基于“土地財政”視角下的高房價問題研究

王興煜

摘要：武威市在“工業(yè)強(qiáng)市”戰(zhàn)略的支撐下，不切實際的政績工程以及貪大求洋的形象工程導(dǎo)致政府背負(fù)巨額債務(wù)。位于西北內(nèi)陸的武威市而言，僅依靠微薄的稅收顯然無法在短期內(nèi)償還債務(wù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，只能將“視線”轉(zhuǎn)至土地出讓金，于是出現(xiàn)了地價房價追漲的局面。實質(zhì)上房價上漲的深層側(cè)原因是，在以GDP增速為考核指標(biāo)的政治“晉升競標(biāo)賽”模式下，高額的土地出讓金可以在短期內(nèi)償還債務(wù)和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，為地方政府黨政官員謀求政治晉升的機(jī)會，這才是導(dǎo)致房價上漲的真原因?；谏鲜鲈颍疚膶Χ糁品績r快速上漲提出了幾點對策、建議。

關(guān)鍵詞：工業(yè)強(qiáng)市;土地財政;房價上漲;政治晉升;對策建議

中圖分類號：? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? 文章編號：

2017年年末至2018年年初，武威市主城區(qū)的房價相繼突破了7000元/㎡大關(guān)，截至2018年6月，新建商品房銷售價較去年同期同比增長16.5%，扶搖直上的房價和老百姓的收入漸行漸遠(yuǎn)，最終無力購買，只能望房興嘆，無助的老百姓將求助的目光轉(zhuǎn)向政府。在房價上漲的同時期，武威市政府網(wǎng)的市長信箱中就房價的問題出現(xiàn)了密集型的留言，經(jīng)作者梳理，該信箱中的留言，都是老百姓所關(guān)心的民生問題，如冬季來臨時，老百姓最關(guān)系的就是供暖的問題，密集的留言說明了現(xiàn)階段上漲的房價已經(jīng)成為了老百姓最關(guān)心的問題之一。當(dāng)然，官方回復(fù)還是很“溫馨”的，大意就是政府將加大調(diào)控力度，滿足剛需，遏制投機(jī)，防止城區(qū)房價過快上漲。[? ?匿名網(wǎng)友.武威房價太高了！政府該有所作為了！[EB/OL]. [2019-8-12]. http：//www.gswuwei.gov.cn/zmhd/szxx/156473.htm，武威市政府網(wǎng).]隨著時間的流逝，2019年已經(jīng)過半，但武威市房價仍居高不下。市民表示已經(jīng)無力承受高昂的房價，政府表態(tài)在積極調(diào)控房價，但雙方的預(yù)期卻逐漸增大，形成了兩個互不交集的平行線，到底高房價的真問題是什么？為此，本文基于“土地財政”視角對武威市高房價問題展開研究，目前學(xué)界對“土地財政”存在不同的定義，本文采納了學(xué)者張雙文和李稻奎對“土地財政”的界定，即“土地財政”是地方政府通過出讓土地獲得土地出讓金收入，作為地方政府財政收入的重要補(bǔ)充來源。[? ?宮汝凱. 分稅制改革、土地財政和房價水平[J].世界經(jīng)濟(jì)文匯，2012，（4）：91.]

一、武威市市情及經(jīng)濟(jì)發(fā)展簡述。

（一）武威市市情。

武威市隸屬于甘肅省，位于河西走廊的東部，該地是我國著名文物“馬踏飛燕”的發(fā)現(xiàn)地，于上世紀(jì)八十年代被我國定位國家級歷史文化名城和對外開放城市，又于本世紀(jì)初被設(shè)為地級市，后被評為我國著名旅游城市，進(jìn)入2010年以來，其于2012年被命名為葡萄酒城，現(xiàn)在的武威市，管理著涼州區(qū)，此外還有古浪縣、民勤縣、天祝藏族自治縣也在其管理范圍之內(nèi)，總面積達(dá)三萬多平方公里，坐擁近百個鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)，內(nèi)設(shè)九個街道辦事處，本地常住人口為182.78萬，這之中的城鎮(zhèn)人口占少數(shù)，還有大量的少數(shù)民族。[? ?武威市市政府.武威市市情[EB/OL].[2019-10-17]http：//www.gswuwei.gov.cn/zjww/wwkk/172686.htm，武威市政府網(wǎng).]

