我國失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余問題研究

鄭巖

[提要] 失業(yè)保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)的重要組成部分，失業(yè)保險(xiǎn)基金是失業(yè)保險(xiǎn)制度正常運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)。本文通過了解我國失業(yè)保險(xiǎn)基金基本狀況，分析失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余形成原因，并提出對(duì)策建議，解決我國現(xiàn)階段失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余較多問題，促進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)基金合理、高效地使用，進(jìn)而使失業(yè)保險(xiǎn)惠及更多的人群。

關(guān)鍵詞：失業(yè)保險(xiǎn)基金;基金結(jié)余;對(duì)策

中圖分類號(hào)：F840.61 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年9月13日

一、我國失業(yè)保險(xiǎn)基金基本狀況

失業(yè)保險(xiǎn)收支額度可以直接反映失業(yè)保險(xiǎn)基金籌集與使用狀況。從圖1可以看出，整體而言，近十年我國失業(yè)保險(xiǎn)基金收入、支出和累計(jì)結(jié)余呈增長趨勢，收支增長速度遠(yuǎn)低于基金結(jié)余的增長，結(jié)余額不斷增加的總體性發(fā)展趨勢。收入角度，增長速度由快到慢，這種變化表明：第一，我國失業(yè)保險(xiǎn)制度體系不斷完善，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大，失業(yè)保險(xiǎn)金收入增長較明顯;第二，后期失業(yè)保險(xiǎn)金收入減少，一定程度上是由于失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)率不斷下調(diào)，由3%到1%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015～2018年我國通過降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，失業(yè)保險(xiǎn)基金共計(jì)減收約3，000億元。支出角度，失業(yè)保險(xiǎn)基金除保障失業(yè)者基本生活以外，還被用于穩(wěn)崗補(bǔ)貼、支持脫貧攻堅(jiān)和技能提升補(bǔ)貼，這都是失業(yè)保險(xiǎn)總支出不斷增長的重要原因。2016年支出異常較高，主要是因?yàn)?015年的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》。2019年支出高于收入，原因在于費(fèi)率的降低和促就業(yè)、防失業(yè)力度進(jìn)一步加大?；鹄塾?jì)結(jié)余角度，失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余額持續(xù)上漲，2015年前因國家大力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，保就業(yè)、促增長，增長比例有所放緩;2015年后增速明顯減緩，2019年迅速下降1，192億元，但累計(jì)結(jié)余金額仍然較為龐大，遠(yuǎn)高于國際結(jié)余標(biāo)準(zhǔn)。（圖1，資料來源：歷年人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)）

二、失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余較多問題原因分析

（一）失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率低。我國就業(yè)人群的復(fù)雜性，使失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面較窄、覆蓋率低、支出少，失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余較多，大量“應(yīng)保未?！比藛T未在保障范圍之內(nèi)。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率僅代表部分勞動(dòng)力的失業(yè)狀況，廣大的靈活就業(yè)者、農(nóng)民工群體并沒有真正覆蓋到制度保障之內(nèi)。城鎮(zhèn)職工，其絕大部分都參加了失業(yè)保險(xiǎn)，參保率相對(duì)較高;由于自身參保意識(shí)低及工作種類的限制，農(nóng)民工群體更注重的是薪資待遇，而忽視加入失業(yè)保險(xiǎn)體系，參保率較低。2013～2017年農(nóng)民工參保率分別為13.9%、14.9%、15.2%、17.1%，比例不斷上升，但其參保率仍處在一個(gè)較低水平。靈活就業(yè)者，其就業(yè)環(huán)境不穩(wěn)定，沒有固定的雇傭關(guān)系，沒有持續(xù)的就業(yè)記錄，就業(yè)和失業(yè)狀態(tài)難以界定，導(dǎo)致其參保意識(shí)低、參保積極性不強(qiáng)，參保率較低，靈活就業(yè)人員難以被失業(yè)保險(xiǎn)所覆蓋。

