規(guī)范消費券使用和發(fā)放的建議

為扭轉(zhuǎn)因新冠肺炎疫情導(dǎo)致居民消費需求“受挫”的局面，近階段包括南京、杭州、濟南、寧波、重慶、佛山、深、鄭州和武漢等地在內(nèi)的50多個市縣區(qū)采取發(fā)放和使用消費券措施，旨在激發(fā)居民消費熱情，幫助受疫情沖擊較大的行業(yè)恢復(fù)發(fā)展，拉動國民經(jīng)濟增長。從實際調(diào)研和相關(guān)資料了解到的情況看，各地發(fā)放和使用消費券的狀況差異較大，認(rèn)識上存在一些誤區(qū)，過程中存在一些問題。為此，有必要厘清與消費券相關(guān)的理論問題，總結(jié)國內(nèi)外發(fā)放和使用消費券的經(jīng)驗教訓(xùn)，進一步明確應(yīng)遵循的原則和發(fā)放規(guī)程，以期最大程度地提高消費券的使用“效率”。

概況

1.分類

消費券一般是由政府發(fā)放并在特定期限內(nèi)用于激發(fā)特定行業(yè)消費、拉動經(jīng)濟增長的一種憑證。從發(fā)放對象來看可分為普惠型和特惠型；從購買范圍來看可分為普適型和定向型；從發(fā)放性質(zhì)來看可分為紅利型和非紅利型；從發(fā)放主體來看可分為政府消費券和社會消費券；從消費主題來看可細分為旅游消費券、餐飲消費券、體育消費券、健康養(yǎng)老券、養(yǎng)老消費券和教育培訓(xùn)消費券等[1]。

2.功能

（1）消費券作為一項重要的政策工具具有多重復(fù)合功效。對國家而言，有利于提振居民消費信心，激發(fā)消費活力，穩(wěn)定居民消費預(yù)期，為居民愿消費、敢消費、能消費創(chuàng)造良好的環(huán)境，促進消費回補和潛力釋放，進而拉動經(jīng)濟增長；對企業(yè)而言，能夠改善經(jīng)營狀況，加快恢復(fù)發(fā)展；對居民而言，能夠增進個人福利，特別是在用于救助貧弱時，體現(xiàn)了政府和社會的關(guān)心關(guān)愛。

（2）消費券發(fā)揮作用的途徑為激發(fā)需求側(cè)消費潛力與提高供給側(cè)供給能力并重，先從需求端發(fā)力，增加消費者的邊際消費傾向，在較短時期內(nèi)激活消費市場，喚醒處在休眠期的消費活力，繼而帶動生產(chǎn)端回暖，促使宏觀經(jīng)濟鏈條加快運轉(zhuǎn)，最終達到增加就業(yè)機會、促進經(jīng)濟增長的目的。

（3）消費券可對公共資源配置效率產(chǎn)生積極影響。消費券政策屬于擴大內(nèi)需的積極財政政策工具，與政府?dāng)U大投資需求不同，不會對民間投資產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，反而會帶動民間投資“回暖”，但如對消費券的使用范圍控制不好，有可能在當(dāng)期增加所補貼消費項目的同時，減少居民在其他方面的支出。

3.特點

（1）消費券的使用具有一定限制性。一是時間限制，要求消費者在規(guī)定時期內(nèi)使用完畢，逾期將由政府收回或券值作廢。二是使用消費券購買的商品和服務(wù)有一定范圍限制。

（2）不同人群在不同的行業(yè)領(lǐng)域使用消費券，提升消費和拉動經(jīng)濟增長的效果差異很大，只有做到定向?qū)嵤⒕珳?zhǔn)投放才能發(fā)揮消費券應(yīng)有的政策效果。

（3）消費券的發(fā)行規(guī)模受當(dāng)?shù)刎斦罩顩r和承受能力的制約，因此必須正確把握消費券發(fā)放和使用的時機、范圍和力度，將政府投入作為“藥引子”，引導(dǎo)和激發(fā)受益居民更多地增加自身消費行為。另外，消費券不宜作為擴大消費的長期政策工具加以使用。

啟示

1.國外案例

（1）國際上最先發(fā)放消費券的國家是德國。1933年德國政府為振興國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展，每星期向市民發(fā)放一定額度的主要用于購買食物、衣服等生活必需品的消費券，并要求企業(yè)用消費券代替一部分工資進行發(fā)放，工人則需在規(guī)定時間內(nèi)將其使用完畢。2008年，為應(yīng)對全球金融危機，德國再次向受雇的勞工群體發(fā)放總價值達150億歐元的消費券，惠及全國1/3的人口[2]。