武威市有著濃郁的歷史風(fēng)味，據(jù)史料記載，在公元前121年，漢王朝名將霍去病遠(yuǎn)征河西一帶少數(shù)民族，大敗匈奴，漢武帝龍顏大悅，表彰其“武功軍威”，遂將當(dāng)?shù)孛麨槲渫鬂h武帝在當(dāng)?shù)卦O(shè)置郡府用以治理，后來也作為了絲綢之路的中轉(zhuǎn)站，當(dāng)?shù)氐拿麆俟袍E眾多，且有著多樣瑰麗的自然風(fēng)光，文化景觀與自然景觀遙相呼應(yīng)，有著極高的旅游價值，當(dāng)?shù)貎?nèi)陸地理條件優(yōu)越，位于亞歐大陸的重要位置也是新經(jīng)濟(jì)帶的中心地段，蘭新鐵路貫穿全境。

（二）武威市經(jīng)濟(jì)發(fā)展簡述。

2010年，武威市根據(jù)工業(yè)弱市、財政窮市的基本現(xiàn)狀，提出了“工業(yè)強(qiáng)市”戰(zhàn)略，著力培育壯大能源化工和食品工業(yè)兩大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。“工業(yè)強(qiáng)市”戰(zhàn)略確定后，全市開始狠抓招商引資和項目建設(shè)。[? ?郭承錄.武威市2011年政府工作報告[EB/OL].[2019-10-13]. http：//ww.gansudaily.com.cn/system/2011/01/30/011874271.shtml， 每日甘肅網(wǎng). ]全市形成了“以發(fā)展凝聚人心、用項目衡量政績、不拘一格用人才、無中生有抓項目”的理念，力爭通過3至5年的努力，打造培育能源電力、特色化工等百億級產(chǎn)業(yè)集群，培育5個銷售收入過百億元的企業(yè)，5個銷售收入百億級的工業(yè)園區(qū)。[? ?張澤三.武威市政府第二次全體會議[EB/OL].[2019-10-13].

http：//ww.gansudaily.com.cn/system/2012/07/27/012626665.shtml， 每日甘肅網(wǎng). ]截至2016年底，全市工業(yè)園區(qū)建成面積99平方公里，入駐企業(yè)605戶，大口徑財政收入50億元，是2011年的2.5倍，年均增速19.9%，一般公共預(yù)算收入30.9億元，是2011年的3倍，年均增長24.9%。[? ?李明生.武威市2016年政府工作報告[EB/OL].[2019-8-12].

http：//61.178.185.68：8888/pub/zgwwsxxgk/gkml/zfgzbg/13583.htm，武威市政府網(wǎng). ]2017年，武威市的發(fā)展戰(zhàn)略從“工業(yè)強(qiáng)市”調(diào)整為建設(shè)“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市、生態(tài)大市、文化旅游”名市。2018年，是武威市發(fā)展重負(fù)重爬坡、攻堅克難、扭轉(zhuǎn)被動局面的一年，更是保持定力、夯實基礎(chǔ)、開啟新征程的一年，全市一般公共預(yù)算收入由2017年的30.2億元增加至30.45億元，由下降4.4%回升到增長7.1%。[? 周偉. 武威市2018年政府工作報告[EB/OL].[2019-8-12]. http：//61.178.185.68：8888/pub/zgwwsxxgk/gkml/zfgzbg/32983.htm，武威市政府網(wǎng). ]

二、武威市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和項目建設(shè)上，不切實際，貪大求洋，導(dǎo)致政府背負(fù)322.1億元的巨額債務(wù)。

