調(diào)查研究在科學(xué)決策中的作用

劉桂云

[提要] 調(diào)查研究作為一種認(rèn)識(shí)世界、改造世界的科學(xué)方法，被廣泛應(yīng)用于社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)領(lǐng)域。全面、深入地開(kāi)展調(diào)查研究是科學(xué)決策的基礎(chǔ)，在科學(xué)決策過(guò)程中發(fā)揮著極為重要的作用，它是解決科學(xué)決策中主觀和客觀矛盾的基本途徑，是獲取科學(xué)決策所需信息的基本手段，是科學(xué)決策中集中民意的主要方式，是科學(xué)決策的基礎(chǔ)方法，是科學(xué)決策的重要程序保障。

關(guān)鍵詞：調(diào)查研究;科學(xué)決策;作用

中圖分類號(hào)：D668 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年8月4日

調(diào)查研究作為一種認(rèn)識(shí)世界、改造世界的科學(xué)方法，被廣泛應(yīng)用于社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)領(lǐng)域，它能使決策盡可能建立在符合客觀實(shí)際和遵循客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，在科學(xué)決策的過(guò)程中發(fā)揮著極為重要的基礎(chǔ)性作用。

一、調(diào)查研究與科學(xué)決策

（一）調(diào)查研究。調(diào)查研究是一個(gè)總稱，它包括“調(diào)查”和“研究”兩部分?！罢{(diào)”，具有計(jì)算、算度的意思。“查”，指尋檢、查究、查核、考查?！把小?，有細(xì)磨、審察的意思。“究”，指窮盡、終極、徹底推求、追根究底。調(diào)查研究是一種有目的、有意識(shí)的自覺(jué)認(rèn)識(shí)活動(dòng)。其中，“調(diào)查”主要是通過(guò)對(duì)客觀事物的尋檢、考查和計(jì)算來(lái)了解客觀事實(shí)的一種感性認(rèn)識(shí)活動(dòng);“研究”則主要是通過(guò)對(duì)調(diào)查得來(lái)的客觀情況、事實(shí)、現(xiàn)象進(jìn)行審察、追究和思維加工的一種理性認(rèn)識(shí)活動(dòng)。調(diào)查研究作為一種認(rèn)識(shí)世界、改造世界的科學(xué)方法，被廣泛應(yīng)用于社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)領(lǐng)域。

科學(xué)的調(diào)查研究，是為了了解自然和社會(huì)真實(shí)情況，掌握自然和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，探索改造自然和社會(huì)的正確道路或方法。一言以蔽之，就是毛澤東同志所說(shuō)的“調(diào)查就是解決問(wèn)題”，是為了解決各種各樣遇到的問(wèn)題。調(diào)查研究按照不同的目的，可以分為學(xué)術(shù)性調(diào)查和應(yīng)用性調(diào)查。學(xué)術(shù)性調(diào)查，是指以學(xué)術(shù)研究為主要目的而進(jìn)行的調(diào)查，如社會(huì)學(xué)調(diào)查、生物學(xué)調(diào)查等等。應(yīng)用性調(diào)查，是指以解決具體實(shí)際問(wèn)題為主要目的而進(jìn)行的調(diào)查，如政府制定價(jià)格調(diào)查、教育改革調(diào)查等等。

從表現(xiàn)形式看，調(diào)查研究可以作為方法、工作、程序、制度來(lái)存在。調(diào)查研究方法是指人們?cè)谡J(rèn)識(shí)事物、解決問(wèn)題的過(guò)程中使用的一種手段和工具。調(diào)查研究工作是一切工作的基礎(chǔ)，從事的是調(diào)研和研究的工作，以區(qū)分于不同內(nèi)容的其他工作。調(diào)查研究程序是指在學(xué)術(shù)研究或解決問(wèn)題的工作中，調(diào)查研究工作所處的位置、階段和順序，也包括其本身的內(nèi)容。調(diào)查研究制度，是指對(duì)調(diào)查研究工作、調(diào)查研究程序所做的規(guī)范化的規(guī)定。廣義的調(diào)查研究是指調(diào)查研究工作，包括所有屬于調(diào)查、研究性質(zhì)的工作。狹義的調(diào)查研究專指調(diào)查研究程序，是指作為一個(gè)專門(mén)的、獨(dú)立的程序，其他程序中可能也會(huì)有調(diào)研工作，但屬于輔助性、補(bǔ)充性的，不是該程序的主要內(nèi)容。