（2）美國政府于1939年以實施“食品券計劃”的方式發(fā)放和使用消費券。該食品券與低保貨幣給付形式相同，發(fā)放對象是低收入人群。美國第一個“食品券計劃”實施了4年，受惠人群達2000萬人。該計劃于1943年一度停止，1964年又重新實行，2018年10月“食品券計劃”正式更名為“補充營養(yǎng)援助計劃”，主要幫助低收入群體購買維持健康所需要的食品[3]。

（3）1999年日本為了應(yīng)對和解決經(jīng)濟衰退問題發(fā)行“地域振興券”，其目的是刺激國內(nèi)居民消費并幫扶貧困弱勢群體。日本財政部數(shù)據(jù)顯示，因監(jiān)管不利，導(dǎo)致六成以上消費券被兌換成現(xiàn)金，進而轉(zhuǎn)化成了儲蓄，沒能切實發(fā)揮“地域振興券”對經(jīng)濟發(fā)展的刺激作用。

（4）泰國、新加坡、韓國以及加拿大等國家為了應(yīng)對經(jīng)濟危機，都曾向國民以紅包和補貼方式發(fā)放過消費券。此外，有許多國家在正常年份也會發(fā)放其他主題的消費券。如美國在1869年就面向農(nóng)村適齡兒童家庭發(fā)放教育券，瑞典自1992年開始推行教育券制度，荷蘭70%的基礎(chǔ)教育階段學(xué)生就讀于私立學(xué)校，采用教育券的方式保障政府的財政資助公平[4]。

2.國內(nèi)案例

我國發(fā)放和使用消費券最早可以追溯到2001年，浙江省長興縣發(fā)放了部分教育券用于抵消部分學(xué)費。2008年全球金融危機后，我國開始大量發(fā)放和使用消費券。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至4月8日，全國已有超過50個市縣出臺或正在出臺消費券政策。其中針對生活困難群體進行發(fā)放的稱之為紅利性消費券，發(fā)放給普通市民的稱之為社會性消費券。超過80%的消費券涉及餐飲業(yè)；其次是旅游業(yè)，占比達到42.5%；零售、住宿和體育等也是消費券發(fā)放和使用的重點行業(yè)。

（1）廣東省東莞市是2008年國際金融危機發(fā)生后我國（除港澳臺）最早發(fā)放消費券的城市，總額為2億元。2008年12月成都市給近萬名優(yōu)撫、五保以及低保對象發(fā)放3500萬元消費券[5]。2009年，杭州、南京、廣州、武漢及寧波等地都發(fā)放了不同類型的旅游消費券，特別是杭州市分三批次發(fā)放了共計9.1億元的消費券，在國內(nèi)外造成很大反響。另外，2009-2010年，成都、杭州、廣州三市先后發(fā)放了一批教育培訓(xùn)券，2017年深發(fā)放了5000萬元的培訓(xùn)券[6]。

（2）2015年安徽省由政府出資購買公共體育服務(wù)，對困難家庭、殘疾人群發(fā)放體育消費券，這是體育消費方式的新突破。2016年和2018年，江蘇省分別向省內(nèi)居民發(fā)放5000萬元的體育消費券。2019年河北省在石家莊、承德、張家口和滄州四市試行體育消費補貼政策。

（3）疫情發(fā)生后，濟南市于今年3月2日在全國率先推出2000萬元文旅消費券，主要針對景區(qū)、旅行社、影劇院、演藝場所和書店等文旅行業(yè)進行投放。3月13日，南京發(fā)放3.18億元消費券，涵蓋餐飲、體育、圖書、鄉(xiāng)村旅游、信息、困難群眾和工會會員七大類消費。江西、廣州、深、鄭州與武漢等地均發(fā)放了不同主題不同形式不同金額的消費券。

問題

目前我國消費券的發(fā)放和使用還處于探索階段，對其功能、作用機制以及使用范圍等認(rèn)識均不到位，而且在具體工作中也缺乏規(guī)范和監(jiān)管機制。

1.出資主體單一

由政府全額出資發(fā)放消費券的行為較為普遍，企業(yè)參與有限，居民主動購買消費券的情況幾乎沒有。這種局面的存在不但難以有效擴大消費券發(fā)放和使用規(guī)模，也使得財政資金利用難以發(fā)揮“四兩撥千金”的作用。