工業(yè)是“工業(yè)強(qiáng)市”戰(zhàn)略的支撐點，作為西北內(nèi)陸的農(nóng)業(yè)城市而言，武威市工業(yè)底子薄弱，為盡快打造百億級的的企業(yè)和工業(yè)園區(qū)，武威市在扶持本地企業(yè)“做大做強(qiáng)”的同時，如市委負(fù)責(zé)人指使相關(guān)人員將1300余萬平方米國有未利用沙漠無償劃撥給某私營公司用于抵押貸款，用于加速推進(jìn)公司建設(shè)。[? ?郭秀睿.火榮貴受賄、挪用公款、濫用職權(quán)案一審開庭[EB/OL].[2019-10-17]. http：//gansu.gansudaily.com.cn/system/2019/07/18/017228267.shtml，每日甘肅網(wǎng). ]也在狠抓招商引資。相對于東南沿海而言，武威市在資源、技術(shù)、人才、市場等招商引資的競爭性指標(biāo)中不占據(jù)優(yōu)勢，但為了在激烈的招商引資競爭中脫穎而出，獲得投資者的青睞。武威市將土地自愿作為招商引資的重要抓手，制定了《武威市人民政府關(guān)于管好用活土地資源的意見》，該意見制定了“返還土地出讓金”、“零地價出讓土地”、“土地?fù)Q項目”等優(yōu)惠項目。為優(yōu)惠配置土地資源，規(guī)避《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》的土地招投標(biāo)制度，武威市采取“一事一議”的方式，為招商引資的企業(yè)配置土地，累計涉及土地735.18畝。優(yōu)惠政策制定后，為了調(diào)動各級黨政機(jī)關(guān)招商引資的積極性，武威市制定了“項目衡量政績”的考核機(jī)制，為在招商引資的“競標(biāo)賽”中脫穎而出，形成了全市各級黨政機(jī)關(guān)為了晉升而招商的“怪圈”，攀比招引引資企業(yè)的數(shù)量，而不是質(zhì)量，導(dǎo)致高污染、高耗能的企業(yè)紛紛入駐武威，在此背景之下，招商引資的土地資源日漸緊缺，為了解決土地問題，政府又將不符合法律規(guī)定的“凈地”作為招商引資的土地，導(dǎo)致企業(yè)無法開工建設(shè)，如武威市天一集團(tuán)房地產(chǎn)公司于2016年9月19日購買了位于武威市涼州區(qū)民勤路西側(cè)38412.80㎡的國有建設(shè)用地使用權(quán)，但政府以該地塊為武威市涼州區(qū)金羊鎮(zhèn)的宅基地，拆遷難度較大等，分批交付土地，至2019年1月30日仍有部分建筑物未完成拆遷。[? ?參見：武威市涼州區(qū)人民法院（2019）甘0602行初9號行政判決書。]一方面政府用于招商引資的土地資源緊缺。另一方面卻是大量土地閑置，原因在于武威市招商引資項目把關(guān)不嚴(yán)，部分招商引資企業(yè)并不是“真心實意”的在武威投資，而是為了“囤積”土地，坐等土地增值，或是享受招商引資的優(yōu)惠政策。截至2018年年底，僅武威市涼州區(qū)超過2年以上沒有開工建設(shè)的國有建設(shè)用地就高達(dá)4500多畝。[? ?參見：武威市涼州區(qū)人民政府涼政發(fā)（2019）26號文件《武威市涼州區(qū)人民政府關(guān)于收回國有建設(shè)用地使用權(quán)的批復(fù)》、武威市涼州區(qū)人民政府涼政發(fā)（2019）57號文件《武威市涼州區(qū)人民政府關(guān)于收回21宗國有建設(shè)用地使用權(quán)和征繳2宗土地閑置費的批復(fù)》.]

在“工業(yè)強(qiáng)市”的同時，武威市黨政官員不顧財政窮市的現(xiàn)狀，即2010年的一般預(yù)算收入為6.43億元的現(xiàn)狀，貪大求洋，大力樹立政績工程，為解決項目資金問題，政府采取“土地?fù)Q項目”的方式代建，如金熊貓公寓、天馬湖景觀治理工程、金色大道等項目，所謂“土地?fù)Q項目”，是指鼓勵有實力的企業(yè)積極參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，政府按照招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓相應(yīng)數(shù)量的國有建設(shè)用地，籌集資金用于項目修建。對于無法采取“土地?fù)Q項目”方式代建的工程，由相應(yīng)的國有投資集團(tuán)違規(guī)發(fā)行債務(wù)來解決資金來源。對于資金來源未落實的項目，采取政府負(fù)債的方式繼續(xù)推動，如甘肅內(nèi)蒙省界武威段千里沙漠大林帶、北仙高速等16個項目，上述項目屬于“為批先建”的項目，意味著資金來源未落實。雖說武威市創(chuàng)造了一般公共預(yù)算收入增速的“奇跡”，即2016年武威市一般公共預(yù)算收入為30.9億元，是2011年的3倍，年均增長24.9%。但不得不承認(rèn)的是，武威市是較為落后的農(nóng)業(yè)城市，公共預(yù)算收入基數(shù)較低，即便收入持續(xù)增加，2016年武威市的收入也僅為30.9億元，微薄的財政收入不足以支撐不切實際、貪大求洋、超越現(xiàn)實的建設(shè)項目。稅收的特點決定了其無法在短期內(nèi)增加財政收入，且武威市已經(jīng)用土地出讓金作為招商引資的競爭手段，為了在短期內(nèi)樹立政績工程，不得不采用政府負(fù)債的方式繼續(xù)推動政績工程建設(shè)，導(dǎo)致全市政府債務(wù)高達(dá)322.1億元。[? ?中共武威市委.中共武威市委關(guān)于巡視整改情況的通報[EB/OL].[2019-8-16].

http：//www.gswuwei.gov.cn/jrww/tzgg/157336.htm，武威市政府網(wǎng).]

