行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的身份地位

李英郡

（延邊大學(xué)，吉林延吉 133000）

1 問(wèn)題之提起

2015 年12 月，行政公益訴訟試點(diǎn)期間，人民檢察院發(fā)布了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《高檢辦法》”），其第28 條規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟”。2016 年2 月，最高人民法院發(fā)布了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《高法實(shí)施辦法》”），其第13 條規(guī)定“人民檢察院以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟，權(quán)利義務(wù)參照行政訴訟法原告”。

2017 年6 月，行政公益訴訟制度正式確立，被寫入《行政訴訟法》第25 條第4 款，明確了檢察機(jī)關(guān)是提起行政公益訴訟的主體，但并未就其權(quán)利義務(wù)進(jìn)行說(shuō)明。

2018 年2 月，最高人民法院與最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢查公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱“《高法高檢解釋》”），其第4 條規(guī)定“人民檢察院以公益訴訟起訴人的身份提起公益訴訟，權(quán)利義務(wù)依照行政訴訟法規(guī)定”。

由此，以檢察機(jī)關(guān)為訴訟提起主體的、以公益訴訟起訴人身份參與訴訟的行政公益訴訟體系已初具雛形。但基于此，相關(guān)法律、法規(guī)都未能基于這一身份明確其在訴訟中的角色。訴訟角色的不同切實(shí)影響著檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的身份地位、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、法律程序適用并影響著訴訟進(jìn)展。如訴前程序與起訴的銜接、調(diào)查取證的權(quán)限、起訴的標(biāo)準(zhǔn)及舉證責(zé)任等問(wèn)題。對(duì)此，應(yīng)盡快界定檢查機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的角色，明確其角色，完善訴訟程序。

2 檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的角色

學(xué)界對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中趨于哪種角色持有多重觀點(diǎn)，其中代表性的學(xué)說(shuō)有原告人說(shuō)、公訴人說(shuō)、公益代表人說(shuō)、雙重角色說(shuō)。在實(shí)踐中法院與行政機(jī)關(guān)普遍認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)類同于訴訟“原告”，而檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)立足于法律監(jiān)督職能以“公益訴訟人”角色參與訴訟。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)角色適用做出以下討論：

2.1 原告人說(shuō)

原告人說(shuō)認(rèn)為，行政公益訴訟是原告資格范圍擴(kuò)大發(fā)展而來(lái)的。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)具有原告資格，以原告身份提起訴訟[1]。《高法高檢解釋》第24 條中規(guī)定，人民檢察院不服人民法院裁判時(shí)可提起“上訴”，這與公訴人享有的“抗訴”一詞相比，“上訴”一詞的使用更偏向于原告這一角色。

行政公益訴訟區(qū)別于以往行政訴訟所要保護(hù)的私益，是以保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的特殊之訴，檢察機(jī)關(guān)也不應(yīng)視為行政訴訟一般原告。在行政訴訟原告的資格認(rèn)定上，要求起訴主體與行政行為間存在直接的利害關(guān)系，但檢察機(jī)關(guān)與行政行為間并不存在直接的利害關(guān)系。從可訴行為與利益訴求來(lái)看，行政訴訟保護(hù)的是因行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為侵犯公民、法人或其他組織合法的私益，而行政公益訴訟保護(hù)的是因行政機(jī)關(guān)的不作為或違法行使職權(quán)侵害國(guó)家或社會(huì)的公益[2]。由此，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的不應(yīng)視為原告角色，這不僅與憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的行使監(jiān)督權(quán)不符，更易導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)既是原告又是法律監(jiān)督者雙重角色的錯(cuò)亂，因此，不應(yīng)直接套用原告角色。

2.2 公訴人說(shuō)

公訴人說(shuō)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以刑事訴訟中公訴人的角色參與行政公益訴訟。該學(xué)說(shuō)主要存在兩點(diǎn)爭(zhēng)議。