2.使用期限較短

從實踐情況看，消費券最短的有效期為5天，最長的為半年。由于消費券使用期限較短，使得許多居民只能將其倉促用掉，甚至還有部分消費券未被使用就過期了，影響了消費券效用。

3.發(fā)行規(guī)程不科學(xué)

目前多數(shù)地區(qū)秉承“先領(lǐng)先得、領(lǐng)完為止”的發(fā)行規(guī)則，通過數(shù)字平臺發(fā)放消費券，但鰥寡孤獨者、年長者這些本應(yīng)優(yōu)先獲得消費券的群體往往因不會操作失去領(lǐng)取機會。另一方面，有些地方要求在定點機構(gòu)使用消費券且定點范圍較窄，這對沒納入定點范圍的商家，尤其是小微企業(yè)及個體工商戶而言明顯有失公平。

4.使用范圍不合理

目前各地給困難群體發(fā)放的消費券一般帶有“饋贈”或扶持性質(zhì)，將消費券使用的重點領(lǐng)域放在居民的剛需領(lǐng)域，消費者憑借消費券購買生活必需品，就會節(jié)省與消費券同等價值的貨幣資金，對正常消費產(chǎn)生替代效應(yīng)，導(dǎo)致消費券使用“效率”低下。

5.發(fā)放和使用規(guī)則不統(tǒng)一

目前，國家對消費券的發(fā)放和使用沒有進行統(tǒng)一要求，由于缺乏規(guī)范的發(fā)放和使用流程，導(dǎo)致一些發(fā)放主體對公平與效率兼顧不夠，影響消費券的使用績效。

6.正面宣傳不到位

目前各地針對消費券所開展的宣傳往往集中在介紹消費券發(fā)放規(guī)模、發(fā)放時間、申領(lǐng)人資格、申領(lǐng)程序和使用范圍等方面，較少從“合理使用消費券就是為經(jīng)濟發(fā)展作貢獻，就是愛國家、愛社會的具體行動”等角度加以宣傳，不利于居民正確認(rèn)識消費券的意義，進而主動購買和使用消費券。

7.缺乏相應(yīng)監(jiān)管機制

目前，消費券作為擴大內(nèi)需的政策工具被地方政府廣泛使用，但無論在國家層面還是地方層面均缺乏相應(yīng)的監(jiān)管機制。在消費券發(fā)放渠道、環(huán)節(jié)及操作標(biāo)準(zhǔn)等方面規(guī)定得不統(tǒng)一，較容易滋生腐敗問題；當(dāng)消費券發(fā)放之后，如果沒有科學(xué)有效的防控措施，可能出現(xiàn)通過消費券兌換現(xiàn)金的二級市場，導(dǎo)致民眾總體消費沒有增加，還擾亂了市場的正常運行。

建議

1.出臺“消費券發(fā)放和使用工作規(guī)范”

（1）在國家層面，建議在總結(jié)國內(nèi)外消費券發(fā)放和使用經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，由相關(guān)部門研究制訂并盡快出臺“消費券發(fā)放和使用工作規(guī)范”，進行總體設(shè)計；明確不同類型消費券的資金來源、政府補貼方式和補貼比例，適宜發(fā)放的行業(yè)領(lǐng)域、使用對象和范圍，工作流程以及配套措施和應(yīng)急機制等。

（2）在地方層面，建議在發(fā)放和使用消費券前要將具體操作方案報上級部門審批并嚴(yán)格按照“消費券發(fā)放和使用規(guī)范”進行操作。針對目前消費券政策多應(yīng)用于財力較充足的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、對欠發(fā)達地區(qū)輻射有限的現(xiàn)狀，應(yīng)推出發(fā)放消費券的“國家計劃”，即國家財政拿出一部分資金，省市縣三級進行統(tǒng)籌安排，通過轉(zhuǎn)移支付為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)提供必要支持。

2.避免全額出資及發(fā)放普惠型消費券

（1）建議政府牽頭制作發(fā)放消費券，并對特殊扶持領(lǐng)域和一般扶持領(lǐng)域分別給予不同比例的面值補貼，政府不再無償饋贈，而是鼓勵社會各界自行購買。目前看，可以將旅游、餐飲、文化娛樂、養(yǎng)老、健康和體育等作為特殊扶持行業(yè)加大政府補貼力度；規(guī)定對居民剛需消費如購買農(nóng)副產(chǎn)品、加油、理發(fā)和單件200元以下的服裝等不得使用消費券（列入基本保障及困難群體除外），盡可能降低消費券對居民正常消費活動造成的擠占效應(yīng)；其他行業(yè)均作為一般扶持行業(yè)對待。

