安保服務(wù)維護(hù)基層社會穩(wěn)定職能的路徑探究

朱婧鑫

關(guān)鍵詞安保服務(wù)公司 基層政府 社會穩(wěn)定

一、安保服務(wù)公司行政管控的現(xiàn)實(shí)困境

我國現(xiàn)階段的安保服務(wù)公司是在地方各級政府公安機(jī)關(guān)治安管理部門、市場管理部門、地方國有資產(chǎn)管理部門、稅務(wù)部門、勞動監(jiān)察等部門共同監(jiān)督下，獨(dú)立進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)營的專業(yè)從事各項(xiàng)非警務(wù)安全保衛(wèi)職能的民間力量。這一行業(yè)的特殊性在于作為一種社會力量輔助基層政府和公安系統(tǒng)進(jìn)行社會治安防控管建工作，在治安社會化管理中扮演著重要角色，其不同于傳統(tǒng)的輔警力量和社會自治組織。但就目前我國國內(nèi)安保服務(wù)公司的整體情況而言，在實(shí)際運(yùn)營中普遍存在種種“先天不足”。究其原因，是其管控模式在早期以嚴(yán)格行政管控為主向市場化經(jīng)營附帶行政審批部門監(jiān)管模式過渡的過程中，轉(zhuǎn)型不完善造成的，具體表現(xiàn)如下：

（一）去行政化管理，準(zhǔn)入門檻降低為商業(yè)化運(yùn)營權(quán)力尋租提供便利

職業(yè)化安保服務(wù)公司興起是隨著我國社會經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)行的，這個(gè)過程中伴隨幾次行政管控的收與放。近十年來，特別是地方各級政府提出改善“營商環(huán)境”建設(shè)后，安保服務(wù)公司設(shè)立的準(zhǔn)入門檻大大降低，以注冊資本這一重要基礎(chǔ)性硬件條件來說——已不要求實(shí)繳并實(shí)行普通工商注冊管理的認(rèn)繳制，導(dǎo)致安保服務(wù)公司注冊成立進(jìn)入高峰期，截至2017年，我國己注冊成立5200余家私營安保服務(wù)公司，擁有超過300萬名安保人員。。這些安保公司可謂魚龍混雜，大多都過度追求商業(yè)利益，忽略了自身社會治安輔助業(yè)務(wù)水準(zhǔn)的跟進(jìn)。其中一些大型安保服務(wù)公司——特別是原隸屬公安機(jī)關(guān)后剝離獨(dú)立的安保服務(wù)公司，則充分利用治安輔助職能的積累為其權(quán)力尋租提供資信背景，其基本商業(yè)利潤增長點(diǎn)仍依托原有的金融押運(yùn)、政府機(jī)關(guān)安全保衛(wèi)等與國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體緊密相連的項(xiàng)目，權(quán)力尋租頻頻發(fā)生。

（二）安保服務(wù)專業(yè)化發(fā)展受多頭管理桎梏

安保服務(wù)公司根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，其主要業(yè)務(wù)范圍就是為社會各個(gè)領(lǐng)域提供專業(yè)化的安全保衛(wèi)服務(wù)，包括人員和技術(shù)。筆者通過近五年的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各個(gè)安保服務(wù)公司的業(yè)務(wù)發(fā)展過程中，專注于安保服務(wù)的少之又少，多數(shù)安保公司的服務(wù)還依舊停留在傳統(tǒng)物業(yè)服務(wù)的“更夫、門衛(wèi)”角色，不能充分發(fā)揮其安保公司的特有職能——特別是“安全防范、隨身護(hù)衛(wèi)”等專業(yè)化的服務(wù)上，尤其是無法將“技防”這一具有新興科技含量的安保服務(wù)手段充分運(yùn)用。究其原因來看，政府行政部門的多頭管理仍然是制約其發(fā)展的重要因素，各級公安機(jī)關(guān)作為行業(yè)主管部門無權(quán)介入市場的運(yùn)行，尤其是地方各級政府開展?fàn)I商環(huán)境建設(shè)后市場管理部門更是放開物業(yè)公司注冊門檻，致使同質(zhì)化服務(wù)惡性競爭現(xiàn)象叢生，安保服務(wù)公司整體上對提高專業(yè)化業(yè)務(wù)水準(zhǔn)動力不足，安保服務(wù)行業(yè)的專業(yè)性特質(zhì)無法良性發(fā)展。

