加強(qiáng)受益所有人識別制度建設(shè)的建議

近年來，我國采取一系列措施加大反洗錢和反恐怖融資（簡稱“反洗錢”）的監(jiān)管力度，義務(wù)機(jī)構(gòu)的反洗錢風(fēng)險意識、合規(guī)履職能力不斷提升。2019年，金融行動特別工作組（FATF）發(fā)布的《中國反洗錢和反恐怖融資互評估報告》，肯定了我國反洗錢工作取得的積極進(jìn)展，也指出了需要改進(jìn)的一些問題。其中，有關(guān)法人和法律安排的受益所有人身份信息透明度不足就是一個重要問題。當(dāng)前，科學(xué)研判受益所有人識別的國際趨勢，客觀分析我國受益所有人識別的制度設(shè)計和實(shí)踐操作中的問題，進(jìn)行有針對性地改進(jìn)和提升，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

加強(qiáng)受益所有人識別的國際趨勢

經(jīng)濟(jì)全球化促進(jìn)了國際經(jīng)貿(mào)和金融的融合，但也為犯罪分子濫用法人和法律安排掩蓋異常的資金流動提供了可乘之機(jī)。加強(qiáng)受益所有人識別，用穿透性方法找到非自然人的“幕后”控制人，識別出洗錢活動或恐怖融資行為的最終受益人或?qū)嶋H控制人，最終鎖定具有洗錢和恐怖融資嫌疑的自然人，可有效打擊洗錢及相關(guān)犯罪。作為國際上最具影響力的政府間反洗錢組織和全球反洗錢標(biāo)準(zhǔn)的制定機(jī)構(gòu)，F(xiàn)ATF提出要不斷強(qiáng)化受益所有人識別，并先后發(fā)布《四十項(xiàng)建議》《透明度和受益所有人指引》《法人受益所有權(quán)最佳實(shí)踐》等一系列國際標(biāo)準(zhǔn)。在FATF等國際組織的推動下，加強(qiáng)受益所有人識別，受到各國立法和監(jiān)管的高度重視。

1.各國密集出臺多層次的受益所有人識別監(jiān)管法規(guī)

英國修改《2006年公司法》《2015年小企業(yè)與雇傭法》，制定《2017年反洗錢、恐怖主義融資和轉(zhuǎn)移款項(xiàng)（支付者信息）條例》，頒布《2018年制裁和反洗錢法》等，確保受益所有人概念符合國際標(biāo)準(zhǔn)，明確法人和義務(wù)機(jī)構(gòu)識別受益所有人的責(zé)任。加拿大金融交易與報告分析中心（FINTRAC）2018年實(shí)施的“受益所有權(quán)要求”指南中明確受益所有人定義以及獲取和核實(shí)受益所有人信息的方法。美國金融犯罪執(zhí)法局（FinCEN）發(fā)布《金融機(jī)構(gòu)客戶盡職調(diào)查要求》（簡稱《要求》），聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)檢查委員會（FFIEC）更新《銀行保密法/反洗錢檢查手冊》，推出了受益所有人識別的新規(guī)則，明確識別和核實(shí)受益所有人的要求。

2.統(tǒng)一的受益所有人信息平臺受到青睞

歐盟于2015年發(fā)布的反洗錢4號令要求成員國必須建立受益所有人集中登記制度，2018年反洗錢5號令進(jìn)一步強(qiáng)化了反洗錢4號令中建立集中登記制度的規(guī)定，要求對受益所有人登記信息的訪問權(quán)限擴(kuò)展到“任何社會成員”；明確成員國在今年1月10日之前為公司和其他法律實(shí)體建立受益所有人中央登記冊，并在3月10日之前為信托或類似法律安排建立受益所有人中央登記冊。中央登記冊應(yīng)在2021年3月10日之前通過歐洲中央平臺相互連接。當(dāng)前，歐盟大部分國家均已建立集中登記相關(guān)制度，如意大利、西班牙和英國等，且它們在FATF第四輪互評估中得到評估員的極大認(rèn)可。