（二）科學(xué)決策。決策是管理者對(duì)未來(lái)工作實(shí)踐的方向、目標(biāo)和達(dá)到目標(biāo)的措施、方法，利用已知信息，做出選擇和決定的過(guò)程。科學(xué)決策則是指在科學(xué)的決策思想指導(dǎo)下，按照科學(xué)的決策規(guī)律，遵循科學(xué)的決策程序，運(yùn)用科學(xué)的決策方法進(jìn)行的決策。決策實(shí)踐古已有之，科學(xué)決策是相對(duì)于經(jīng)驗(yàn)決策來(lái)說(shuō)的，經(jīng)驗(yàn)決策是指管理者對(duì)決策對(duì)象的認(rèn)識(shí)與分析，以及決策方案的制定和選擇主要依靠其在長(zhǎng)期工作中所積累的經(jīng)驗(yàn)、智慧所進(jìn)行的決策。這是管理者經(jīng)常用的決策方式，也是最傳統(tǒng)、最常用的決策方式，它的優(yōu)點(diǎn)是決策速度快、效率高。第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，隨著社會(huì)化大生產(chǎn)的迅速發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的巨大進(jìn)步，社會(huì)分工越來(lái)越專業(yè)、精細(xì)，社會(huì)生活更加復(fù)雜多變，人們的利益訴求更加個(gè)性多元，單靠管理者個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)、智慧進(jìn)行決策已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)的需要，管理者經(jīng)常會(huì)感到力不從心，特別是在一些重點(diǎn)工作、重大問(wèn)題的決策上，稍有不慎就會(huì)決策失誤。為了提高決策質(zhì)量，減少?zèng)Q策失誤就需要進(jìn)一步提高決策的科學(xué)化水平，全面、深入的開(kāi)展調(diào)查研究，使決策盡可能建立在符合客觀實(shí)際和遵循客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，廣泛征求各利益相關(guān)方的意見(jiàn)，平衡好各方面的利益關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)科學(xué)和諧發(fā)展。

綜合我國(guó)以實(shí)事求是的思想路線為核心的決策理論、西蒙的決策理論、奎德等學(xué)者的政策分析理論，科學(xué)決策有以下幾點(diǎn)要求：一是要以科學(xué)的理論為指導(dǎo)，所謂科學(xué)的理論就是有利于人們正確認(rèn)識(shí)客觀實(shí)際和客觀規(guī)律的理論;二是要按照事先設(shè)定的科學(xué)程序來(lái)進(jìn)行，不按照程序作出的決策無(wú)效，決策者應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任;三是要采用科學(xué)的決策方法和現(xiàn)代化的決策工具;四是專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的內(nèi)容更多的依靠專家學(xué)者和智囊組織的力量;五是推進(jìn)決策的民主化，決策中要廣泛聽(tīng)取各有關(guān)方面的意見(jiàn)，特別是相關(guān)群眾的意見(jiàn)。

二、調(diào)查研究是科學(xué)決策的基礎(chǔ)

（一）調(diào)查研究是解決科學(xué)決策中主觀和客觀矛盾的基本途徑。管理者的決策方案，是主觀認(rèn)識(shí)，主觀認(rèn)識(shí)只有正確反映客觀實(shí)際才能是科學(xué)的，才能作為行動(dòng)的指南，達(dá)到預(yù)期的結(jié)果。因此，要使我們作出的決策具有科學(xué)性，在實(shí)際決策過(guò)程中就要認(rèn)真解決好主觀和客觀的矛盾。就要發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性，在實(shí)踐中認(rèn)識(shí)客觀事物，探尋客觀事物的內(nèi)在聯(lián)系和發(fā)展規(guī)律，調(diào)查研究就是實(shí)現(xiàn)主觀正確認(rèn)識(shí)客觀的基本途徑。