（三）法律支撐缺失從業(yè)人員職業(yè)認(rèn)同感差

目前，支撐安保行業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)僅有國務(wù)院2010年實(shí)施的《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》，其不僅法律位階低，其中對安保服務(wù)公司僅概括且籠統(tǒng)的規(guī)定了設(shè)立條件、管理部門等基本問題，對安保行業(yè)的規(guī)范化建設(shè)并無特殊保障，且經(jīng)過十多年的實(shí)踐運(yùn)行并無任何修訂，特別是對從事安保行業(yè)的人員——保安員素質(zhì)要求及低、無專業(yè)技能準(zhǔn)入門檻的要求，且無職業(yè)培訓(xùn)保障等相關(guān)規(guī)定。

筆者近五年調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，從事該行業(yè)的人員通常是社會最底層、年齡較大的無專業(yè)技能者，行業(yè)平均薪酬較低、職業(yè)認(rèn)同感差，特別是在三四線的城鎮(zhèn)里，安保行業(yè)從業(yè)者相當(dāng)一部分來源于下崗失業(yè)的產(chǎn)業(yè)工人，或是國有工業(yè)企業(yè)在崗人員兼職，其對保安員職業(yè)的認(rèn)知僅限于補(bǔ)貼基本生活需求，而經(jīng)營安保服務(wù)公司的人員偷逃從業(yè)者社會保險(xiǎn)及稅收的情況屢見不鮮;而在一二線城市，雖然由于政府勞動行政監(jiān)察部門的介入該行業(yè)發(fā)展相對完善，從業(yè)者基本為適齡就業(yè)者，但由于無專業(yè)技能資格準(zhǔn)入、社會偏見等因素的制約從事此職業(yè)的人員認(rèn)同感仍舊偏低。

（四）備案登記制管理模式可操作性不強(qiáng)

安保公司屬于公安機(jī)關(guān)審批管理的特種行業(yè)，安保公司成立的前置條件要符合《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》的硬件要求，成立后按現(xiàn)有法律規(guī)定可以在我國境內(nèi)任一城市執(zhí)業(yè)——只需到當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)相關(guān)管理部門備案登記即可，但實(shí)踐中由于各地方保護(hù)等因素限制異地執(zhí)業(yè)的安保服務(wù)公司非常少，備案登記制度形同虛設(shè)，這樣既不利于安保服務(wù)公司的發(fā)展和行業(yè)的壯大，不利于民間資本投入的熱情，也不利于政府相關(guān)管理部門良好形象的建立。

二、安保服務(wù)公司商業(yè)化運(yùn)營對基層社會穩(wěn)定發(fā)展的正負(fù)效用分析

安保服務(wù)公司商業(yè)化運(yùn)營后激活了民間資本的創(chuàng)業(yè)熱情，大大減輕了公安機(jī)關(guān)的日常工作壓力，社會正效應(yīng)顯著，但是在此過程中由于管理制度的缺位，也存在一定的負(fù)效應(yīng)。

（一）安保服務(wù)公司商業(yè)化運(yùn)營良性發(fā)展激發(fā)基層社會的正效應(yīng)

