東北地區(qū)人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)性研究

賈曉華

摘要：本文從東北地區(qū)人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r出發(fā)，運(yùn)用實(shí)證分析方法，發(fā)現(xiàn)東北地區(qū)的人口城鎮(zhèn)化明顯滯后于土地城鎮(zhèn)化，接著通過構(gòu)建人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)性指標(biāo)進(jìn)行了測算、比較，發(fā)現(xiàn)東北地區(qū)人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化存在著顯著的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，進(jìn)而從促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐的視角，針對性地提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：東北地區(qū);人口城鎮(zhèn)化;土地城鎮(zhèn)化;協(xié)調(diào)性

從歷史的角度看，東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平一直明顯高于全國平均水平，但是隨著改革開放，各地人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化都實(shí)現(xiàn)了快速增長，在這個(gè)變化過程中，東北地區(qū)的人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度卻明顯低于全國平均水平。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，客觀具體地描述東北地區(qū)這一變化特點(diǎn)，分析東北地區(qū)人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)性，將有利于發(fā)現(xiàn)東北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不足，并結(jié)合具體情況有針對性地提出對策建議。

一、東北地區(qū)人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

（一）東北地區(qū)人口城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r

本文利用城鎮(zhèn)人口數(shù)量和城鎮(zhèn)化率的變化來反映東北地區(qū)人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展?fàn)顩r。如表1所示，2005年東北地區(qū)平均人口城鎮(zhèn)化率為54.77%，同期全國人口城鎮(zhèn)化率為42.99%，東北地區(qū)人口城鎮(zhèn)化率比全國高出11.78個(gè)百分點(diǎn)，到2018年東北地區(qū)平均人口城鎮(zhèn)化率為59.13%，較之2005年增長了4.36%，同期全國人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，增長了16.59%，可以看出東北地區(qū)的人口城鎮(zhèn)化發(fā)展極為緩慢，短短13年間東北地區(qū)的人口城鎮(zhèn)化率被全國追上并實(shí)現(xiàn)了反超。從城鎮(zhèn)人口數(shù)量來看，2005-2018年東北地區(qū)的城鎮(zhèn)人口從5930萬人增長到6792萬人，人口增長率為13.61%，而同期全同城鎮(zhèn)人口從56212萬人增長到83137萬人，人口增長率為47.9%，比東北地區(qū)高出34.29個(gè)百分點(diǎn)，可以說，東北地區(qū)的人口城鎮(zhèn)化水平發(fā)展緩慢在這方面體現(xiàn)得更為顯著。具體來看，無論從城鎮(zhèn)人口絕對數(shù)量還是城鎮(zhèn)化率都能看出東北三省中遼寧省的狀況相對較好，吉林省的狀況最差。

東北地區(qū)人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展?fàn)顩r特點(diǎn)，既有歷史原因也有經(jīng)濟(jì)原因。東北地區(qū)的人口城鎮(zhèn)化水平的起點(diǎn)較高，這個(gè)歷史特點(diǎn)決定了它的增長率很難快速大幅度提高。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度也是一降再降，與南方經(jīng)濟(jì)之間的差距也是越拉越大，東北地區(qū)人口和人才外流的現(xiàn)象也日益明顯。這些因素綜合作用的結(jié)果，使東北地區(qū)人口城鎮(zhèn)化發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于全國平均水平。

（二）東北地區(qū)土地城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r

本文用建成區(qū)面積來描述東北地區(qū)土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展?fàn)顩r，如表2所示。2005年東北地區(qū)建成區(qū)面積為4176.2平方公里，到2018年增長為6033.5平方公里，增長了44.47%，而同期全國建成區(qū)面積由32520.7平方公里增長到58455.7平方公里，增長了79.75%。2005-2018年，全國建成區(qū)增長率比東北地區(qū)平均水平高出35.28個(gè)百分點(diǎn)，具體來看，高出遼寧26.08%，高出吉林16.55%，高出黑龍江57.75%。盡管東北地區(qū)的土地城鎮(zhèn)化水平低于全國平均水平，但是與東北地區(qū)的人口增長率相比，仍然高處30.86%。