第一點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)以公訴角色進(jìn)入訴訟，會(huì)與法院地位相持平，致使行政公益訴訟的訴訟結(jié)構(gòu)與均衡遭到破壞。其實(shí)不然，我國(guó)憲法中，行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都是由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，四者間本就屬于平行關(guān)系。傳統(tǒng)訴訟結(jié)構(gòu)中的“公民”也轉(zhuǎn)變?yōu)椤皺z察機(jī)關(guān)”這種轉(zhuǎn)變不僅促成了法院、檢察院、政府間的有效平衡，更有利于檢察院與法院協(xié)同制約過(guò)于強(qiáng)大的政府，推進(jìn)法治政府，更有效地維護(hù)公共利益[3]。

第二點(diǎn)，權(quán)能適用問(wèn)題，即刑事訴訟中的檢察機(jī)關(guān)的公訴人角色的權(quán)能能否直接套用給行政公益訴訟中的訴訟起訴人，刑事訴訟中檢察機(jī)關(guān)主要職能表現(xiàn)為，訴前的偵查及審查終結(jié)后的起訴，訴中的指控犯罪、負(fù)責(zé)證明。其職能主要為對(duì)刑事責(zé)任的追究。而行政公益訴訟的主要職能為對(duì)已損害公益的整治與及時(shí)止損并起到防患于未然的警示作用。

從訴訟結(jié)構(gòu)來(lái)看，訴訟平衡雖為被打破。但從權(quán)能適用上，兩者職能與追求的法律效果并不相同。因此，不應(yīng)直接套用公訴人角色。

2.3 公益代表人說(shuō)

公益代表人說(shuō)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)行使著由法律賦予的監(jiān)督者角色，是社會(huì)公共利益的代表人，因此檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中代表著社會(huì)公共利益去提起訴訟[4]。公益代表人涵蓋的范圍難以界定，我國(guó)行政公益訴訟為一元起訴模式，即提起行政公益訴訟的主體唯有檢察機(jī)關(guān)[5]。

我國(guó)憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)并立的平行的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。其進(jìn)行著法律監(jiān)督職責(zé)、確保著國(guó)家法律正確統(tǒng)一的實(shí)施。該模式下檢察機(jī)關(guān)能否成為公益代表人，政府、法院、監(jiān)察委、其他組織或機(jī)關(guān)能否成為公益代表人都有待討論?！陡叻ǜ邫z解釋》第2 條規(guī)定“人民法院、人民檢察院辦理公益訴訟案件主要任務(wù)為充分發(fā)揮司法審判、法律監(jiān)督職能作用，督促適格主體依法行使公益訴權(quán)?！边@也明確了檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督的任務(wù)，但未能明確由誰(shuí)來(lái)督促適格主體依法行使公益訴權(quán)，是由法院作為督促者，督促檢察院或其他適格主體；還是由檢察院作為督促者，督促其他適格主體行使公益訴訟；亦或是兩者共同督促其他適格主體，并未詳細(xì)說(shuō)明。檢察機(jī)關(guān)到底能否代表公共利益也有待明晰。

再者，從《高檢辦法》中的“可以提起訴訟”，到《高法辦法》中的“公益訴訟人”，再到《高法高檢解釋》中的“公益訴訟起訴人”，這一變化，是否是為今后啟用多元起訴模式留有預(yù)設(shè)？如果啟用多元起訴模式，哪些組織或機(jī)關(guān)可以成為公益代表人？多元起訴主體下的各適格主體間的權(quán)利義務(wù)如何分配？都有待探討。因此，目前我國(guó)行政公益訴訟制度尚處于探索階段，暫不適用該學(xué)說(shuō)。

2.4 雙重角色說(shuō)

雙重角色說(shuō)主要存在于，在原告說(shuō)下的原告與法律監(jiān)督者角色的混同，公訴人說(shuō)下的公訴人和法律監(jiān)督者角色的混同。原告說(shuō)下的雙重角色認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在訴訟中以原告的身份參與訴訟，同時(shí)擔(dān)任法律監(jiān)督者的角色，即“運(yùn)動(dòng)員”同“裁判”與一身，因?yàn)樵搶W(xué)說(shuō)的檢察機(jī)關(guān)角色不明，很快就被學(xué)界拋棄。公訴人說(shuō)下的雙重角色認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在訴訟中以公訴人的身份參與訴訟，同時(shí)擔(dān)任法律監(jiān)督者的角色，即提起訴訟與監(jiān)督職能于一身。該學(xué)說(shuō)其實(shí)是刑事訴訟中檢察機(jī)關(guān)角色的演變，并不會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)權(quán)利過(guò)大一說(shuō)，故不可取。