第一，補(bǔ)充基層政府維穩(wěn)力量，減少財(cái)政支出壓力。未來以區(qū)域中心城市為核心輻射周邊地區(qū)的城鎮(zhèn)化模式將引領(lǐng)下一階段城鎮(zhèn)化的發(fā)展，此種情形下人口流動成為常態(tài)，對大中城市基層社會治安綜合治理提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。公安機(jī)關(guān)的警察是各級地方政府維護(hù)基層社會穩(wěn)定必備的武裝力量，卻存在配比嚴(yán)重不足的情況。按照國際通行的城市警力與常住人口配比標(biāo)準(zhǔn)，1：500為最大程度的城區(qū)專職警力配備標(biāo)準(zhǔn)，而按照我國現(xiàn)今城市化進(jìn)程——大中城市的專職警力配比則達(dá)到1：1500左右。目前基層社會中“存在著日益增加的公共安全需求與當(dāng)前基層警力嚴(yán)重不足的矛盾，基層警力不足己經(jīng)是制約公安工作發(fā)展的瓶頸問題，尤其是在基層派出所反映得更為突出”。但是受財(cái)政支出及公務(wù)員崗位配置比例等條件制約，公安機(jī)關(guān)無法及時(shí)補(bǔ)充警力導(dǎo)致基層警務(wù)工作壓力十分巨大。而很多學(xué)者也指出，只是單純地增加警察編制，并不能解決基層警務(wù)壓力大的難題，反而可能因警力配置效率的降低而并不能有效滿足公共安全需求，有必要提高警力優(yōu)化配置的同時(shí)引進(jìn)各種社會安保力量進(jìn)行補(bǔ)充。這就需要對作為警力的必要補(bǔ)充的最基層維穩(wěn)力量———保安員的作用進(jìn)行重新定位。2020年新冠疫情席卷世界，常態(tài)化安全防范成為我國地方政府政務(wù)工作的第一要?jiǎng)?wù)，與常態(tài)化安全防范相伴的突發(fā)公共管理事件應(yīng)急處置第一響應(yīng)者往往也是保安員，而安保服務(wù)公司作為保安員的管理主體，地方各級政府如何能調(diào)動他們投身治安輔助工作的熱情，將成為解決問題的關(guān)鍵。對于此問題，筆者認(rèn)為地方各級政府應(yīng)該將政府購買服務(wù)的項(xiàng)目定向指定給安保服務(wù)公司，排除物業(yè)服務(wù)公司、勞務(wù)派遣公司的參與，這樣既提高了財(cái)政資金的使用效率，也為安保服務(wù)公司助力政府安全管理事務(wù)搭建平臺，可謂一舉多得。

第二，促進(jìn)就業(yè)，增加稅收、社?；鸬日杖?。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2015年中國海外安保的市場規(guī)模達(dá)到113億美元，中石化等大型國企海外安全保護(hù)的預(yù)算金額達(dá)到20億美元左右。伴隨國家“一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)，我國很多企業(yè)都走出國門開拓海外市場，而安保服務(wù)公司也應(yīng)以此為契機(jī)發(fā)展“一帶一路”沿線海外安保服務(wù)市場，不應(yīng)再局限于國內(nèi)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位和居民小區(qū)市場的占有，這不僅僅需要企業(yè)自身的投入，更需要政府相關(guān)管理部門搭建平臺合理引導(dǎo)。安保服務(wù)公司作為現(xiàn)代專業(yè)服務(wù)業(yè)的代表行業(yè)，根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定可以執(zhí)業(yè)的人員為：年滿18周歲通過保安員考試，男60歲以下、女性50歲以下，是吸引適齡人口就業(yè)的重要領(lǐng)域——特別是可以安置具備一定素養(yǎng)的大中專畢業(yè)生及安置退伍轉(zhuǎn)業(yè)人員，將這一行業(yè)打造好將為基層社會提供大量就業(yè)崗位，其不僅是維護(hù)基層社會穩(wěn)定的手段之一，也將為地方政府解決就業(yè)增長、稅收增收、社保金增加等實(shí)際問題。