三、武威市依賴土地出讓金來消減負(fù)債和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而推動房價上漲。

根據(jù)甘肅省財政廳核算，武威市的債務(wù)限額為104.68億元，而實際債務(wù)高達(dá)322.1億元，財政部《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》（財預(yù)（2015）225號）第一款第一項、第四項規(guī)定了地方債務(wù)由地方政府以一般公共預(yù)算收入償還或者以政府性基金、專項收入償還，簡言之，地方政府的負(fù)債由地方政府自行解決，頂層政府財政絕不會給地方政府的負(fù)債“兜底”。全市面臨的問題就是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要地方財政支持，消減322.1億元政府債務(wù)仍要從地方財政入手。由于武威市在“工業(yè)強(qiáng)市”戰(zhàn)略支撐下招商引資的企業(yè)，存在引而不建、建而虧損、高污染企業(yè)叫停等情形，實際上對稅收的持續(xù)貢獻(xiàn)率并不突出，一旦招商引資力度降低，財政收入立刻呈現(xiàn)滑落趨勢，如武威市2016年的一般公共預(yù)算收入為30.9億元，2017年為30.2億元，2018年為30.45億元。政府通過稅收增加財政收入用于償還債務(wù)的方式顯然行不通。

在稅收無法解決政府債務(wù)的情況下，政府自然將“視線”轉(zhuǎn)移至土地出讓金，一方面在全市范圍內(nèi)以協(xié)商或者訴訟的方式積極追討拖欠的土地出讓金，另一方面以“招”“拍”“掛”的競價方式在土地市場上交易土地，土地交易價格呈“直線”上升趨勢，如武威市涼州區(qū)新一中東側(cè)的空地，2016年9月，該地段土地（宗地編號L[2016]105號）的交易價格約為105萬元/畝，2018年11月，該地段土地（宗地編號L[2018] 88號）的起拍價約為150萬元/畝，漲幅高達(dá)43%，[? ?涼州區(qū)新城區(qū)一中東側(cè)L（2008）88號宗地的拍賣信息[EB/OL]. [2019-8-12]. https：//www.tudinet.com/market-327/view-2120641.html，土流網(wǎng).]經(jīng)了解，實際成交價已經(jīng)突破200萬元/畝。2017年至2018年武威市經(jīng)濟(jì)基本趨于穩(wěn)定但經(jīng)濟(jì)下滑壓力仍較大，其中2017年全市政府性基金收入25.5億元，[? ?武威市財政局.關(guān)于武威市2017年全市財政預(yù)算執(zhí)行情況和2018年全市及市級財政預(yù)算草案的報告[EB/OL].[2019-8-17]. http：//61.178.185.68：8888/pub/czj/gkml/cwyjshsgjf/23797.htm，武威市政府網(wǎng). ]需要說明的是，土地出讓金基本決定了政府性基金收入，以2016年為例，全市政府性基金收入19.59億元，土地出讓金為171390萬元，占比87.5%。[? ?武威市財政局.武威市2016年全市及市級政府財政決算[EB/OL].[2019-8-17]. http：//61.178.185.68：8888/pub/czj/gkml/cwyjshsgjf/21402.htm，武威市政府網(wǎng).]因經(jīng)濟(jì)下滑壓力較大，2018年全市政府預(yù)算的基金收入適時調(diào)整為16.05億元，但讓政府“驚喜”的是，2018年全市政府性基金性收入居然達(dá)到27.18億元，非但沒有減少相反比預(yù)算還增長了69.35%，其中土地出讓金為245727萬元，[? ?武威市財政局.關(guān)于2018年全市財政預(yù)算執(zhí)行情況和2019年全市及市級財政預(yù)算草案的報告[EB/OL].[2019-8-17]. http：//61.178.185.68：8888/pub/czj/gkml/cwyjshsgjf/33071.htm，武威市政府網(wǎng). ]即高額的土地出讓金拉動了全市政府性基金收入。根據(jù)學(xué)者實證研究表明，人均土地出讓金每增加1%，房價增加0.0508%，土地出讓金的出讓規(guī)模對房價存在正向影響。[? ?立一花、化兵.財政赤字、土地財政與房價的關(guān)系[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2018，（11）：9.]換言之，雖然武威市的經(jīng)濟(jì)下滑，即2018年的一般公共預(yù)算財政收入較2016年相比，減少4500萬元，但在322.1億元財政赤字壓力下，政府為在短期內(nèi)償還債務(wù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加土地出讓金的規(guī)模，2018年的土地出讓金較2016年相比，增加了74337萬元，增幅高達(dá)43.37%，而土地出讓金的規(guī)模越大，房價漲勢越快。且作者在武威某房地產(chǎn)公司調(diào)研的過程中，該公司負(fù)責(zé)人直言，土地購置成本基本決定了商品房的銷售價格，當(dāng)購置土地成本“直線”上升時，房價自然“扶搖直上”，畢竟購置土地的成本還是要分?jǐn)偟缴唐贩康氖蹆r中。也就是說武威市在2017年和2018年增加的74337萬元土地出讓金，實質(zhì)上仍由房地產(chǎn)開發(fā)公司以提高商品房銷售價的方式轉(zhuǎn)嫁給購房者，于是出現(xiàn)了地價房價追漲的局面。