（2）政府作為發(fā)放消費券的主體，應(yīng)號召企業(yè)圍繞消費券使用在促銷方面做文章。

3.區(qū)分不同領(lǐng)域、企業(yè)規(guī)模及目標(biāo)人群，保證消費券的精準(zhǔn)發(fā)放和使用

（1）對于特殊扶持領(lǐng)域、列入基本保障及其他困難人群要單獨發(fā)放相應(yīng)的消費券，如旅游消費券、餐飲消費券、文化娛樂消費券、居家養(yǎng)老服務(wù)消費券、健康券、體育券和基本保障消費券等。不同的消費券要在相應(yīng)的領(lǐng)域內(nèi)使用；要將受疫情影響損失較重的小微企業(yè)和個體工商戶作為消費券扶持的特定對象，將其優(yōu)先列入消費券定點使用單位；在新型消費行業(yè)領(lǐng)域、激發(fā)型行業(yè)領(lǐng)域（受疫情激發(fā)潛在需求而更加興盛的產(chǎn)業(yè)，如體育、大健康產(chǎn)業(yè)等）更多地發(fā)放和使用消費券，以促進居民消費升級、產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。

（2）消費券發(fā)放要精準(zhǔn)到人。在發(fā)放和使用消費券時，應(yīng)重點向最低生活保障群體、困難群體的生活保障需求傾斜，讓他們優(yōu)先使用消費券，可起到既保障民生、又促進經(jīng)濟增長的雙重效果。

（3）消費券發(fā)放方式要實現(xiàn)多元化，并吸收更多符合條件的經(jīng)營平臺共同參與，有利于形成競爭態(tài)勢。

4.確定使用消費券的最低消費限額，與商家促銷相結(jié)合，提高消費券使用效果

消費券不能單獨使用，必須與貨幣資金配套且達到規(guī)定消費限額才能使用。目前看，一般要求每筆消費達30元以上使用消費券為宜，且消費券使用比例控制在消費總額的1/3為宜。為避免居民在剛需項目上過度使用消費券，建議對居民單筆消費使用消費券實施最高限額控制。使用期限若設(shè)定在半年以內(nèi)，逾期未使用應(yīng)延時半年，以保證居民自己出資購買的部分可以使用。

5.將通過轉(zhuǎn)移支付向居民發(fā)放的部分貨幣補貼改為消費券，號召全社會積極購買和踴躍使用消費券

（1）對政府轉(zhuǎn)移支付發(fā)放貨幣補貼的居民而言，多數(shù)邊際消費傾向較高，特別是對于列入基本保障的群體及其他困難群體而言，他們在領(lǐng)取貨幣補貼后很快就會用于消費，因此政府通過發(fā)放全部或部分消費券替代目前的貨幣補貼更有利于拉動經(jīng)濟增長。

（2）號召全社會積極購買和使用消費券。鼓勵企業(yè)和各類社會組織購買消費券給職工發(fā)福利、獎金甚至績效工資（政府按消費券類型提供一定比例補貼）。

6.加強對消費券發(fā)放和使用過程的監(jiān)管

（1）消費券的發(fā)放可以借助數(shù)字化手段，通過大型綜合消費服務(wù)電商平臺和App進行精準(zhǔn)派發(fā)，確保發(fā)放過程的公開透明、公平公正及可回溯。但為了避免有些人群因不會使用電子券而影響公平，還需要針對如老年人等特殊人群制作一部分紙質(zhì)的消費券。

（2）加強對消費券使用過程的“管控”，避免刷單、黃牛、折扣倒賣等擾亂市場秩序的行為出現(xiàn)，堅決杜絕消費券向現(xiàn)金回流并轉(zhuǎn)化為儲蓄。同時，對使用消費券的商家進行價格管控，甚至出臺必須提供相應(yīng)優(yōu)惠才允許使用消費券的“硬性”規(guī)定，以規(guī)避需求拉動型通貨膨脹的風(fēng)險。

7.加強對使用消費券的輿論宣傳和組織發(fā)動

（1）加強宣傳，讓社會各界明確消費券的作用機制，充分認(rèn)識到使用消費券與一般貨幣相比更有利于鼓勵消費、拉動經(jīng)濟增長；并在全社會形成合理使用消費券就是“為經(jīng)濟發(fā)展作貢獻，就是愛國家、愛社會的具體行動”的共識。

（2）營造正確和科學(xué)發(fā)放消費券的良好氛圍，使廣大居民購買并按規(guī)定使用消費券成為自覺行動。