環(huán)境治理信息強(qiáng)制性披露困境及對(duì)策

李佳麗

[提要] 環(huán)境治理信息強(qiáng)制性披露制度的建立完善是構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的基礎(chǔ)。根據(jù)當(dāng)前我國(guó)環(huán)境治理信息強(qiáng)制性披露的主體范圍較窄、內(nèi)容有待明確、責(zé)任機(jī)制欠缺、激勵(lì)措施不足等實(shí)踐困境，提出循序拓展環(huán)境治理信息強(qiáng)制性披露的主體范圍、精準(zhǔn)規(guī)劃環(huán)境治理信息強(qiáng)制性披露內(nèi)容、形塑環(huán)境治理信息強(qiáng)制性披露的約束激勵(lì)機(jī)制，旨在激勵(lì)和約束企業(yè)主動(dòng)落實(shí)環(huán)保治理信息披露責(zé)任。

關(guān)鍵詞：環(huán)境信息;強(qiáng)制披露;環(huán)境知情權(quán);社會(huì)責(zé)任;公私協(xié)力

中圖分類號(hào)：D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年7月31日

2020年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為現(xiàn)代環(huán)境治理體系構(gòu)建提供了頂層設(shè)計(jì)方案。其中，建立健全環(huán)境治理信息披露制度，作為健全現(xiàn)代環(huán)境治理信用體系的一部分予以著重強(qiáng)調(diào)。在政策環(huán)境和市場(chǎng)運(yùn)作的共同推動(dòng)下，我國(guó)企業(yè)環(huán)境信息披露勢(shì)在必行。然而，當(dāng)前環(huán)境治理信息強(qiáng)制性披露實(shí)踐還存在很多問(wèn)題和瓶頸。因此，本文將從理論角度厘清環(huán)境信息強(qiáng)制性披露的制度溯源，反思當(dāng)前環(huán)境信息披露的實(shí)踐困境，進(jìn)而提出有針對(duì)性的強(qiáng)制環(huán)境信息披露的制度方案。

一、環(huán)境治理信息強(qiáng)制性披露制度實(shí)踐檢視

在環(huán)境多元共治的背景下，現(xiàn)代環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)有賴于環(huán)境治理信息的披露。環(huán)境治理信息披露實(shí)踐早已相繼展開(kāi)，但是還存在以下困境，制約著環(huán)境治理信息披露制度功能的實(shí)現(xiàn)。

（一）環(huán)境治理信息強(qiáng)制性披露的主體范圍過(guò)小。當(dāng)前，環(huán)境治理信息披露的主體類型可以分為法律規(guī)定和試點(diǎn)實(shí)踐兩種類型。在法律法規(guī)維度，2014年《環(huán)境保護(hù)法》修訂，將環(huán)境治理信息披露的主體規(guī)定為“重點(diǎn)排污單位”（第55條）?！镀髽I(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法》（2014）第7條對(duì)前述“重點(diǎn)排污單位”的認(rèn)定程序進(jìn)行了規(guī)定，即“由設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府環(huán)保主管部門確定，并于每年3月底前公開(kāi)發(fā)布重點(diǎn)排污單位名錄”。對(duì)于非重點(diǎn)排污單位公開(kāi)環(huán)境治理信息，法律只是持鼓勵(lì)的態(tài)度。由此可見(jiàn)，非重點(diǎn)排污單位是無(wú)須環(huán)境治理信息公開(kāi)。理論上，因?yàn)閳?zhí)法資源的限制，對(duì)環(huán)境治理信息公開(kāi)采取分類規(guī)制的方法，只要求重點(diǎn)排污單位公開(kāi)環(huán)境治理信息有一定的合理性。但是，非重點(diǎn)排污單位雖然對(duì)環(huán)境影響較小，但與重點(diǎn)排污單位相比，因?yàn)槠鋽?shù)量多得多而對(duì)民眾的影響有過(guò)之無(wú)不及。如若將此類企業(yè)一律排除在環(huán)境治理信息強(qiáng)制性披露名單之外，則無(wú)助于民眾獲取環(huán)境信息權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，也無(wú)法推動(dòng)公眾參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)。