第三，依靠科技進(jìn)步，提升居民日常幸福感。新冠疫情影響橫掃世界的同時(shí)，我國中央到地方各級政府在疫情期間不惜任何代價(jià)投入大量人力、物力維護(hù)人民的生命安全，很多大型的科技企業(yè)通過研發(fā)各種APP、軟件等追蹤人口的流動，幫助我國政府取得了抗疫的階段性勝利。但是，以人口流動為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已不可逆轉(zhuǎn)，伴隨疫情常態(tài)化管控，人們基于生存的安全感和個(gè)體發(fā)展的焦慮感導(dǎo)致社會矛盾集中爆發(fā)，襲警、辱警事件不斷升級，而地方各級政府已無法再復(fù)制疫情之初的管控態(tài)勢且需避免單純擴(kuò)張警力而導(dǎo)致配置優(yōu)化度降低的困境。面對此種態(tài)勢，地方各級政府必須適時(shí)引進(jìn)社會外部力量提升居民日常生活的幸福感——將最新安防科技手段與傳統(tǒng)的人防手段結(jié)合運(yùn)用的安保服務(wù)公司必將成為分擔(dān)這一重任的不二之選。

（二）安保服務(wù)公司商業(yè)化運(yùn)營不當(dāng)帶給基層社會的負(fù)效能

作為當(dāng)前基層政府主要的安全保衛(wèi)武裝力量補(bǔ)充，安保服務(wù)公司商業(yè)化運(yùn)營中存在的突出問題集中表現(xiàn)為：從事居民安保服務(wù)的過程中部分公司無法區(qū)分原有的物業(yè)服務(wù)職能，而物業(yè)服務(wù)公司在社會公眾印象中為獲取物業(yè)服務(wù)費(fèi)采用一定具有“黑社會”性質(zhì)的手段，嚴(yán)重?fù)p害了其在社會公眾的形象。不可否認(rèn)的是，不論安保服務(wù)公司還是物業(yè)公司，其在為居民從事社區(qū)物業(yè)服務(wù)時(shí)，很多存在不當(dāng)?shù)男袨?，尤其是三四線城鎮(zhèn)中業(yè)主與安保服務(wù)公司、物業(yè)服務(wù)公司對抗的行為頻繁發(fā)生，致使一些過激行為不斷升級，不僅不能為基層社會的穩(wěn)定和諧建設(shè)助力，反而造成了不良影響。值得我們注意的是前段時(shí)間公安部開展為其三年的“掃黑除惡”專項(xiàng)工作中，很多物業(yè)公司也被列為工作的重點(diǎn)對象。

根據(jù)現(xiàn)有《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》的要求，保安服務(wù)公司發(fā)起人必須具備公安、司法、法檢或部隊(duì)等特種部門工作經(jīng)歷五年以上，創(chuàng)辦者及具體經(jīng)營者毫無疑問會與公安、司法機(jī)關(guān)具有天然聯(lián)系，這也將成為政府安保項(xiàng)目招投標(biāo)服務(wù)的權(quán)力尋租提供便利條件;而具體的從業(yè)人員相當(dāng)一部分為部隊(duì)退伍、轉(zhuǎn)業(yè)者，專業(yè)素質(zhì)高于傳統(tǒng)的物業(yè)公司的保安員，但是由于現(xiàn)有制度的欠缺，商業(yè)運(yùn)營的不當(dāng)會遭遇“黑社會性質(zhì)”評價(jià)陷阱，反而成為行業(yè)發(fā)展、社會穩(wěn)定的阻礙，這是尤其值得注意的。

三、完善安保服務(wù)公司行政管控的路徑分析

安保服務(wù)公司作為公安機(jī)關(guān)管理的特種行業(yè)，其設(shè)立與監(jiān)管的嚴(yán)格性無不體現(xiàn)其地位的特殊性，作為具備一定“武裝性質(zhì)”的民間保會力量，國家鼓勵(lì)安保服務(wù)公司商業(yè)化運(yùn)營的初衷是為了與國際相關(guān)行業(yè)接軌、促進(jìn)我國國內(nèi)保安行業(yè)的良性發(fā)展，為公眾提供優(yōu)質(zhì)、滿意的安保服務(wù)，為基層社會的穩(wěn)定和諧助力，經(jīng)過十幾年的實(shí)踐探索，筆者認(rèn)為，若要安保服務(wù)公司更好的發(fā)揮其職責(zé)，必須進(jìn)一步深化其管理運(yùn)營模式的行政管控路徑，具體應(yīng)從以下方面著手：