出現(xiàn)這一現(xiàn)象的根本原因在于我國大多數(shù)地區(qū)主要以實(shí)行土地財(cái)政作為城市發(fā)展的保障，沒有完善的產(chǎn)業(yè)支撐，更像一種“攤大餅”式的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足、社會保障不健傘等因素的疊加，使東北地區(qū)乃至全國都出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題。從上面的數(shù)據(jù)可以看出，東北地區(qū)不僅人口城鎮(zhèn)化水平低于全國，而且土地城鎮(zhèn)化水平也低于全國。新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)的是以人為本的城鎮(zhèn)化，度量東北地區(qū)人口城鎮(zhèn)化與上地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)度，將有利于更好地推進(jìn)東北地區(qū)高水平的新型城鎮(zhèn)化。

二、東北地區(qū)人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)性分析

（一）東北地區(qū)人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的相對速度分析

本文通過城鎮(zhèn)年末人口總數(shù)與市轄區(qū)建成區(qū)面積比來衡量人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化發(fā)展的相對速度，該指標(biāo)在一定時(shí)期內(nèi)減小，則說明人口增長速度慢于城市建成區(qū)的擴(kuò)張速度，也就是說人口城鎮(zhèn)化慢于土地城鎮(zhèn)化，反之則相反。如表3所示，東北地區(qū)上地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化速度相時(shí)速度為-20.24%，比全國的相對速度高出2.33個(gè)百分點(diǎn)。意味著東北地區(qū)的人口城鎮(zhèn)化明顯滯后于土地城鎮(zhèn)化，而且與全國相比，滯后程度也較為顯著。新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)以人為本，最終實(shí)現(xiàn)人口向城市集聚。而東北地區(qū)這種脫離相關(guān)產(chǎn)業(yè)支撐，以土地?cái)U(kuò)張為主的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，很難持續(xù)，一些中小城市出現(xiàn)人口持續(xù)流出的現(xiàn)象，有些城市甚至出現(xiàn)了“鬼城”，如黑龍江的鶴崗。這樣會造成耕地大量被占用，資源荒廢和閑置，進(jìn)而造成更多的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境問題。東北地區(qū)人口城鎮(zhèn)化和上地城鎮(zhèn)化的不協(xié)調(diào)性，必須引起高度重視，才能避免出現(xiàn)更為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會問題。

（二）東北地區(qū)人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)性的度量

為了進(jìn)一步刻畫人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化非協(xié)調(diào)性的問題，本文構(gòu)建了人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)性指數(shù)GPL，具體形式如下式所示。

GPL=|P+L/√2|/√P2+L2

式中，P代表人口城鎮(zhèn)化的增長率，L代表土地城鎮(zhèn)化的增長率。由公式可以看出，0≤GPL≤1，協(xié)調(diào)性指標(biāo)越接近于1，說明兩者的協(xié)調(diào)性越好，反之則說明兩者的協(xié)調(diào)性越差。P和L趨近丁相等時(shí)，說明兩者發(fā)展的協(xié)調(diào)性更好，即當(dāng)P和L同正或者同負(fù)，且絕對值相等時(shí)，GPL為1;當(dāng)P和L符號相反且絕對值相等時(shí)，GPL為0。

如表4所示，2006-2018年東北地區(qū)的人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)性指數(shù)平均值分別為0.895、0.835、0.743，而同期全國為0.975，總體來看全國的協(xié)調(diào)性指數(shù)是接近于1的，全國的人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化是相對協(xié)調(diào)的，但是東北地區(qū)的協(xié)調(diào)性指數(shù)平均為0.824，比全同低0.151個(gè)點(diǎn)，可以說明東北地區(qū)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，存在著明顯的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。如表5所示，可以進(jìn)一步看出，出現(xiàn)東北地區(qū)人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象表現(xiàn)得尤為明顯。2006-2018年東北地區(qū)建成區(qū)面積增長率和人口增長率的2.94倍，而同期兩者的全國比僅為1.51倍。