在實(shí)踐層面上，相關(guān)機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)上市公司環(huán)境信息披露進(jìn)行實(shí)證分析，得出每年發(fā)布環(huán)境信息的企業(yè)僅占上市企業(yè)數(shù)量的1/5。由此可見(jiàn)，上市公司的環(huán)境信息披露與理想狀態(tài)仍存在很大差距，這是由于上市公司環(huán)境信息強(qiáng)制披露的法律規(guī)定尚未出臺(tái)，不屬于重點(diǎn)排污單位名錄的上市公司自愿公開(kāi)環(huán)境信息，企業(yè)沒(méi)有動(dòng)力去公開(kāi)不利于自己的信息。其中，國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控的160多家上市公司環(huán)境信息披露基本合乎要求。但省和市級(jí)環(huán)保部門確定的重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)的上市公司和“重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)”的子公司并未進(jìn)行環(huán)境信息披露。

（二）環(huán)境信息強(qiáng)制性披露的內(nèi)容有待明確。當(dāng)前，企業(yè)環(huán)境治理信息披露的內(nèi)容多局限于宏觀政策，缺乏對(duì)碳排放和環(huán)境治理相關(guān)的具體細(xì)節(jié)。之所以企業(yè)在環(huán)境治理信息披露內(nèi)容方面避重就輕，原因在于相關(guān)法律規(guī)范缺失。專門對(duì)環(huán)境治理信息進(jìn)行規(guī)定的《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法》，也只是從一般性視角規(guī)制相關(guān)環(huán)境治理信息公開(kāi)，缺乏對(duì)不同行業(yè)的環(huán)境治理信息的差異性規(guī)定。問(wèn)題的關(guān)鍵是，許多企業(yè)更多注重企業(yè)利益的實(shí)現(xiàn)，對(duì)環(huán)保責(zé)任在內(nèi)的社會(huì)責(zé)任關(guān)注較少。這種狀況并不限于普通小企業(yè)，甚至連上市公司也沒(méi)有對(duì)環(huán)境信息披露給予足夠的重視。即便進(jìn)行環(huán)境信息披露的上市企業(yè)，其披露的環(huán)境信息內(nèi)容往往大而無(wú)當(dāng)，部分企業(yè)環(huán)境信息披露“報(bào)喜不報(bào)憂”。具體而言，由于當(dāng)前缺乏環(huán)境信息的披露標(biāo)準(zhǔn)，多數(shù)企業(yè)在披露環(huán)境信息時(shí)較少涉及環(huán)境績(jī)效數(shù)據(jù)。由于企業(yè)披露的環(huán)境信息多屬于宏觀概述，缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)支撐，導(dǎo)致環(huán)境信息披露形式大于內(nèi)容，更無(wú)法滿足利益相關(guān)者獲取環(huán)境信息的訴求。這些問(wèn)題的產(chǎn)生也因?yàn)楫?dāng)前部分企業(yè)環(huán)保數(shù)據(jù)并不達(dá)標(biāo)，環(huán)境治理力度有限，自然不愿“家丑外揚(yáng)”。以上情形是導(dǎo)致環(huán)境治理信息披露不通暢、不規(guī)范現(xiàn)象發(fā)生的原因。

（三）環(huán)境信息強(qiáng)制性披露的責(zé)任機(jī)制欠缺。盡管我國(guó)相關(guān)法律對(duì)于企業(yè)信息披露有所規(guī)定，但是極少專門對(duì)環(huán)境治理信息公開(kāi)的規(guī)定?，F(xiàn)有環(huán)境信息披露的規(guī)范仍然集中在環(huán)境法領(lǐng)域。而在環(huán)境法中，企業(yè)環(huán)境治理信息披露的責(zé)任承擔(dān)存有缺憾，一方面缺乏事前規(guī)制，另一方面違法成本較低。這就導(dǎo)致企業(yè)寧愿選擇違法而支付罰款，也不愿因?yàn)樯虡I(yè)利益損失而披露環(huán)境治理信息。換句話說(shuō)，現(xiàn)有環(huán)境治理信息披露責(zé)任機(jī)制無(wú)法有效督促企業(yè)披露環(huán)境治理信息。令人可喜的是，實(shí)踐中由于綠色金融市場(chǎng)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)直接相關(guān)，資本市場(chǎng)對(duì)環(huán)境信息披露起到了推動(dòng)作用。近年來(lái)，環(huán)境保護(hù)部與中國(guó)人民銀行、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合推動(dòng)綠色信貸，銀行已建立起綠色信貸制度體系，對(duì)于環(huán)境污染高的企業(yè)限制其貸款和公開(kāi)發(fā)行股票。這類金融手段一定程度上約束企業(yè)披露環(huán)境信息，但并不能規(guī)制所有企業(yè)，唯有建立相應(yīng)的法律制度約束，才能從根本上督促企業(yè)履行信息披露責(zé)任。