3.金融機(jī)構(gòu)的盡職調(diào)查義務(wù)進(jìn)一步強(qiáng)化

2012年FATF《四十項(xiàng)建議》規(guī)定了各國應(yīng)當(dāng)要求金融機(jī)構(gòu)采取盡職調(diào)查（CDD）的情形，并將識別受益所有人身份作為可采取的客戶盡職調(diào)查措施的核心內(nèi)容。在此情況下，各國在受益所有人識別方面，進(jìn)一步強(qiáng)化了金融機(jī)構(gòu)的盡職調(diào)查義務(wù)。一是強(qiáng)化風(fēng)險為本的方法。所謂風(fēng)險為本，就是要求金融機(jī)構(gòu)根據(jù)洗錢和恐怖融資風(fēng)險的不同采取更加有針對性的反洗錢措施，確保有限的反洗錢資源優(yōu)先投入到高風(fēng)險領(lǐng)域，提高預(yù)防與打擊洗錢活動的有效性?！兑蟆分兄赋?，金融機(jī)構(gòu)需要基于風(fēng)險為本的方法進(jìn)行持續(xù)的客戶盡職調(diào)查，包括但不限于：了解客戶建立業(yè)務(wù)關(guān)系的性質(zhì)和目的，以制定客戶的風(fēng)險圖像；進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)控以維護(hù)和更新客戶信息，以及識別和報告可疑交易。二是強(qiáng)化對高風(fēng)險客戶的盡職調(diào)查。歐盟反洗錢4號令引入了對高風(fēng)險第三國采取加強(qiáng)型盡職調(diào)查的義務(wù)。FINTRAC在“受益所有權(quán)要求”指南中指出，在核實(shí)受益所有人相關(guān)信息的時候，應(yīng)根據(jù)風(fēng)險等級匹配合理的措施來證實(shí)相關(guān)受益所有人信息。如客戶為高風(fēng)險客戶，應(yīng)采取加強(qiáng)型措施，在原有的規(guī)則基礎(chǔ)上增加額外的措施，包括客戶盡職調(diào)查、交易行為持續(xù)監(jiān)測以及義務(wù)人認(rèn)為合理的其他措施。

我國受益所有人識別面臨的問題與挑戰(zhàn)

2017年以來，我國加強(qiáng)了對受益所有人識別的制度設(shè)計和監(jiān)管執(zhí)法。中國人民銀行連續(xù)下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)反洗錢客戶身份識別有關(guān)工作的通知》《關(guān)于進(jìn)一步做好受益所有人身份識別工作有關(guān)問題的通知》（簡稱《通知》）《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)反洗錢和反恐怖融資工作的通知》等監(jiān)管文件，強(qiáng)化非自然人客戶受益所有人識別要求，提出了受益所有人的判定標(biāo)準(zhǔn)。同時，也加強(qiáng)了與受益所有人識別相關(guān)的監(jiān)管處罰。根據(jù)中國人民銀行公布的近三年反洗錢監(jiān)管處罰案例，因未做好受益所有人識別而遭受處罰的占比達(dá)60%以上。其中，今年上半年，中國人民銀行反洗錢處罰金額合計2.66億元，共133家銀行等金融機(jī)構(gòu)被處罰，65%的處罰原因?yàn)榭蛻羯矸葑R別不到位。與加強(qiáng)受益所有人識別的國際標(biāo)準(zhǔn)和趨勢相比，我國受益所有人識別面臨著制度設(shè)計與執(zhí)行上的挑戰(zhàn)。