（二）失業(yè)保險(xiǎn)供求不匹配。當(dāng)前參加失業(yè)保險(xiǎn)人員以工作較穩(wěn)定、保障意識(shí)較強(qiáng)的群體為主，其失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)較低。該群體雖然參加了失業(yè)保險(xiǎn)，但由于其工作性質(zhì)，很少有人需要或者能夠享受到失業(yè)保險(xiǎn)待遇。然而，由于工作性質(zhì)和種類等限制，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)作用認(rèn)識(shí)不足、參加和領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)意識(shí)較低等，靈活就業(yè)者和農(nóng)民工群體繳納失業(yè)保險(xiǎn)的概率卻很低，失業(yè)后無法享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇或待遇無法滿足生活需求。由此可以看出，對(duì)于參加失業(yè)保險(xiǎn)的群體，一部分不斷繳費(fèi)但幾乎不會(huì)面臨失業(yè)，另一部分急需卻又難以領(lǐng)取失業(yè)金，這無形中使失業(yè)保險(xiǎn)基金大量結(jié)余。此外，失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)、預(yù)防失業(yè)的功能，與失業(yè)者和在職員工密切相關(guān)。但我國在這兩個(gè)方面還比較缺乏，表現(xiàn)為促就業(yè)、防失業(yè)資金支出較少、發(fā)展時(shí)間短。盡管目前已出臺(tái)了拓展功能的相關(guān)政策，如穩(wěn)崗補(bǔ)貼、技能提升補(bǔ)貼，但還存在如申報(bào)補(bǔ)貼資金沒有明確使用計(jì)劃、職員增減變動(dòng)情況與申報(bào)人數(shù)不一致等問題。我國失業(yè)保險(xiǎn)的供求不匹配現(xiàn)象，嚴(yán)格限制了失業(yè)保險(xiǎn)的支出。

（三）失業(yè)保險(xiǎn)金工資替代率低。2015～2018年，我國失業(yè)保險(xiǎn)金工資替代率維持在10%以下，這一替代率難以保障失業(yè)群體的基本生活水平。在國際上，失業(yè)保險(xiǎn)金的工資替代率一般達(dá)到職工工資的50%以上，如美國的失業(yè)保險(xiǎn)金工資替代率為50%～70%，瑞典的失業(yè)保險(xiǎn)金工資替代率采取遞減方式，由80%到70%，再到最后的60%，保障水平都相對(duì)比較高。與其他國家相比，我國失業(yè)保險(xiǎn)金的工資替代率明顯較低。發(fā)達(dá)國家因失業(yè)保險(xiǎn)金工資替代率較高，失業(yè)者不急于尋找新工作，失業(yè)者的失業(yè)期一般較長，易形成“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象，導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)基金支出較高。我國與之恰好相反，由于失業(yè)保險(xiǎn)金工資替代率較低，失業(yè)者通過衡量成本轉(zhuǎn)而放棄領(lǐng)取失業(yè)金。因此，失業(yè)保險(xiǎn)金工資替代率所帶來的結(jié)余，表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是由于替代率低導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)金支出少;二是以農(nóng)民工和靈活就業(yè)者為代表，因各種因素主動(dòng)放棄領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)。