（四）環(huán)境信息強(qiáng)制性披露的激勵(lì)措施不足。長(zhǎng)期以來(lái)，由于環(huán)境保護(hù)的正向激勵(lì)不足，我國(guó)企業(yè)遵守環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律的積極性不高。強(qiáng)制企業(yè)環(huán)境信息披露單純依靠懲罰機(jī)制，難以調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的預(yù)期功能?，F(xiàn)行法律對(duì)于環(huán)境信息披露的經(jīng)濟(jì)措施規(guī)定幾近于無(wú)。由于缺乏制度化的環(huán)境信息強(qiáng)制披露規(guī)范，企業(yè)環(huán)境守法仍存在困境，現(xiàn)實(shí)中更多的企業(yè)是消極承擔(dān)這種環(huán)境責(zé)任。為突破此種局限，推動(dòng)環(huán)境信息強(qiáng)制性披露制度的落地生根，亟待構(gòu)建全面有效的守法激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)企業(yè)主動(dòng)披露環(huán)境信息。

二、環(huán)境信息強(qiáng)制性披露制度的法律路徑

基于上述環(huán)境治理信息披露制度實(shí)踐存在的問(wèn)題，以下將結(jié)合相關(guān)理論經(jīng)驗(yàn)，對(duì)環(huán)境治理信息披露制度內(nèi)容進(jìn)行完善。

（一）擴(kuò)大環(huán)境信息強(qiáng)制性披露的主體范圍。針對(duì)當(dāng)前環(huán)境治理信息披露主體限于上市公司和發(fā)債企業(yè)的情形，從短中長(zhǎng)期三個(gè)維度有序擴(kuò)大環(huán)境治理信息主體范圍。近期，要求所有社區(qū)的市級(jí)以上人民政府確定的重點(diǎn)排污單位的上市企業(yè)必須公布環(huán)境治理信息;中期，要求所有其他上市的排污單位和非上市企業(yè)的社區(qū)的市級(jí)以上人民政府確定的重點(diǎn)排污單位必須披露環(huán)境治理信息;遠(yuǎn)期，要求非上市企業(yè)的排污單位必須披露環(huán)境治理信息。至于短期中期長(zhǎng)期的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，由國(guó)家環(huán)境主管部門根據(jù)環(huán)境治理能力建設(shè)進(jìn)度來(lái)劃定。如此一來(lái)，將所有排污單位納入環(huán)境治理信息披露的規(guī)制范圍，不僅有助于強(qiáng)化企業(yè)環(huán)境責(zé)任，也有利于公私合作治理環(huán)境事務(wù)。

（二）明確環(huán)境信息強(qiáng)制性披露的具體內(nèi)容。針對(duì)當(dāng)前企業(yè)環(huán)境治理信息披露的隨意性現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)明確環(huán)境治理信息強(qiáng)制性披露的具體內(nèi)容和相關(guān)指標(biāo)。同時(shí)，基于各行業(yè)的特色出臺(tái)有針對(duì)性的行業(yè)規(guī)定，如沒(méi)有生產(chǎn)環(huán)節(jié)污染的貿(mào)易類企業(yè)，應(yīng)該強(qiáng)制其披露對(duì)合作企業(yè)的環(huán)保要求，以促使其披露合作企業(yè)的環(huán)保信息。環(huán)境信息強(qiáng)制披露制度依賴于各行業(yè)的指標(biāo)體系建立，應(yīng)當(dāng)細(xì)致規(guī)定核心的披露指標(biāo)，設(shè)計(jì)全面系統(tǒng)的指標(biāo)目錄，引導(dǎo)企業(yè)更加詳盡、全面地披露環(huán)境信息。具體而言，企業(yè)披露環(huán)境治理信息包括污染物排放的數(shù)量和濃度、碳排放量和相關(guān)資源管理措施，環(huán)境違法行為處罰情況，新建項(xiàng)目的環(huán)境影響情況等內(nèi)容。