（一）納入基層政府行政管理的基礎(chǔ)框架

將安保服務(wù)公司嵌入基層政府行政管理框架的首要工作就是將從業(yè)人員及其職責(zé)范圍重新定位。安保服務(wù)公司變遷軌跡本就經(jīng)歷過嵌入公安機(jī)關(guān)內(nèi)部部門管理到剝離市場化運(yùn)營這一路徑，曾經(jīng)的管理模式就是任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位不允許自建安保隊(duì)伍，現(xiàn)階段筆者認(rèn)為，重新回歸這樣一種管理體制勢在必行！將安保服務(wù)公司的管理納入基層政府的管轄范圍之內(nèi)，人員管控歸屬于公安機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)管理歸屬于執(zhí)業(yè)范圍內(nèi)的社區(qū)，是解決問題的關(guān)鍵。社區(qū)已經(jīng)成為我國政務(wù)活動的最小單位，而保安服務(wù)公司的負(fù)責(zé)人更可以嵌入基層社區(qū)成為其組成人員之一，其可以對轄區(qū)內(nèi)居民的安保服務(wù)做出量化調(diào)查并提出最直接的需求，也可以掌握詳細(xì)的從事安保服務(wù)活動的人員信息，將信息匯總梳理后借助大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行科學(xué)的整合，不僅能夠解決基層社會維穩(wěn)工作壓力、緩解基層政府輿論壓力，也可以提高安保服務(wù)的工作效率。

（二）精準(zhǔn)化立法政策扶持

安保服務(wù)公司行政管控的重要途徑之一，就是要通過精準(zhǔn)立法的手段區(qū)別傳統(tǒng)的物業(yè)服務(wù)公司與安保服務(wù)公司的執(zhí)業(yè)范圍——將物業(yè)公司的職業(yè)范圍排除在保安服務(wù)的范圍外。筆者認(rèn)為針對目前熱議的《保安管理服務(wù)條例》修訂，認(rèn)為其修訂的重點(diǎn)要明確以下幾項(xiàng)：

第一，在業(yè)務(wù)范疇上安保服務(wù)公司和物業(yè)公司要進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分。安保服務(wù)公司專注致力于提供專業(yè)的“巡邏、護(hù)衛(wèi)、安全技術(shù)防范”等專業(yè)的安保服務(wù)，而物業(yè)公司應(yīng)專業(yè)從事“更夫、保潔”等非專業(yè)項(xiàng)目，且要在法條里明確物業(yè)公司不得從事與安保服務(wù)有關(guān)的任何項(xiàng)目。

第二，規(guī)范從業(yè)者準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。在具體條款中對提高保安員的地位及從業(yè)者資格（如年齡區(qū)間、學(xué)歷層次、身體條件、勞動保護(hù)、職業(yè)培訓(xùn)）等做出更高、更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)要求，只有這樣才能使從業(yè)者得到職業(yè)認(rèn)同感、滿足感，才能更好的促進(jìn)這一行業(yè)的良性發(fā)展。

第三，還要明確規(guī)定地區(qū)長住人口數(shù)與職業(yè)保安員配備的比例，使得安保公司注冊和備案管控有法可依避免公眾對審批機(jī)關(guān)的誤解及權(quán)力尋租現(xiàn)象。

