城市公用事業(yè)：從英德等國的民營化模式論我國的發(fā)展對策

孟祥林

[摘要]城市公用事業(yè)在英德等發(fā)達(dá)國家民營化運營的成功經(jīng)驗對我國具有借鑒意義，其經(jīng)驗可概括為兩個方面：政企分離和競爭效率。我國欲將城市公用事業(yè)推向市場化必須解決資金、管理和經(jīng)營主體三個問題，其中融資是問題的核心，此舉付諸實現(xiàn)的重點在于思路：轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)發(fā)展環(huán)境、創(chuàng)新運營機(jī)制、實施經(jīng)營城市理念。我國目前條件下的城市公用事業(yè)市場化的有效策略包括：組合運用多種金融衍生工具、實施市改債券、采用信托參與方式。

[關(guān)鍵詞]城市公用事業(yè)；民營化模式；發(fā)展對策；組合融資

[中圖分類號]F294[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1671-8372(2009)03-0001-07

城市公用事業(yè)一般是指城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理、城市公共交通以及市政基礎(chǔ)設(shè)施和市政工程等。長期以來這些城市公用事業(yè)與電力、電信、民航、鐵路、郵政等一道被列為國有壟斷行業(yè)，有雙層含義：既包含了自然壟斷也包含了不必要的行政壟斷。政企不分、效率低下、壟斷經(jīng)營、國家財政負(fù)擔(dān)沉重等成為了這些行業(yè)的一貫特征。經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求城市公用事業(yè)高效率運行，對這樣的行業(yè)進(jìn)行市場化改革必須借鑒發(fā)達(dá)國家改革的經(jīng)驗。20世紀(jì)末以來，發(fā)達(dá)國家也逐漸推出各種政策改變著城市公用事業(yè)單獨由國家財政支撐的局面。在城市公用事業(yè)的投資份額中，國有資本逐漸退出，以參股和控股的方式取代全額出資方式是大勢所趨。

一、英德等國城市公用事業(yè)民營化運營模式分析

(一)英國的城市公用事業(yè)民營化

20世紀(jì)70年代，英國政府在獨立承擔(dān)城市公用事業(yè)逐漸感到財力不支的情況下開始了城市公用事業(yè)民營化歷程。英國政府出臺了三方面措施：其一是出售國有資產(chǎn)，即向社會公眾發(fā)行股票出售國有資產(chǎn)，通過這種方式實現(xiàn)國有資產(chǎn)從公共部門向私人部門轉(zhuǎn)移，改變了政府獨資國有資產(chǎn)的局面；其二是放松政府管制，打破國家對產(chǎn)業(yè)壟斷的格局，鼓勵新成員進(jìn)入原來—直處于國有壟斷的產(chǎn)業(yè)；其三是特許投標(biāo)和合同承包，鼓勵私有部門提供公共產(chǎn)品服務(wù)。歸納起來，英國城市公用事業(yè)民營化運營的成功經(jīng)驗包括以下兩個方面：(1)政企分離是關(guān)鍵。20世紀(jì)80年代以來英國政府先后對電力、煤氣、自來水供應(yīng)以及鐵路運輸?shù)炔块T進(jìn)行了民營化改革，中心內(nèi)容是從根本上協(xié)調(diào)政府與企業(yè)間的關(guān)系，由政企合一轉(zhuǎn)變?yōu)檎蠓蛛x。政府的角色發(fā)生了很大變化，由城市公用事業(yè)的壟斷經(jīng)營者演變?yōu)楦偁幮越?jīng)營的組織者。政府不再干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營活動，企業(yè)按照市場原則展開經(jīng)營活動，實現(xiàn)了，企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的根本性轉(zhuǎn)變。改革后也發(fā)現(xiàn)一些問題。由于改革后的企業(yè)具有了更大的經(jīng)營自主權(quán)，所以在某些時候可以會偏離城市公用事業(yè)的公益目標(biāo)而轉(zhuǎn)變?yōu)槔麧欁畲蠡繕?biāo)。企業(yè)可以利用其壟斷地位通過抬高壟斷價格和降低服務(wù)質(zhì)量等方式謀求更高利益。所以政府雖退出壟斷角色但行業(yè)的壟斷性質(zhì)并未改變，政府仍然需要介入并給予高效監(jiān)控。為此，英國政府重新確立了自己的新職能：制定有關(guān)政府管制法規(guī)，頒發(fā)和修改企業(yè)經(jīng)營許可證，制定并監(jiān)督執(zhí)行價格管制政策，對企業(yè)進(jìn)入和退出市場實行管制等。(2)競爭效率是途徑。民營化本身并不能自然產(chǎn)生經(jīng)營效率。雖然原有這些壟斷性企業(yè)的所有制形式發(fā)生了改變，但原有的壟斷市場結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生變化。消費者在消費這些行業(yè)提供的產(chǎn)品時沒有選擇余地，所以在沒有創(chuàng)造充分競爭的市場效率的情況下，由單獨的國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I產(chǎn)權(quán)并沒有改變行業(yè)的壟斷性質(zhì)，在某種程度上是由國有壟斷轉(zhuǎn)變成了民營壟斷，民營壟斷更多考慮的是私人收益最大化而不是社會效益最大化，所以單獨的產(chǎn)權(quán)變更會造成更大的社會收益損失，經(jīng)濟(jì)效率的提高在很大程度上取決于政府所采取的促進(jìn)競爭的政策措施。