3 檢察機(jī)關(guān)享有的權(quán)利與義務(wù)

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中趨于哪種角色的探究。在以學(xué)說(shuō)論析的同時(shí)，更應(yīng)將行政訴訟中的原告與行政公益訴訟中的檢察機(jī)關(guān)的權(quán)利與義務(wù)相比較，來(lái)具體分析檢察機(jī)關(guān)在訴訟不同階段的角色扮演，按訴訟階段來(lái)界定其身份地位。在行政公益訴訟的一般程序中，檢察機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)分為：訴前階段的程序主要有案件的管轄、立案、訴前程序、提起訴訟；訴中階段為參與訴訟、訴訟監(jiān)督，訴后階段為提起二審、執(zhí)行、訴訟監(jiān)督。

3.1 檢察機(jī)關(guān)訴前的權(quán)利與義務(wù)

在訴訟管轄權(quán)劃分上，行政訴訟與行政公益訴訟均規(guī)定了一般管轄、指定管轄、管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的情形且并無(wú)太大差異。

在立案中的線索發(fā)現(xiàn)上，檢察機(jī)關(guān)的線索來(lái)源為其在“履行職責(zé)中”的發(fā)現(xiàn)，即包括履行批準(zhǔn)或決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督、公益監(jiān)督等職責(zé)、刑事司法與行政檢察銜接平臺(tái)及檢察機(jī)關(guān)的自偵案件，并要求其對(duì)線索進(jìn)行評(píng)估、登記及備案。經(jīng)審查符合立案的需報(bào)請(qǐng)決定立案，并制定立案審批表、附初步證據(jù)材料。經(jīng)初步調(diào)查的，還應(yīng)附《立案審查報(bào)告》，決定立案的還應(yīng)制作《立案決定書》。從其履行職責(zé)中的內(nèi)容所示，其行使的權(quán)利同刑事訴訟中檢察機(jī)關(guān)公訴人的角色并無(wú)差異，從其履行義務(wù)來(lái)看是完全區(qū)別于行政訴訟中原告的義務(wù)，其角色其實(shí)是對(duì)刑事訴訟中檢察機(jī)關(guān)公訴人角色的演化。

在訴前程序上，可分為調(diào)查環(huán)節(jié)、審查環(huán)節(jié)、終結(jié)審查環(huán)節(jié)、檢察建議環(huán)節(jié)、審批環(huán)節(jié)。（1）在調(diào)查環(huán)節(jié)上，《高法高檢解釋》第5 條，賦予了檢察院更有保障的調(diào)查權(quán)，不僅賦予了由檢察院直接向行政機(jī)關(guān)及其他組織、公民調(diào)查收集材料的同時(shí)，更是明確了被調(diào)查人或組織應(yīng)當(dāng)配合。在調(diào)查取證的同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)制作《詢問(wèn)提綱》《詢問(wèn)筆錄》《調(diào)查證據(jù)通知書》《調(diào)查證據(jù)清單》《委托技術(shù)協(xié)助書》。在調(diào)查保障上，對(duì)于拒絕配合調(diào)查、干擾阻礙、傷害檢察人員的，更是有《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》依法從嚴(yán)懲處予以保障。這與《行政訴訟法》第3 條中代理訴訟律師的自主調(diào)查相比，無(wú)論是身份或是權(quán)限及保障上，都有著本質(zhì)上的差別。（2）在審查環(huán)節(jié)上，對(duì)審查終結(jié)的案件應(yīng)制作《訴前審查報(bào)告》，并根據(jù)情況提出檢察建議或終結(jié)審查。（3）終結(jié)審查的應(yīng)制作《終結(jié)審查決定書》。（4）提起檢察建議的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)發(fā)送《檢察建議書》，并要求其在《送達(dá)回證》上簽有行政機(jī)關(guān)相關(guān)人員簽字或加蓋公章。（5）在審批環(huán)節(jié)上，應(yīng)制作《起訴審查報(bào)告》，擬提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在回復(fù)期滿日起兩個(gè)月內(nèi)辦理終結(jié)，決定不起訴的，應(yīng)當(dāng)制作《結(jié)案決定書》并發(fā)送給行政機(jī)關(guān)。從其履行程序來(lái)看，是行政公益訴中檢察機(jī)關(guān)所獨(dú)有的權(quán)利與義務(wù)。與《行政訴訟法》第44 條、60 條規(guī)定的行政訴訟中申請(qǐng)復(fù)議與調(diào)解的形式相比，有著不同的目的導(dǎo)向，檢察機(jī)關(guān)在訴前中更多的是行使監(jiān)督權(quán)，督促其有效保護(hù)公共利益，與一般行政訴訟中原告可行使的訴前程序有著本質(zhì)性差別。