四、武威市房價快速上漲的深層次原因。

（一）GDP增長為主的考核標(biāo)準(zhǔn)下，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為地方政府的工作重點。

改革開放之后，中國實行市場經(jīng)濟(jì)，劃分了地方政府和頂層政府的權(quán)責(zé)，地方政府擁有了自主發(fā)展權(quán)，[? ?苗連營、程雪陽.憲法學(xué)視域中的地方公債制度[J].河南社會科學(xué)，2010，（1）：103.]頂層政府為監(jiān)督地方政府行使其自主發(fā)展權(quán)，制定了相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，因中國的發(fā)展重心轉(zhuǎn)移至經(jīng)濟(jì)建設(shè)，相應(yīng)的地方政府黨政官員晉升的考核標(biāo)準(zhǔn)從改革開放之前的“根紅苗正”的政治考核轉(zhuǎn)變?yōu)镚DP增長的經(jīng)濟(jì)考核。[? ?程雪陽.中國的土地管理出了什么問題[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報，2013，（3）：116.]十八大以來，在“堅持人與自然和諧共生”的理念下，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的考核權(quán)重有所增加，并建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部破壞環(huán)境資源的終身追責(zé)制。[? ?參見：中共甘肅省委辦公廳 甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《甘肅省貫徹落實中央環(huán)境保護(hù)監(jiān)察反饋意見整改方案》的通知.]在以經(jīng)濟(jì)增長為考核的晉升模式下，地方黨政官員熱衷于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是積極爭取中央投資項目落戶本轄區(qū);二是積極擴(kuò)大本地投資規(guī)模，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模，如武威市新城區(qū)建設(shè)等;三是努力吸引轄區(qū)外資金以及轄區(qū)內(nèi)民間投資增加，如武威市狠抓招商引資等。[? ?陳紹儉.財政壓力、晉升競爭與地方政府投資[J].甘肅社會科學(xué)，2017，（4）：234.]由于土地為地方政府掌控的重要資源，在以GDP增長的晉升考核機(jī)制下，土地?zé)o疑成為地方官員招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主要手段。雖然我國已經(jīng)從計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)，但由于近三十年歷史的的計劃經(jīng)濟(jì)體制，頂層政府仍習(xí)慣性的以政策來管理社會秩序，就土地而言，其政策性文件要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于法律規(guī)定，在頂層政府的“引領(lǐng)”下，地方政府為“用好”“用活”土地資源，紛紛“仿效”頂層政府制定了各種政策性文件，如武威市制定的《武威市人民政府關(guān)于管好用活土地資源的意見》，濫用行政權(quán)力，以“土政策”作為招商引資的籌碼，從而贏取政績。除了招商引資外，地方政府官員為追求短期經(jīng)濟(jì)增長，還會利用政治權(quán)力干預(yù)本地企業(yè)在本區(qū)域外的投資，如武威市民勤縣政府為促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)增長，干預(yù)本土企業(yè)民勤縣敬業(yè)農(nóng)工貿(mào)有限公司在蘭州新區(qū)的投資。[? ?李虎. 又有“火書記”？甘肅龍頭民企上市中途破產(chǎn)背后[EB/OL]. [2019-5-9]. http：//www.zgswcn.com/article/201905/201905080936031026.html. 中國商網(wǎng).]在上述經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，武威市生產(chǎn)總值由全省末尾躍升至全省第六，在同級別官員的政績錦標(biāo)賽中脫穎而出。