（三）確立環(huán)境信息強(qiáng)制性披露的責(zé)任承擔(dān)。為了解決“違法成本低，守法成本高”的責(zé)任承擔(dān)局限，應(yīng)當(dāng)通過(guò)引入按日連續(xù)處罰和環(huán)境信用影響評(píng)價(jià)制度，借助法律和社會(huì)機(jī)制共同構(gòu)建有效的環(huán)境治理信息強(qiáng)制性披露的責(zé)任承擔(dān)方式。一方面國(guó)家環(huán)境保護(hù)主管部門可以在按日連續(xù)處罰辦法中增加一項(xiàng)，即企業(yè)未依法披露強(qiáng)制性環(huán)境信息，且經(jīng)過(guò)責(zé)令改正拒不改正的情形，可以適用按日連續(xù)處罰之規(guī)定;另一方面結(jié)合當(dāng)前國(guó)家社會(huì)誠(chéng)信檔案的建構(gòu)，將企業(yè)環(huán)境治理信息披露事項(xiàng)作為企業(yè)信用評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)，并向社會(huì)和金融機(jī)構(gòu)通報(bào)。在一定程度上，可以督促企業(yè)積極履行環(huán)境治理信息披露義務(wù)。

（四）健全環(huán)境信息強(qiáng)制性披露的激勵(lì)制度。健全環(huán)境信息強(qiáng)制披露激勵(lì)的法制，適時(shí)將經(jīng)濟(jì)支持政策措施上升為規(guī)章制度，將其納入制度化的軌道。首先，及時(shí)將企業(yè)強(qiáng)制性環(huán)境信息披露情況納入企業(yè)金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，借助既有的綠色信貸制度體系，通過(guò)企業(yè)環(huán)境信息共享，為金融機(jī)構(gòu)貸款和投資決策提供依據(jù)。其次，商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮金融杠桿作用，引導(dǎo)銀行提前改變資產(chǎn)配置，減少對(duì)未按法律規(guī)定披露環(huán)境信息的企業(yè)貸款，促進(jìn)被投資企業(yè)及貸款企業(yè)提升環(huán)境管理及披露。再次，實(shí)施能效和環(huán)?！邦I(lǐng)跑者”制度，采取財(cái)稅優(yōu)惠等措施激勵(lì)企業(yè)披露自身環(huán)境信息，進(jìn)一步提高其綠色競(jìng)爭(zhēng)力，讓環(huán)境方面的投入轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)績(jī)效。最后，由環(huán)保部與證監(jiān)會(huì)等部門聯(lián)合設(shè)立包括上市公司在內(nèi)的企業(yè)環(huán)境信息披露獎(jiǎng)勵(lì)資助，定期評(píng)選獎(jiǎng)賞環(huán)境信息披露優(yōu)秀的企業(yè)，以此構(gòu)建環(huán)境信息披露的最佳模板，引導(dǎo)更多的企業(yè)參照模仿。

三、結(jié)語(yǔ)

在環(huán)境污染形勢(shì)嚴(yán)峻的當(dāng)下，環(huán)境信息的披露與透明不僅是公眾知情權(quán)的訴求，也是企業(yè)的社會(huì)責(zé)任表現(xiàn)，更是公私協(xié)力環(huán)境治理的重要制度。針對(duì)當(dāng)前企業(yè)環(huán)境信息披露失范現(xiàn)象，亟待政府與社會(huì)協(xié)力合作化解信息披露困境，其中環(huán)境信息強(qiáng)制性披露制度的建構(gòu)是重要舉措。在政府層面應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“有法可依”，制定相關(guān)的法律法規(guī)，在即將修訂的證券法中加入環(huán)境信息強(qiáng)制性披露條款，具體細(xì)則由部門規(guī)章予以規(guī)定，激勵(lì)和約束企業(yè)主動(dòng)落實(shí)環(huán)保信息披露責(zé)任。對(duì)于企業(yè)而言，信息披露的準(zhǔn)確性將極大地影響著企業(yè)內(nèi)外部的決策與判斷，使企業(yè)能在準(zhǔn)確識(shí)別各種非財(cái)務(wù)機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，切實(shí)有效地提高對(duì)非財(cái)務(wù)績(jī)效管控能力，從而更好地在落實(shí)企業(yè)環(huán)境責(zé)任的同時(shí)，不斷提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》（2014年）關(guān)于信息公開(kāi)與公眾參與的規(guī)定，普通投資者與公眾有權(quán)對(duì)企業(yè)的環(huán)境信息披露進(jìn)行監(jiān)督，從企業(yè)與公民兩個(gè)方面雙向構(gòu)建可持續(xù)的環(huán)境信息強(qiáng)制性披露制度，提升企業(yè)的違法成本。

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