1.法律層面設(shè)計不夠完善，低位階的監(jiān)管規(guī)則之間存在關(guān)鍵術(shù)語或法律概念不一致的問題

一是法律未對受益所有人識別作出規(guī)定。2007年實(shí)施的《反洗錢法》明確了客戶身份識別的要求，但未建立受益所有人識別制度，也未明確在非自然人客戶層面登記或保存受益所有人信息的要求。2018年修訂的《公司法》在附則部分規(guī)定了“實(shí)際控制人”，但無“受益所有人”的規(guī)定。從《公司法》的規(guī)定看，實(shí)際控制人既可能是自然人，也可能是法人，與反洗錢意義上的“受益所有人”存在較大差異。在此情況下，公司注冊登記機(jī)構(gòu)登記“受益所有人”就沒有上位法的依據(jù)。二是《公司法》有關(guān)無記名股票的規(guī)定，成為第四輪互評估中我國缺乏保障法人和法律安排透明度的扣分點(diǎn)。FATF認(rèn)為，盡管主管部門指出，中國沒有使用無記名股票，但國際貨幣基金組織（2017年金融部門評估報告）和稅收透明度與信息交換全球論壇（同行評審）都提供了這方面的建議，評估小組認(rèn)為中國對無記名股票、名義股東和董事的有關(guān)規(guī)定不完整，可能導(dǎo)致濫用法人（及其安排）。三是“受益所有人”“最終受益人”在不同監(jiān)管制度上存在混用現(xiàn)象。從相關(guān)監(jiān)管規(guī)定看，“最終受益人”既涉及反洗錢的規(guī)范問題，也涉及金融市場準(zhǔn)入、關(guān)聯(lián)交易等問題，既包括自然人，也包括法人。如在反洗錢意義上使用“最終受益人”，容易與“受益所有人”概念產(chǎn)生適用上的混亂。

2.有效的受益所有人數(shù)據(jù)獲取機(jī)制尚未建立，數(shù)據(jù)獲取渠道不暢

一是公司法定登記事項(xiàng)存在欠缺。從現(xiàn)有《公司法》《公司登記管理?xiàng)l例》等規(guī)定看，公司的登記事項(xiàng)不包括受益所有人。相比英國要求幾乎所有形式的公司必須持有重要控制人信息并在公司登記處注冊，我國對公司的信息披露約束不強(qiáng)。二是現(xiàn)有的官方信息獲取渠道不夠通暢。國家市場監(jiān)督管理總局管理的國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)作為官方渠道，雖可查詢“境內(nèi)法人基礎(chǔ)信息”，但僅有股東名稱而無持股比例信息，更無法獲知通過人事、財務(wù)方式對企業(yè)實(shí)施最終有效控制的自然人信息。除官方渠道外，第三方企業(yè)查詢平臺雖然給金融機(jī)構(gòu)識別受益所有人提供了信息渠道，但這些查詢平臺除提供企業(yè)基本信息外，更多地是提供企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)圖、控制權(quán)等圖譜，尚無法直接提供受益所有人信息，且無法保證所有法人信息的全面性和準(zhǔn)確性。三是機(jī)構(gòu)間的互聯(lián)互通有待加強(qiáng)。在現(xiàn)有的機(jī)制下，金融機(jī)構(gòu)尚未與市場監(jiān)督管理部門、公安部門和法院等相關(guān)部門實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)共享，獲取信息的有效性不足。