（二）政府需要商住用地的土地出讓金來償還債務(wù)和發(fā)展本轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)。

雖然武威市黨政官員在同級別官員的政績錦標(biāo)賽中脫穎而出，但是該政績是建立在武威市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和項目建設(shè)，不進(jìn)行重點篩選，不切實際，超越現(xiàn)實，全面開工建設(shè)的基礎(chǔ)之上，致使政府債務(wù)高達(dá)322.1億。之所要全面開工建設(shè)，短期內(nèi)樹立政績，是因為根據(jù)官員“晉升競標(biāo)賽”理論，地方黨政官員的晉升和其轄區(qū)內(nèi)的GDP增速息息相關(guān)，雖說頂層政府對地方黨政官員的任期均有一定任期的限制，但在實踐中更多的呈現(xiàn)的為隨時可能被調(diào)動的“彈性任期”模式，在任期不確定的模式下，地方黨政官員為在眾多的競爭者中脫穎而出，上任之初便不遺余力的發(fā)展本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)，[? ?盧盛峰、陳思霞、楊子涵.“官員數(shù)字”：官員晉升激勵下的GDP失真[J].中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2017，（7）：121.]當(dāng)?shù)胤截斦杖霟o法推動經(jīng)濟(jì)增長時，地方政府就會通過負(fù)債的方式籌集資金，進(jìn)而導(dǎo)致政府的財政赤字和負(fù)債。地方政府債務(wù)限額出臺后，武威市顯然不可能依靠負(fù)增長的稅收來償還債務(wù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，只能依靠土地出讓金，更準(zhǔn)確的說為商住用地的出讓金。原因在于各地政府為了經(jīng)濟(jì)增長均大規(guī)模的建有工業(yè)園區(qū)或者工業(yè)集中區(qū)用于招商引資，但工業(yè)制造企業(yè)往往不是為本地區(qū)生產(chǎn)，而是為全國甚至全世界消費進(jìn)行生產(chǎn)，在激烈的市場競爭環(huán)境下，生產(chǎn)性企業(yè)對生產(chǎn)成本變得非常敏感，為吸引生產(chǎn)企業(yè)落戶生產(chǎn)，各地政府不得不提供招商引資的優(yōu)惠政策，如減少土地出讓金，甚至返還土地出讓金等，雖然土地出讓金較低，在短期內(nèi)增加財政收入的作用并不明顯，但企業(yè)建設(shè)運營之后，地方政府可以抽取各種稅收，是一個比較穩(wěn)定的收入流。[? ?陶然、汪暉.中國尚未完成之轉(zhuǎn)型中的土地制度改革：挑戰(zhàn)與出路[J].國際經(jīng)濟(jì)評論，2010，（2）：97.]商住用地屬于“非貿(mào)易品”的服務(wù)，由于房產(chǎn)地開發(fā)公司所修建的住房主要銷售給本地人群，地方政府可以利用其對商住用地的壟斷權(quán)力，構(gòu)建一個“局域性”賣方市場，并通過設(shè)立土地儲備中心來控制商住用房規(guī)模，以“招”“拍”“掛”的方式抬高土地出讓金，由競價人以一次性支付高昂土地出讓金的方式獲取土地，且房地產(chǎn)開發(fā)公司在建設(shè)銷售過程中能為地方財政帶來短期的高稅收，因此，短期內(nèi)增加財政收入只能依靠商住用地。[? 陶然、孟明毅.土地制度改革：中國有效應(yīng)對全社會住房需求的重要保障[J].國際經(jīng)濟(jì)評論，2012，（2）：119.]該方式自然逃不過“焦頭爛額”的武威市，其迅速利用商住用地壟斷者的地位，以“招”“拍”“掛”的方式出讓土地，土地出讓金在財政收入中的比重不斷增加，2018年全市政府性基金性收入達(dá)到了27.18億元，“儼然”成為償還債務(wù)和城市建設(shè)的“主力軍”。由于房價的上漲能夠帶動地價的上漲，所以房價的上漲就合乎地方政府的利益，在土地財政體制下，地方政府是樂意看到地價房價上漲的。[? 劉民權(quán)、孫波.商業(yè)地價形成機(jī)制、房地產(chǎn)泡沫及其治理[J].金融研究，2009，（10）：33.]而房地產(chǎn)開發(fā)商之所以支付高額的土地出讓金給政府，就在于政府通過設(shè)立土地儲備中心來調(diào)解和控制商住用地規(guī)模，其可以放心的將支付的高額土地出讓金轉(zhuǎn)嫁到消費者身上，出現(xiàn)了房價地價追漲的局面，這也就是武威市房價扶搖直上的真原因。