（三）搭建與國有信息科技公司合作平臺

我國境內(nèi)現(xiàn)有的安保服務(wù)公司已經(jīng)開始從傳統(tǒng)的人防向人防與技防向結(jié)合轉(zhuǎn)變，但轉(zhuǎn)型的過程中搭載最新科技成果的少之又少，究其原因無外乎是民營公司受資金限制。面對此問題，筆者認(rèn)為，更好的駕馭這支民間隊(duì)伍、管理這一行業(yè)，必須為其搭建其與國有信息科技公司合作的平臺。安保項(xiàng)目事關(guān)公民隱私、國家安全，不如忽視。而國有科技公司具備研發(fā)實(shí)力和保密條件，與其合作不僅可以保障保安服務(wù)公司能夠第一時(shí)間使用最新的安防技術(shù)、節(jié)約其資本的投入、提高基層安保工作效率，也可以最大限度的保障公民的個(gè)人隱私及國家的信息安全，真正實(shí)現(xiàn)多方業(yè)務(wù)良性互補(bǔ)，共同受益。

（四）落實(shí)常態(tài)化職業(yè)培訓(xùn)監(jiān)管

安保服務(wù)公司對于其招錄的員工具有職業(yè)培訓(xùn)的職責(zé)，但由于保安員行業(yè)從業(yè)人員人員流動性大，實(shí)踐中很少一部分安保服務(wù)公司對其員工進(jìn)行常態(tài)化職業(yè)培訓(xùn)，其只在入職時(shí)對員工做簡單的崗前培訓(xùn)，這不僅不利安保行業(yè)的良性發(fā)展，也不利于基層政府維護(hù)日常社會穩(wěn)定工作的推進(jìn)。作為商業(yè)化運(yùn)營的民間安保力量，常態(tài)化職業(yè)培訓(xùn)應(yīng)該如何進(jìn)行是必須探討的問題，筆者認(rèn)為，針對這一特種行業(yè)的職業(yè)培訓(xùn)必須嚴(yán)格要求：

首先，安保服務(wù)行業(yè)協(xié)會應(yīng)發(fā)揮主體作用，收取保安服務(wù)公司每年經(jīng)營收益的5%-10%應(yīng)作為員工常態(tài)化培訓(xùn)資金，并將這筆資金用于每年的定期培訓(xùn)中。

其次，行業(yè)審批主管部門要聯(lián)合其教育訓(xùn)練部門為安保服務(wù)公司進(jìn)行專業(yè)化的培訓(xùn)，培訓(xùn)的內(nèi)容主要集中在業(yè)務(wù)素質(zhì)的提升包括科技的運(yùn)用和思想引導(dǎo)等方面;還有，基層政府的每年要在財(cái)政預(yù)算中制定相應(yīng)的培訓(xùn)補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，支持相關(guān)的培訓(xùn)工作進(jìn)行。

最后，可以在培訓(xùn)過程中嘗試探索各種新的專業(yè)培訓(xùn)模式，如有些安保公司已經(jīng)嘗試尋求與地方高校合作建立“校企合作”培訓(xùn)模式等。

四、結(jié)論

穩(wěn)定是壓倒一切的工作，只有穩(wěn)定的社會氛圍，公眾才能安居樂業(yè)，社會經(jīng)濟(jì)才能加速發(fā)展。在公共安全需求急劇增長的疫情防控常態(tài)化的新形勢下，安保服務(wù)公司在基層社會穩(wěn)定維護(hù)的工作中，應(yīng)作為一種社會安保力量發(fā)揮更主動的作用。針對安保服務(wù)公司發(fā)展演變過程中所存在的一些轉(zhuǎn)型不完善的短板，必須依靠基層政府對其進(jìn)行有效的行政管控才能得以完善。更加充分地將之納入基層政府行政管理框架，給予其精準(zhǔn)化的立法政策扶持，尋求國有信息科技公司的技術(shù)支持，進(jìn)一步健全針對其的職業(yè)化培訓(xùn)監(jiān)管，都是提高安保服務(wù)公司維護(hù)基層社會穩(wěn)定效率的有效路徑。強(qiáng)化完善對安保服務(wù)公司的行政管控，不僅能夠有效滿足基層社會中的公共安全保障需求，也將成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。