在提起訴訟上，經(jīng)檢查建議行政機(jī)關(guān)仍未履行職責(zé)的，人民檢察院提起公益訴訟，并提交行政公益訴訟起訴書、因被告的違法行為或不作為致使國(guó)家或社會(huì)公共利益受到侵害的證明材料、經(jīng)訴前程序行政機(jī)關(guān)未履職或者糾正違法行為的證明材料。與行政訴訟相比，這不僅在起訴條件上存在著不同，更是與提交的起訴狀中的訴訟請(qǐng)求及內(nèi)容上有著實(shí)質(zhì)的區(qū)別。

在出庭通知上，行政訴訟法對(duì)原告的通知為傳票傳喚，而《高法高檢》第8 條則規(guī)定了向檢察院送達(dá)出庭通知書。

3.2 檢察機(jī)關(guān)訴中的權(quán)利與義務(wù)

根據(jù)《高法高檢解釋》條4 第條規(guī)定，人民檢察院依照行政訴訟法享有相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)?！稒z察機(jī)關(guān)行政公益訴訟辦案指南（試行）（以下簡(jiǎn)稱《辦案指南》）》檢察機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中具有出庭職責(zé)、提供證據(jù)的責(zé)任、變更訴訟請(qǐng)求等責(zé)任、依法從事其他訴訟活動(dòng)及審判監(jiān)督活動(dòng)。由此可見，除了審判監(jiān)督這一規(guī)定外，其在訴訟過(guò)程中的權(quán)利與義務(wù)與普通行政訴訟中的原告的權(quán)利義務(wù)并無(wú)差異。

3.3 檢察機(jī)關(guān)訴后的權(quán)利與義務(wù)

在訴訟費(fèi)用上，一般行政訴訟的訴訟費(fèi)用由敗訴方承擔(dān)，而《高檢辦法》第55 條則規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)免繳訴訟費(fèi)用。檢察機(jī)關(guān)仍不服判決的可提起上訴。行政機(jī)關(guān)不履行判決的，由人民法院移送執(zhí)行。這與行中訴訟中原告的啟動(dòng)二審、執(zhí)行方式并無(wú)差異。

4 結(jié)論

通過(guò)對(duì)行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)角色適用的學(xué)理分析，我們可以得出公益訴訟人在不同的訴訟階段扮演著不同的訴訟角色，不可從一而論的將同一角色貫穿扮演全過(guò)程，而是要根據(jù)其在訴訟的不同階段中的法理要求，所行使的權(quán)利義務(wù)而判斷其在訴訟不同階段的身份地位。

公益訴訟人作為全新的概念，通過(guò)研究我們可以將其角色理解為訴前階段的公益訴訟起訴人，訴中、后階段的特殊原告。即訴前階段為刑事訴訟公訴人附加訴前程序所生成的公益訴訟起訴人，訴中、訴后階段為行政訴訟原告附加訴訟監(jiān)督所生成的特殊原告，就兩者的身份地位而言應(yīng)與刑事訟公訴人與行政訴訟原告相視同，就權(quán)利義務(wù)而言是原有權(quán)利義務(wù)與訴前程序、訴訟監(jiān)督相結(jié)合的產(chǎn)物。