五、遏制房價快速上漲的幾點措施。

（一）完善地方政府黨政官員的考核以及責(zé)任追究機(jī)制。

（1）房價增長納入地方黨政官員的考核體系。

GDP增長的政治“晉升錦標(biāo)賽”消除了地方政府“不求有功，但求無過”的為政思想，有利于地方政府積極推動轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也造成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的惡性競爭，表現(xiàn)出只重視當(dāng)前利益，缺乏長遠(yuǎn)利益的規(guī)劃。[? 滕越洋、李成友.國企高管的“準(zhǔn)政治錦標(biāo)賽”——基于地方官員政績的壓力[J].山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2019，（9）：95.]雖然頂層政府不斷完善地方黨政官員的考核指標(biāo)，但我國現(xiàn)階段仍有上千萬人口急需“脫貧”，而且生活水平的提高是人民對美好生活的向往，GDP增長仍是重要考核指標(biāo)，故房價問題在考核指標(biāo)中鮮有提及。目前，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，經(jīng)濟(jì)從“高速增長階段”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案哔|(zhì)量發(fā)展階段”，依靠房價來拉動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以為繼。為此，頂層政府應(yīng)將房價增長納入地方黨政官員政治晉升的考核體系，[? 陳小亮、李三希、陳彥斌.地方政府激勵機(jī)制重構(gòu)與房價調(diào)控長效機(jī)制建設(shè)[J].中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2018，（11）：96.]防止地方黨政官員為謀求政治晉升，將房地產(chǎn)業(yè)作為轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長的工具。[? 陳蘭舟、張振勇.房價過快上漲的供給側(cè)成因[J].安康學(xué)院學(xué)報，2018，（3）：94.]

（2）土地管理由政策轉(zhuǎn)為法治，建立責(zé)任追究機(jī)制。

地方政府在頂層政府的示范下，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要毫無顧忌的制定“土政策”，甚至以“土政策”代替法律，干預(yù)法律，如武威市涼州區(qū)政府先批準(zhǔn)無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)，之后由武威市自然資源局涼州分局進(jìn)行聽證程序，并作出無償收回土地的決定，嚴(yán)重違反《行政處罰法》第四十二條、《土地管理法》第三十八條之規(guī)定，[? 參見：涼州區(qū)人民法院（2019）甘0602行初73號行政判決書.]體現(xiàn)出了政府無視法定程序，以權(quán)代法，為了聽證程序而聽證，并非為了保護(hù)行政相對人的權(quán)益而聽證。地方政府的“土政策”之所以敢于“挑戰(zhàn)”法律，就在于違法行為沒有相關(guān)的責(zé)任追究機(jī)制，“土政策”配合“招”“拍”“掛”的土地競價方式，使得土地成為了地方黨政官員實現(xiàn)其利益目標(biāo)的工具。[? 孫秋鵬.農(nóng)村土地征收問題研究評述與展望[J].學(xué)術(shù)探索，2019，（5）：11.]《憲法》明確規(guī)定了我國實行依法治國，建立社會主義法治國家，在土地問題上，頂層政府以及地方政府應(yīng)從政策至上轉(zhuǎn)為法律至上，土地管理由政策轉(zhuǎn)為法治，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。并建立地方黨政官員的責(zé)任追究機(jī)制，對于地方黨政官員的違法行為，如“土政策”干預(yù)法律的行為，要給予警告、記過等處分，真正做到誰要是把法律當(dāng)做兒戲，誰就必然要受到法律的懲罰。