(二)德國的城市公用事業(yè)民營化

早在20世紀(jì)30年代，德國就開始致力于建設(shè)競爭機(jī)制的城市公用事業(yè)改革，其中最典型的是城市公用事業(yè)的私有化改革。到20世紀(jì)90年代，德國以及北歐的很多國家城市公用事業(yè)的市場化進(jìn)程進(jìn)入加速階段，但私有化的程度還并不是很高，在所有行業(yè)中，城市公共交通的進(jìn)展最快。改革采取了多種模式：其一是政企分開。將公用事業(yè)部門從政府中分離出來獨立組建公司，自負(fù)盈虧。其二是出售公有股權(quán)。政府不再擁有公司的股權(quán)，使得市政公司完全走上私有化軌道。其三是特許權(quán)招標(biāo)。政府與公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，實現(xiàn)垃圾處理以及供氣部門的市場化。其四是公共服務(wù)外包。將過去一直由政府部門服務(wù)的污水處理、城市綠化、建筑和道路的維修等工程承包給私營企業(yè)。在城市公共事業(yè)私有化進(jìn)程中，德國政府并沒有采取一步到位的方式，而是根據(jù)民意分步推進(jìn)，以確保公共服務(wù)質(zhì)量。在私有化進(jìn)程中主要有如下措施：先委托后出售，先轉(zhuǎn)企后讓股，分步出售股權(quán)，個別企業(yè)實行特殊的財政政策，遏制企業(yè)的經(jīng)營性裁員。在整個改革過程中德國政府的思路不是單純地進(jìn)行私有化，而是在市場上做文章，通過管理促進(jìn)競爭，使服務(wù)價格具有競爭性。在改制過程中德國政府非常看重政府監(jiān)管的重要作用，認(rèn)為公用事業(yè)的私有化和市場化關(guān)乎政府以及所有社區(qū)居民的利益，只有加強(qiáng)政府監(jiān)管力度才能使得改革本身切實發(fā)揮作用。為此，德國政府加快了立法進(jìn)程，完善監(jiān)管機(jī)制，同時加大了合同與價格的監(jiān)管力度。除此而外，還專門設(shè)立獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以切實提高機(jī)制改革的成效。

(三)日、法、韓的城市公用事業(yè)民營化

日、韓、法等國的城市公用事業(yè)的民營化也取得了很大成功。日本政府在城市公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上主要發(fā)揮引導(dǎo)作用，同時充分利用資本市場，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迅速發(fā)展。日本政府認(rèn)為，當(dāng)某部門已經(jīng)具備從民間金融市場籌集資金能力時，就把該部門推向市場。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上日本政府主要提供以下扶持性政策：提供財政和政策性金融擔(dān)保，以降低非國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的風(fēng)險；開拓特殊債券市場；開創(chuàng)居民儲蓄用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的轉(zhuǎn)化渠道；以筑巢引鳳式和聯(lián)合投資式進(jìn)行直接投資引導(dǎo)。韓國政府通過制定一系列政策法規(guī)確保非國有經(jīng)濟(jì)的利益和地位，解除了民間投資的后顧之憂。韓國政府認(rèn)為，必須打破長期以來視基礎(chǔ)設(shè)施為政府專有投資領(lǐng)域的傳統(tǒng)觀念，積極探索吸引民間企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新路，于是韓國政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上推出了以下投資組合方式：通過設(shè)立國民投資基金把非國有經(jīng)濟(jì)低成本、有效地用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，制定吸引非國有經(jīng)濟(jì)的政策法規(guī)，財政向銀行貼息。法國政府認(rèn)為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金應(yīng)利用一切可能的途徑，價格管理也應(yīng)有民眾參與。法國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源包括市鎮(zhèn)稅收、經(jīng)營開發(fā)與分?jǐn)偠?、城鄉(xiāng)規(guī)劃稅和開發(fā)稅、國家撥款、銀行貸款、企業(yè)投資、發(fā)行機(jī)構(gòu)投資、發(fā)行長期債券以及保險公司、老年保險等基金投資。法國公用事業(yè)價格管理包括中央政府管理的價格和地方政府管理的價格兩類，保障了私營企業(yè)所得報酬，從而激勵了城市基礎(chǔ)設(shè)施融資。

二、我國城市公用事業(yè)運營中存在的問題與成功案例