三、促進(jìn)東北地區(qū)人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的對策建議

根據(jù)前文分析，東北地區(qū)人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化極不協(xié)調(diào)。因此，東北地區(qū)應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，將控制城市建成區(qū)面積和加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)換和吸引省外人口凈流人相結(jié)合，全面提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，切實(shí)做到以人為本的城鎮(zhèn)化建設(shè)思路。具體而言，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行相關(guān)政策的調(diào)整改革。

（一）協(xié)同用地審批和落戶限制

東北三省的城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張與城鎮(zhèn)人口擴(kuò)張相比，快了32.69個(gè)百分點(diǎn)，其中吉林省二者的差距竟然高達(dá)59.2%，因此，應(yīng)該建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量增減掛鉤的機(jī)制?，F(xiàn)有新增建設(shè)用地指標(biāo)的分配方式主要為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要服務(wù)，較少考慮落戶人口增長與建設(shè)用地增長相協(xié)調(diào)。從近幾年的政府工作報(bào)告表述中可以看出，未來的改革方向?qū)?shí)行二者的增減掛鉤。東北地區(qū)應(yīng)抓住機(jī)遇，盡快擬定相關(guān)政策文件，為具體的操作流程指明方向。政府在審批建設(shè)用地指標(biāo)時(shí)，應(yīng)要求提供相應(yīng)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化計(jì)劃，并根據(jù)上一年的完成情況，對下一年的建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行相應(yīng)的增減調(diào)整。

（二）大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)

人口城鎮(zhèn)化，說到底就是吸納更多的勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)，并使他們能夠在城鎮(zhèn)里安居樂業(yè)，而這一切的基礎(chǔ)需要足夠強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)支撐。東北地區(qū)作為老工業(yè)基地，具有雄厚的工業(yè)基礎(chǔ)，第二產(chǎn)業(yè)具有明顯的吸納就業(yè)能力，但眾所周知第三產(chǎn)業(yè)吸納勞動(dòng)力的能力最強(qiáng)。因此，結(jié)合東北地區(qū)的特點(diǎn)，大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，不僅可以吸納更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市，而且也會為老工業(yè)基地第二產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步壯大提供更為完整的產(chǎn)業(yè)鏈。而第二產(chǎn)業(yè)的壯大，會反過來促進(jìn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，從而促進(jìn)更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。隨著生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展壯大，必然實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的良性循環(huán)。

（三）加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化

隨著全國范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的進(jìn)行，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值和吸納勞動(dòng)力的比重也持續(xù)下降，2018年我國第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值僅為7.2%，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重僅為26.1，而同期東北地區(qū)的第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比為11.3%，其中黑龍江占比達(dá)到了18.3%，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占比為33.7%。因此，要推動(dòng)更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，就必須讓他們從黑土地中解放出來，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化，是推進(jìn)東北地區(qū)人口城鎮(zhèn)化的重要抓手。在鄉(xiāng)村振興的大背景下，探討多種形式的農(nóng)業(yè)合作社，推動(dòng)投資資金投向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，盡快完善農(nóng)業(yè)用地“三權(quán)分置”，建設(shè)現(xiàn)代化大農(nóng)場等，將為人口城鎮(zhèn)化解決后顧之憂，為人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（四）促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言，能否在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、社會保證等方面實(shí)現(xiàn)均等化，是他們在進(jìn)行落戶選擇中的重要考慮因素。只有實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，才能實(shí)現(xiàn)真正的市民化。對于來東北地區(qū)的各類人才而言，更看重的是能否在就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)、營商環(huán)境等方面實(shí)現(xiàn)均等化。東北地區(qū)只有不斷地優(yōu)化營商環(huán)境，為創(chuàng)業(yè)和高端就業(yè)群體提高均等化服務(wù)，才能逐步轉(zhuǎn)變這些年人才外流現(xiàn)象，才能使各類人才愿意進(jìn)來，愿意定居下來，從而實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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（作者單位：沈陽師范大學(xué)）

責(zé)任編輯：張莉莉

基金項(xiàng)目：本文系2014年國家社科基金項(xiàng)目，編號14BGL182;遼科協(xié)2018-2019年科技創(chuàng)新智庫項(xiàng)目，編號LNKX2018-2019C09。