（二）打破政府壟斷的土地市場，保證“同地”“同權(quán)”的公平競爭環(huán)境。

在政府壟斷土地市場的局面下，以價格高者得的競拍方式在抬高了土地價格的同時也助漲了房價，隨著地方政府財政缺口的增大，政府將更加頻繁的通過高價“賣地”維持收支平衡，進(jìn)而再次促進(jìn)房價上漲。[? 張莉、李舒雯、楊軼軻.新中國70年城市化與土地制度變遷[J].宏觀質(zhì)量研究，2019，（2）：84.]解決高房價的措施之一便是打破政府對土地市場的壟斷，《土地管理法》六十三條允許農(nóng)村建設(shè)用地入市，成為各方媒體競相報道的亮點、熱點，因為該條可能打破地方政府的土地財政，影響房價走勢。但實際上，地方政府握有土地用途規(guī)劃等權(quán)力，可以有針對性的對用途進(jìn)行規(guī)劃，國有建設(shè)用地規(guī)劃為商住用地，集體建設(shè)用地規(guī)劃為公益用地、綠化用地等，導(dǎo)致“同地”不“同權(quán)”，如此以來，地方政府壟斷土地的局面仍不會打破。[? 陶然、汪暉.中國新城鎮(zhèn)化應(yīng)走出當(dāng)前改革誤區(qū)[N]，企業(yè)家日報，2014，12，21，（W03）：5-6.]為保證“同地”“同權(quán)”的公平競爭環(huán)境，地方政府應(yīng)對國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地整體規(guī)劃土地用途，根據(jù)用途管制規(guī)則來管理規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地，禁止有針對性的對每一塊土地進(jìn)行規(guī)劃，影響土地用途。[? 夏蓮.城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場構(gòu)建研究——基于集體建設(shè)用地入市不同模式視角[J].北京城市學(xué)院學(xué)報，2019：（3）：7-9.]對于交易雙方自愿協(xié)商確定，且不違反法律、行政法規(guī)、公序良俗等法律規(guī)定的，地方政府就應(yīng)保障用地者在法律框架內(nèi)按照合同利用和行使土地的權(quán)利，保護(hù)其合法權(quán)利不受干涉。

（三）逐步打破地方政府的土地財政，改革財政收入結(jié)構(gòu)。

以經(jīng)濟(jì)增長為考核指標(biāo)的晉升模式，“扭曲”了地方政府的財政結(jié)構(gòu)，本應(yīng)以稅收為主的財政結(jié)構(gòu)演變成了以土地出讓金為主的財政結(jié)構(gòu)，使得地方政府患有“土地財政”依賴癥，進(jìn)而導(dǎo)致房價上漲?，F(xiàn)實情況是，地方政府償還債務(wù)依賴土地出讓金，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依賴土地出讓金，一個模式一旦形成，就有其內(nèi)在運行的邏輯，并因此形成一定的利益固化和利益集團(tuán)，要扭轉(zhuǎn)過來，哪怕是逐漸扭轉(zhuǎn)，也是很不容易的。[? 汪暉、陶然.中國土地制度改革難點、突破與政策組合[M].北京：商務(wù)印書館出版社，2013，（11）：176.]一旦改變政府財政收入結(jié)構(gòu)，意味著房價泡沫破滅，地方政府財政收入大幅度銳減，將會導(dǎo)致中國經(jīng)濟(jì)崩盤，地方政府債務(wù)無法消減。這種擔(dān)憂是有道理的，但需要指出的是，不能因為有擔(dān)憂就不改變地方政府“扭曲”的財政收入，[? 程雪陽.土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益的分配[J].法學(xué)研究，2014，（5）：93.

Research on high house price from the perspective of "land finance"

——Take Wuwei City as an example

Wang? Xing-yu

（Gansu longitudinal law office， Wuwei， Gansu 733000）

Abstract： under the support of the strategy of "strong industry city"， the unrealistic achievements project and the image project of greedy for foreign countries lead to the huge debt of the government. Wuwei City， located in the northwest inland， obviously can't repay the debt and develop the economy in a short period of time only relying on a small amount of tax revenue， so it can only turn its attention to the land transfer fee， so there is a situation of land price and house price rising. In fact， the underlying reason for the rise in house prices is that under the political "promotion competition" mode with GDP growth as the assessment index， high land transfer fees can repay debts and develop local economy in a short period of time， and seek political promotion opportunities for local government party and government officials， which is the real reason for the rise in house prices. Based on the above reasons， this paper puts forward several countermeasures and suggestions to curb the rapid rise of house prices.

Key words： strong industrial city;land finance;rising house price; political promotion;countermeasures and suggestions]況且集體建設(shè)用地入市說明了中國的土地改革將會逐步打破地方政府的土地財政，地方政府的財政收入由土地出讓金逐漸過渡到稅收的改革勢在必行。對于政府負(fù)債和經(jīng)濟(jì)建設(shè)可以用其他方式解決，如征收土地增值稅、土地增值稅抵押貸款等。