三、對(duì)策建議

（一）擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，確保失業(yè)保險(xiǎn)基金可持續(xù)發(fā)展。我國失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面低，導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)基金大量結(jié)余問題，可以通過以下具體措施來解決：一是提高農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)參保率。積極宣傳失業(yè)保險(xiǎn)的重要性，提高農(nóng)民工的失業(yè)保險(xiǎn)參保意識(shí)和失業(yè)金領(lǐng)取意識(shí)，簡化失業(yè)金申請(qǐng)程序，實(shí)現(xiàn)信息化，有效保障農(nóng)民工的失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)益。二是加速落實(shí)靈活就業(yè)群體失業(yè)保險(xiǎn)制度。合理制定靈活就業(yè)者的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，提高失業(yè)保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次，積極引導(dǎo)靈活就業(yè)者參保，提高參保意識(shí)，保障靈活就業(yè)群體的權(quán)益。三是實(shí)現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)基金可持續(xù)發(fā)展。在保障現(xiàn)有參保規(guī)模的基礎(chǔ)上，將未參加失業(yè)保險(xiǎn)的事業(yè)單位納入到失業(yè)保險(xiǎn)體系當(dāng)中，使失業(yè)保險(xiǎn)基金平穩(wěn)運(yùn)行。鼓勵(lì)大量靈活就業(yè)人員和農(nóng)民工群體參加失業(yè)保險(xiǎn)，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面，這必然會(huì)導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)基金支出的大量增加。盡管現(xiàn)在我國失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余較多，支出壓力較小，但鑒于失業(yè)保險(xiǎn)的重要性，必須考慮失業(yè)保險(xiǎn)基金的可持續(xù)發(fā)展。

（二）實(shí)行差別費(fèi)率制，注重公平和效率原則。固定的失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)率存在一定程度上的不公平性，因?yàn)椴煌再|(zhì)的企業(yè)或單位失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)程度不同。事業(yè)單位解雇員工的幾率很低，其員工失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較低，但仍需按照國家規(guī)定的比例繳納失業(yè)保險(xiǎn);失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大的企業(yè)，如建筑公司，其員工面臨的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大，但與事業(yè)單位這類繳納費(fèi)率，甚至有些企業(yè)以各種理由拒絕繳納失業(yè)保險(xiǎn)。對(duì)此，應(yīng)根據(jù)不同單位或企業(yè)解雇員工率和失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大小制定不同的繳費(fèi)比率相同。對(duì)那些解雇率較低、失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較小的企業(yè)，國家應(yīng)給予一定的繳費(fèi)率優(yōu)惠或制定較低的費(fèi)率，進(jìn)一步減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)展;與之相反的企業(yè)，國家應(yīng)適當(dāng)提升其失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)率，在一定程度上可以起到預(yù)防失業(yè)的作用。此外，還應(yīng)將失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大且未參加失業(yè)保險(xiǎn)的企業(yè)或組織納入到我國失業(yè)保險(xiǎn)體系當(dāng)中。

（三）適當(dāng)提高失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平，完善失業(yè)保險(xiǎn)拓展功能。我國失業(yè)保險(xiǎn)金工資替代率過低，導(dǎo)致失業(yè)金支出有限，無法發(fā)揮“保生活”的作用。，應(yīng)盡快提高失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平。但提高失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平要適度，避免出現(xiàn)西方國家失業(yè)保險(xiǎn)“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象。研究表明，單純的高標(biāo)準(zhǔn)失業(yè)補(bǔ)貼在一定程度上會(huì)打擊企業(yè)家的投資積極性，并且會(huì)降低失業(yè)人員再就業(yè)的積極性。要確定一個(gè)合理的失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平，需要考慮的因素有很多，如當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)，失業(yè)者失業(yè)前的工資標(biāo)準(zhǔn)，物價(jià)對(duì)失業(yè)者消費(fèi)支出的影響。此外，還需發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)“促就業(yè)”、“防失業(yè)”的功能。借鑒西方國家豐富的經(jīng)驗(yàn)，如日本在《雇用保險(xiǎn)法》中規(guī)定就業(yè)補(bǔ)貼、再就業(yè)補(bǔ)貼以及常用就職準(zhǔn)備補(bǔ)貼等項(xiàng)目。

四、結(jié)語

我國失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余盡管目前較多，但我國失業(yè)保險(xiǎn)的保障水平相對(duì)于其他國家而言還很低。對(duì)此，如何合理有效地使用這部分結(jié)余已成為研究者研究的重要問題。本文分析失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余形成原因并提出相應(yīng)建議，但對(duì)不同失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)概率的單位或企業(yè)如何制定不同的繳費(fèi)率，以及失業(yè)保險(xiǎn)的待遇水平處在何種程度才算適度，這些都需要長期探索。

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