同時(shí)，由于客觀事物的運(yùn)動(dòng)性和發(fā)展性，管理者必須隨著客觀情況的變化，不斷進(jìn)行新的調(diào)查研究?！爸饔^認(rèn)識(shí)如果跟不上客觀情況的發(fā)展，就會(huì)使決策犯保守的錯(cuò)誤;主觀認(rèn)識(shí)如果超越了客觀情況的現(xiàn)實(shí)性，就會(huì)使決策犯冒進(jìn)的錯(cuò)誤。”因此，在決策實(shí)踐中，管理者要隨時(shí)注意調(diào)查了解決策的執(zhí)行情況和新出現(xiàn)的情況，調(diào)整完善決策乃至做出新的決策。

（二）調(diào)查研究是獲取科學(xué)決策所需信息的基本手段。科學(xué)決策的關(guān)鍵在于信息的收集，管理者在決策時(shí)時(shí)刻離不開(kāi)信息的支持。信息的數(shù)量和質(zhì)量直接影響著決策的水平，決策過(guò)程是一個(gè)思維過(guò)程，思維的內(nèi)容來(lái)源于信息，信息越多、越準(zhǔn)確，決策思維的廣度和深度也就越大，決策也就越正確。信息量少或者信息不實(shí)，決策思維的原材料就不足或者虛假，往往會(huì)導(dǎo)致決策不完善以至于失誤。從決策的基本步驟看，每一步都離不開(kāi)對(duì)信息的收集和處理。

l、借助信息發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。問(wèn)題是決策的起點(diǎn)，沒(méi)有問(wèn)題就沒(méi)有決策，只有通過(guò)多種渠道和方式，收集大量的信息，并對(duì)信息進(jìn)行鑒別、處理，才能把需要解決的問(wèn)題清晰地找出來(lái)。

2、依靠信息確定目標(biāo)。確定決策目標(biāo)需要對(duì)未來(lái)狀況進(jìn)行預(yù)測(cè)，預(yù)測(cè)則離不開(kāi)信息，只有在掌握大量信息的基礎(chǔ)上，通過(guò)科學(xué)的預(yù)測(cè)分析，才能確定正確、清晰的目標(biāo)。

3、根據(jù)信息制訂方案。方案要具有可行性，要準(zhǔn)備多個(gè)方案，方案的制訂不僅需要管理者豐富的經(jīng)驗(yàn)，更需要以全面、可靠的信息做基礎(chǔ)。

4、憑借信息評(píng)估選優(yōu)。評(píng)估選優(yōu)是指管理者對(duì)備選方案的成本效益和可行性大小進(jìn)行分析，從備選方案中選擇一個(gè)滿意方案?！熬蛡溥x方案來(lái)說(shuō)，可能都有一定的可行性，但實(shí)現(xiàn)的途徑、方式、代價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)、時(shí)間有所不同，如果對(duì)決策對(duì)象的信息掌握不多，了解不深，面對(duì)眾多方案，就無(wú)法區(qū)分優(yōu)劣，導(dǎo)致決策失誤。”

5、依靠信息實(shí)施決策。在決策實(shí)施過(guò)程中，管理者依據(jù)反饋的信息，加強(qiáng)控制，適時(shí)對(duì)原決策進(jìn)行調(diào)整完善。

調(diào)查研究的過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)信息廣泛收集、加工處理的過(guò)程，所以調(diào)查研究是獲取科學(xué)決策所需信息的基本手段。

（三）調(diào)查研究是科學(xué)決策中集中民意的主要方式。一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來(lái)，到群眾中去，這是我黨在90多年的革命和建設(shè)實(shí)踐中形成的群眾路線。中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府在決策實(shí)踐中通過(guò)“從群眾中來(lái)，到群眾中去”這樣一個(gè)自下而上之后又自上而下的反復(fù)溝通、實(shí)踐、修正的過(guò)程，使基層群眾的意見(jiàn)、要求、利益得以反映到黨和政府的各項(xiàng)決策中來(lái)。調(diào)查研究則是實(shí)現(xiàn)“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的主要途徑，深入到人民群眾中開(kāi)展調(diào)查研究，了解人民群眾的愿望和要求，了解與決策有關(guān)的各方面情況，收集對(duì)形成決策方案有益的意見(jiàn)和建議;選擇的決策方案是否正確，也要靠人民群眾的實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)，通過(guò)調(diào)查研究獲得有關(guān)信息反饋給決策者。所以說(shuō)，調(diào)查研究是科學(xué)決策中集中民意的主要方式。