3.受益所有人識別的標(biāo)準(zhǔn)有待明確，義務(wù)機(jī)構(gòu)的受益所有人識別能力有待提高

我國監(jiān)管部門要求金融機(jī)構(gòu)遵循風(fēng)險為本的原則，對不同法律形態(tài)、不同風(fēng)險特征的非自然人客戶執(zhí)行差異化的受益所有人識別標(biāo)準(zhǔn)，義務(wù)機(jī)構(gòu)的識別還面臨三大困難：一是客戶配合不積極。我國暫無相關(guān)法律要求法人和法律安排在企業(yè)設(shè)立初期及存續(xù)期間，如實(shí)披露、妥善保存、及時更新受益所有人信息，對虛報、瞞報受益所有人的行為尚缺乏相應(yīng)的懲罰機(jī)制，導(dǎo)致大量企業(yè)客戶對金融機(jī)構(gòu)此方面的反洗錢義務(wù)不了解不熟悉，配合不積極。金融機(jī)構(gòu)在要求客戶配合提供相關(guān)信息及材料時，面臨著客戶的質(zhì)疑，資料收集存在阻力。二是實(shí)質(zhì)重于形式原則落地難。《通知》明確了受益所有人識別須遵循實(shí)質(zhì)重于形式的原則，并規(guī)定了持有25%股權(quán)或表決權(quán)以及其他可以對公司的決策、經(jīng)營、管理形成有效控制或者實(shí)際影響的任何形式作為識別標(biāo)準(zhǔn)，但不同類型非自然人客戶股權(quán)結(jié)構(gòu)差異較大，實(shí)踐中一些非自然人客戶股權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，如一些公司通過不同法人之間的法律安排組建復(fù)雜的公司結(jié)構(gòu)，以其他法人的名義注冊多層股權(quán)，或通過信托等形式使財產(chǎn)的法律所有權(quán)與實(shí)際所有權(quán)分離，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中難以簡單以持股比例或人事、財務(wù)控制等標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定受益所有人。特別是針對境外客戶，暫無渠道查詢和核實(shí)境外法人信息，也難以辨別客戶提供材料的真?zhèn)?，增加了受益所有人識別的難度。三是差異化的精準(zhǔn)識別不到位。《通知》要求金融機(jī)構(gòu)將客戶劃分為不同的法律形態(tài)，參照公司、合伙企業(yè)、信托和基金四類客戶受益所有人識別步驟及方法，結(jié)合股東和控制權(quán)性質(zhì)，差異化地采取強(qiáng)化、簡化、豁免及常規(guī)識別等受益所有人識別標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，如何進(jìn)行差異化的精準(zhǔn)識別，對金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度設(shè)計是考驗(yàn)，更對一線業(yè)務(wù)執(zhí)行人員提出了更高的要求。

加強(qiáng)我國受益所有人識別工作的建議

1.完善受益所有人識別制度設(shè)計，及時修訂《反洗錢法》《公司法》等上位法律

一是建議明確受益所有人定義及反洗錢義務(wù)主體的受益所有人識別義務(wù)，為反洗錢監(jiān)管規(guī)定提供上位法的依據(jù)。近日公布的《國務(wù)院2020年立法工作計劃》指出，反洗錢法修訂草案等預(yù)備提請全國人大常委會審議，受益所有人識別制度在立法上的完善未來可期。二是建議在《公司法》中引入“受益所有人”的概念，將受益所有人登記作為法定登記事項(xiàng)，明確公司或股東的受益所有人披露義務(wù)，實(shí)現(xiàn)與《反洗錢法》的有效銜接。三是建議借鑒英國等立法，明確公司不得發(fā)行無記名股票或股份，并為現(xiàn)有持有者設(shè)定無記名股票轉(zhuǎn)換為記名股票或股份并登記入公司股東名冊的過渡期，有針對性地彌補(bǔ)法人透明度方面的立法不足。

2.在相關(guān)反洗錢監(jiān)管制度中統(tǒng)一“受益所有人”“最終受益人”的適用，建立與上位法相銜接的受益所有人信息披露監(jiān)管規(guī)則

一是在銀行、證券與保險業(yè)等反洗錢監(jiān)管制度中，統(tǒng)一“受益所有人”概念及相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。進(jìn)一步明確受益所有人識別（包括簡化識別、強(qiáng)化識別）的標(biāo)準(zhǔn)，完善境外政府機(jī)關(guān)類客戶的判定規(guī)范等。二是注冊登記管理部門明確企業(yè)披露受益所有人信息并在企業(yè)注冊登記機(jī)構(gòu)登記的義務(wù)。涉及受益所有人信息更新的，應(yīng)及時進(jìn)行更新。三是進(jìn)一步規(guī)范信托等法律安排下受益所有人的信息披露義務(wù)。特別是針對FATF第四輪互評估提出的信托問題，建議出臺相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。四是強(qiáng)化境外客戶的受益所有人披露義務(wù)。建議在相關(guān)監(jiān)管規(guī)定中，明確境外客戶的受益所有人公開登記義務(wù)，提高境外法人或法律安排的透明度。同時，相關(guān)主管部門應(yīng)加強(qiáng)與境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國際合作，建立及時有效的受益所有人信息國際交換機(jī)制，為境內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)或義務(wù)主體獲取境外客戶受益所有人信息提供官方途徑。

