋經驗”工作交流會以及綜治中心、雪亮工程、網(wǎng)格化服務管理“三位一體”新機制建設活動，為加強社會綜治工作建言獻策。與區(qū)人民調解委員會對接，協(xié)同配合調委會設立駐檢調解室，幫助聯(lián)絡人民調解員，有效推進涉法涉訴人民調解工作。

二是強化專項工作責任擔當。分別成立以檢察長為組長、辦案部門負責人為成員的禁毒三年大會戰(zhàn)、掃黑除惡工作領導小組，制定工作具體實施方案，協(xié)調區(qū)公安、法院共同建立辦理涉黑涉惡案件聯(lián)動配合機制。

三是打造服務營商環(huán)境平臺。設立駐海口復興城服務營商環(huán)境檢察工作站，打造線下和線上兩個涉企服務平臺。在線下，工作站檢察官定期深入企業(yè)進行調研座談、開展法治宣講、提供法律咨詢以及收集涉企舉報線索等檢察服務，分別在案件管理大廳、駐復興城檢察工作站辦公室和龍泉檢察室內設立3個企業(yè)服務窗口。在線上，自主研發(fā)工作站服務營商環(huán)境小程序，向企業(yè)免費提供法律咨詢、推送典型案例以及法治宣傳視頻等，還積極入駐?？谑旋埲A區(qū)營商環(huán)境公共服務平臺;另一方面組織研發(fā)“龍檢云”大數(shù)據(jù)應用平臺，通過與多個行政職能部門信息平臺對接，實現(xiàn)千萬級別的實時數(shù)據(jù)傳遞和即時共享，廣泛收集掌握轄區(qū)企業(yè)關于服務營商方面的訴求線索。

（二）在參與社會綜合治理時謹防“越位”

一是堅持法律監(jiān)督憲法職能定位。牢牢把握自身角色，聚焦法律監(jiān)督主責主業(yè)，在參與社會綜治工作中既不缺位，更不越位。

二是樹立多贏雙贏共贏監(jiān)督理念。多次召開黨組擴大會、全院干警大會要求干警堅決貫徹落實張軍檢察長提出的“雙贏多贏共贏”監(jiān)督理念和路志強檢察長“寬嚴相濟、公正高效”“公益訴訟三多一精”等辦案理念，積極與行政執(zhí)法部門溝通交流，構建監(jiān)督者與被監(jiān)督者的良性、互動關系，形成社會綜治工作合力。

三是重點防治社會重大風險。集中優(yōu)勢資源積極化解影響省市區(qū)的重大矛盾、敏感糾紛和群體性事件，加強對扶貧、拆遷、環(huán)保、農民工討薪、未成年人保護、食品藥品安全等重點領域社會矛盾隱患的排查和化解。比如成功調處勞務公司拖欠9名農民工28萬余元工資糾紛;后協(xié)同區(qū)住建局、區(qū)勞動監(jiān)察大隊等部門，約談13家在建重大項目負責人，就農民工工資發(fā)放問題提前打好“預防針”，取得良好成效。又如聯(lián)合公安、法院打擊李某英等人纏訪鬧訪、尋釁滋事犯罪案件，有效震懾此類違法犯罪行為，遏制歪風邪氣蔓延勢頭。

（三）以加強風險預警評估減少新矛盾的產生

一是加大“陽光信訪”工作力度。將案管與控申部門部分職能合并，積極打造12309檢察服務中心，實現(xiàn)案件收送、律師閱卷、控告申訴、領導接訪排期、行受賄檔案查詢服務窗口“一站式”辦理。按照“宜公開、盡公開”的要求，逐步強化公開審查和信息溝通，確保信訪案件在第一時間得到妥善處理。

二是加快“智慧信訪”建設。堅持以人民為中心，積極利用“互聯(lián)網(wǎng)+”，主動融入“智慧元素”，將建設推廣龍華檢察微信公眾號、12309網(wǎng)上舉報平臺、12309舉報熱線與12309檢察服務中心的工作緊密結合，讓信息智能多跑路，讓人民群眾少跑腿。依托遠程技術在龍泉檢察室接通視頻接訪專網(wǎng)，使鄉(xiāng)村群眾省心省力足不出“村”就可表達信訪訴求，提升群眾感受司法服務的獲得感、幸福感。

三是逐級落實信訪責任制。在承辦人層面，堅持“誰辦理，誰負責”原則，明確承辦檢察官既是風險評估責任人，又是案件責任承擔者，對應評估未評估或未準確評估造成“鬧訪、纏訪”等后果的，納入檢察官績效考核;在部門層面，要求控申部門除受理外來控告申訴信訪外，還須協(xié)同其他業(yè)務部門化解案件風險，對業(yè)務部門提交、報備的風險案件實行全程監(jiān)測、評估，必要時啟動部門聯(lián)合接訪程序;在領導層面，認真落實院領導包案責任制，明確檢察長為嚴重風險案件主要責任人、分管副檢察長為較大風險案件主要責任人。

（四）以健全工作機制助推舊矛盾的化解

一是做好司法救助工作。針對符合司法救助條件的涉法涉訴案件被害人，主動與民政、婦聯(lián)、財政等職能部門溝通協(xié)調，爭取資金傾斜支持，制定多元化救助方案，幫助被害人盡快回歸正常生活軌道。另外，注重加強心理輔導和精神撫慰，幫助其調整心態(tài)，彰顯釋放檢察“溫度”。

二是延伸鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室“大調解”職能。將檢察機關納入調處中心，通過派駐龍泉鎮(zhèn)檢察室與周邊鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府、派出所、司法所、村委會等機構建立基層矛盾糾紛大調解對接機制，運用法律監(jiān)督、協(xié)商調解等多種方法，促成刑事民事案件申訴息訴和解。依托龍泉檢察室建設法治教育基地，加大法治宣傳教育力度，定期聽取德高望重的鄉(xiāng)賢和村民代表的意見建議，收集歸類矛盾糾紛訴求，著力化解基層矛盾糾紛特別是長期以來的“積怨舊患”，打造平安法治鄉(xiāng)村，助力龍華鄉(xiāng)村振興。

三是開展公開聽證工作。以刑事申訴案件為重點，積極邀請辦案民警、檢察官、社區(qū)工作人員、人民調解員、律師等組織召開聽證會對案件進行評議，以事實證據(jù)說話，讓信訪當事人現(xiàn)場陳述，以公開公平公正的方式化解涉案糾紛矛盾。

參考文獻：

[1] 張灝，牛媛媛.堅持和發(fā)展“楓橋經驗”創(chuàng)新法治在基層社會治理的作用分析[J].法制與社會，2020（8）.

[2] 張垚.檢察機關參與社會治理的理念更新——以新時代“楓橋經驗”為啟發(fā)[J].鐵道警察學院學報，2018（6）.