（四）調(diào)查研究是科學(xué)決策的基礎(chǔ)方法。方法是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的工具，有了有效的方法解決問(wèn)題可以事半功倍。在科學(xué)決策的過(guò)程中方法的科學(xué)化是其中一個(gè)重要內(nèi)容，要借助多種有效的方法，以求正確的把握問(wèn)題，預(yù)測(cè)和分析決策事物的發(fā)展變化趨勢(shì)，制定較好的政策。在決策的各個(gè)基本步驟中都有一些具體的方法作支撐，比如在界定問(wèn)題和確定目標(biāo)階段有實(shí)地觀察法、訪問(wèn)調(diào)查法、集體訪談法、比較法、矛盾分析法等，在擬訂方案階段有頭腦風(fēng)暴法、實(shí)證經(jīng)驗(yàn)比較法、快速調(diào)查法等，在選擇方案階段有民意調(diào)查法、可行性分析、模型預(yù)測(cè)等，在決策的實(shí)施階段有試點(diǎn)試驗(yàn)法、政策前后比較法等。在這些方法中調(diào)查研究的方法是一個(gè)基礎(chǔ)的方法，在前兩個(gè)階段發(fā)揮著主要方法的作用，在后兩個(gè)階段也經(jīng)常會(huì)用到，其他方法的正確運(yùn)用要建立在調(diào)查研究獲得的全面、準(zhǔn)確信息基礎(chǔ)之上。

調(diào)查研究方法分為調(diào)查方法和研究方法兩類。常見(jiàn)的調(diào)查方法有文獻(xiàn)調(diào)查法、實(shí)地觀察法、訪問(wèn)調(diào)查法、集體訪談法、問(wèn)卷調(diào)查法、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查法、實(shí)驗(yàn)調(diào)查法等。常見(jiàn)的研究方法有資料與信息數(shù)據(jù)的評(píng)估整理、圖表分析法、統(tǒng)計(jì)分析、比較法、分類法、矛盾分析法、階層分析法、因果分析法、系統(tǒng)分析法等。這些方法中有些是需要調(diào)查者親力親為的傳統(tǒng)方法，有些是運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段的方法，有些是傳統(tǒng)和現(xiàn)代方法的結(jié)合，有些是我黨歷史上傳承下來(lái)的方法，有些是學(xué)習(xí)西方社會(huì)調(diào)查、政策分析等理論借鑒的方法，這些方法根據(jù)決策的不同類型、不同情況而有不同的運(yùn)用。

（五）調(diào)查研究是科學(xué)決策的重要程序保障?？茖W(xué)的決策程序是科學(xué)決策的重要保障，現(xiàn)代社會(huì)越來(lái)越重視程序的作用，認(rèn)為程序公正是實(shí)體公正的基礎(chǔ)，同理程序科學(xué)是實(shí)體科學(xué)的基礎(chǔ)。

決策程序的研究源于決策過(guò)程的研究，前面提到的決策的基本步驟實(shí)際上就是對(duì)科學(xué)決策過(guò)程的一個(gè)概括。最早對(duì)決策過(guò)程進(jìn)行深入研究的是美國(guó)管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)著名學(xué)者西蒙。西蒙認(rèn)為，決策絕不只限于從幾個(gè)備選方案中選定一個(gè)這樣的行動(dòng)，而是包括幾個(gè)階段和涉及許多方面的整個(gè)過(guò)程。在他看來(lái)，決策過(guò)程包括四個(gè)階段：（1）“情報(bào)活動(dòng)”，其任務(wù)是探查環(huán)境，尋求要求決策的條件;（2）“設(shè)計(jì)活動(dòng)”，其任務(wù)是設(shè)計(jì)、制定和分析可能采取的備選行動(dòng)方案;（3）“抉擇活動(dòng)”，其任務(wù)是從可供選擇的各種備選方案中選出一個(gè)適用的行動(dòng)方案;（4）“審查活動(dòng)”，其任務(wù)是對(duì)已經(jīng)做出的抉擇進(jìn)行評(píng)價(jià)。決策的基本步驟和政策分析理論中的政策分析過(guò)程框架都是在西蒙的四階段理論基礎(chǔ)上發(fā)展演變出來(lái)的。更進(jìn)一步，西蒙認(rèn)為，對(duì)于優(yōu)秀的管理者來(lái)說(shuō)，這四個(gè)階段不是同等重要的，關(guān)鍵是前兩個(gè)階段，后兩個(gè)階段次之。因此，他建議管理者應(yīng)該用大部分時(shí)間在前兩個(gè)階段，用較少的時(shí)間在后兩個(gè)階段。其中的第一個(gè)階段“情報(bào)活動(dòng)”實(shí)際上主要就是調(diào)查研究活動(dòng)。