3.加強(qiáng)數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，建立集中統(tǒng)一的受益所有權(quán)信息登記保存系統(tǒng)

為保持制度連續(xù)性，可在國家市場監(jiān)督管理總局建立的國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)中，開發(fā)集中統(tǒng)一的受益所有人信息登記保存系統(tǒng)。一是強(qiáng)化公司注冊登記機(jī)構(gòu)的信息核實(shí)執(zhí)法權(quán)。探索建立信息審查員制度，定期核查公司信息（含受益所有人）的完整性和準(zhǔn)確性，確保公司注冊登記信息的充足、準(zhǔn)確和及時。明確對故意不提供符合要求的受益所有人信息的，給予相應(yīng)的行政處罰。二是建立完善信息保存和查詢制度，明確反洗錢義務(wù)機(jī)構(gòu)、政府部門、執(zhí)法機(jī)關(guān)等單位的信息查詢權(quán)限。此外，在保障個人隱私的同時，研究建立社會公眾查詢機(jī)制，借助社會公眾的監(jiān)督提高法人透明度。

4.多措并舉，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)基于風(fēng)險為本的受益所有人識別能力

一是明確識別和核實(shí)方法。建議在相關(guān)法律、法規(guī)中明確受益所有人的判定標(biāo)準(zhǔn)和識別、核實(shí)具體要求，并對識別時機(jī)、信息收集內(nèi)容作出規(guī)定，尤其是要明確要求金融機(jī)構(gòu)利用“獨(dú)立、可靠信息來源”來核實(shí)受益所有人信息。二是完善金融機(jī)構(gòu)有關(guān)非自然人客戶受益所有人信息查詢渠道。在統(tǒng)一的受益所有人信息系統(tǒng)建立前，建議有效整合市場監(jiān)督、稅務(wù)、海關(guān)和證監(jiān)等相關(guān)部門掌握的有關(guān)信息，擴(kuò)充系統(tǒng)信息內(nèi)容，建立受益所有人信息共享數(shù)據(jù)平臺，整合監(jiān)管資源，實(shí)現(xiàn)與金融機(jī)構(gòu)的信息共享，金融機(jī)構(gòu)可據(jù)此交叉檢查確保信息的準(zhǔn)確性。三是增強(qiáng)義務(wù)機(jī)構(gòu)的客戶盡職調(diào)查能力。建議在有關(guān)法規(guī)中明確金融機(jī)構(gòu)對無法識別或核實(shí)受益所有權(quán)信息情形的控制措施；在建立業(yè)務(wù)關(guān)系和業(yè)務(wù)關(guān)系存續(xù)期間，持續(xù)開展受益所有人身份識別，確保相關(guān)信息及時更新；要求金融機(jī)構(gòu)在開展風(fēng)險評估、名單篩查及可疑交易分析中，充分考慮受益所有人信息的因素。四是強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)對受益所有人的精準(zhǔn)識別和差異化識別。基于風(fēng)險為本的方法，完善受益所有人識別的內(nèi)控制度，明確加強(qiáng)型、簡化型、豁免型盡調(diào)的要求。對于空殼公司，來自高風(fēng)險國家或地區(qū)、具有復(fù)雜所有權(quán)和控制權(quán)架構(gòu)、發(fā)行無記名股票或無記名認(rèn)股權(quán)證等客戶，受益所有人信息更容易被模糊，應(yīng)采取加強(qiáng)型盡調(diào)，適當(dāng)調(diào)高客戶風(fēng)險等級，并履行高管層的批準(zhǔn)或授權(quán)手續(xù)。