我黨在長(zhǎng)期的決策實(shí)踐中，也逐步形成了具有中國(guó)特色的決策理論，其核心是實(shí)事求是、群眾路線和調(diào)查研究。實(shí)事求是就是堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，理論聯(lián)系實(shí)際，將馬克思主義的普遍真理和中國(guó)革命和建設(shè)的具體實(shí)踐相結(jié)合，制定出符合中國(guó)國(guó)情的正確政策。群眾路線前面已經(jīng)提及。調(diào)查研究則是落實(shí)實(shí)事求是要求的基本途徑，是貫徹執(zhí)行群眾路線的應(yīng)有之義。在進(jìn)行決策前，進(jìn)行廣泛深入的調(diào)查研究，了解群眾的要求，全面了解客觀情況，如實(shí)把握客觀規(guī)律，在調(diào)查研究基礎(chǔ)上做出符合實(shí)際的決策，這是我黨、我國(guó)各級(jí)政府的優(yōu)良傳統(tǒng)。毛澤東同志說(shuō)：“沒(méi)有調(diào)查就沒(méi)有發(fā)言權(quán)”。陳云同志說(shuō)：“我們應(yīng)該用百分之九十以上的時(shí)間去弄清情況，用不到百分之十的時(shí)間來(lái)決定政策”。習(xí)近平同志指出：“必須把調(diào)查研究貫穿于決策的全過(guò)程，真正成為決策的必經(jīng)程序”。這些都足以表明我黨在決策過(guò)程中對(duì)調(diào)查研究的高度重視。

從制度規(guī)定看，在行政決策特別是重大行政決策過(guò)程中一般都有調(diào)查研究的程序規(guī)定。新中國(guó)成立后大陸第一部行政程序規(guī)定《湖南省行政程序規(guī)定》（2008年）中規(guī)定，重大行政決策事項(xiàng)進(jìn)入決策程序后，決策承辦單位對(duì)擬決策事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，全面、準(zhǔn)確掌握決策所需信息，結(jié)合實(shí)際擬定決策方案?！妒徍兄卮笮姓Q策程序規(guī)定》（2009年）第10條規(guī)定：政府作出重大行政決策一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)下列程序：（1）調(diào)查研究;（2）專家論證;（3）征求意見(jiàn);（4）部門(mén)協(xié)調(diào);（5）合法性審查;（6）集體討論;（7）結(jié)果公開(kāi)。第11條規(guī)定：決策承辦單位對(duì)重大行政決策應(yīng)當(dāng)開(kāi)展調(diào)查研究，全面、準(zhǔn)確掌握決策所需的信息;調(diào)查研究的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括決策事項(xiàng)的現(xiàn)狀、必要性、可行性、利弊分析以及決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等;調(diào)查研究工作完成后，決策承辦單位應(yīng)當(dāng)擬訂決策備選方案?！稄V州市重大行政決策程序規(guī)定》（2010年）第9條規(guī)定：決策起草部門(mén)可以自行組織起草決策草稿，也可以委托有關(guān)專家或者專業(yè)研究機(jī)構(gòu)起草決策草稿;起草決策草稿，應(yīng)當(dāng)具有法律和政策依據(jù)，并開(kāi)展調(diào)查研究，全面掌握和分析決策事項(xiàng)所涉及的有關(guān)情況;對(duì)需要進(jìn)行多方案比較研究的重大行政決策，應(yīng)當(dāng)擬訂兩個(gè)以上可供選擇的決策備選方案。美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》中規(guī)定，聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)制定規(guī)章需調(diào)查研究所提議的規(guī)章的經(jīng)濟(jì)影響、環(huán)境影響和其他方面的影響等;作出行政決定需對(duì)有關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查。

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