中國大都市區(qū)治理模式的選擇

胡玉敏　蹤家鋒

[摘要]通過147份有效問卷和深度訪談，對(duì)天津?yàn)I海新區(qū)治理現(xiàn)狀進(jìn)行研究，得出以下結(jié)論：第一，天津?yàn)I海新區(qū)內(nèi)部存在競爭，尤其在有些領(lǐng)域的競爭是非常激烈的；第二，區(qū)域治理的合作主要由政府推動(dòng)，而非營利組織，市民之間的合作被忽視了；第三，天津?yàn)I海新區(qū)治理的最好選擇是政府之間的合并，成立新的濱海新區(qū)政府；第四，合并的困難主要反映在市政府的決心即上級(jí)政府的行為，其次是官員的安置問題。根據(jù)研究的結(jié)果，我們提出了一個(gè)基于京津冀共同治理和綜合試驗(yàn)區(qū)下的濱海新區(qū)治理新模式。

[關(guān)鍵詞]都市區(qū)治理；濱海新區(qū)；模式

[中圖分類號(hào)]F207[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1671-8372(2009)03-0015-04

一、引言

區(qū)域治理的模式選擇有多種，如兼并、合并、聯(lián)盟、創(chuàng)建大都市政府、發(fā)展非營利組織等，具體采用哪種模式受制于公共物品特性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、溢出效應(yīng)、公民的用腳投票能力等因素。國外的研究也分成了三大流派，即傳統(tǒng)觀點(diǎn)、公共選擇觀點(diǎn)和新區(qū)域主義的觀點(diǎn)。中國對(duì)區(qū)域治理尤其是大都市區(qū)治理的研究主要集中在地方保護(hù)的研究、都市區(qū)采用模式的構(gòu)想與解釋、都市區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、小城鎮(zhèn)合并的效應(yīng)等問題?？v觀國內(nèi)的研究，大家的注意點(diǎn)集中在模式的構(gòu)想上，缺乏模式選擇的公眾認(rèn)識(shí)研究，而天津?yàn)I海新區(qū)的特點(diǎn)正好提供了這樣的研究平臺(tái)。

天津?yàn)I海新區(qū)共由三大行政區(qū)和三個(gè)主要功能區(qū)組成，名為一區(qū)實(shí)則是各個(gè)相對(duì)獨(dú)立共同隸屬于天津市的實(shí)體。雖然成立了濱海新區(qū)管理委員會(huì)，但濱海新區(qū)管委會(huì)只是一個(gè)協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)，對(duì)各個(gè)行政區(qū)和功能區(qū)并沒有實(shí)際的執(zhí)行權(quán)力。濱海新區(qū)未來的治理結(jié)構(gòu)到底采取合并、聯(lián)盟或是維持現(xiàn)狀等模式，—直是人們爭論的焦點(diǎn)，特別是濱海新區(qū)成為國家綜合改革試驗(yàn)區(qū)后，這個(gè)問題更引起理論界和實(shí)務(wù)界的關(guān)注。最有代表性的治理結(jié)構(gòu)有兩項(xiàng)要求和兩個(gè)構(gòu)想：第一項(xiàng)要求是國務(wù)院常務(wù)會(huì)在研究推進(jìn)濱海新區(qū)開發(fā)開放時(shí)提出的，要求濱海新區(qū)充分發(fā)揮國家綜合改革試驗(yàn)區(qū)的作用，“建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、精簡、高效的行政管理體制”；第二項(xiàng)要求是2007年7月，全國政協(xié)副主席徐匡迪視察天津時(shí)提出的，即濱海新區(qū)要建立“一體化、扁平化的體制”，很明顯，徐匡迪的要求比國務(wù)院更為具體。兩項(xiàng)要求表達(dá)同一個(gè)意思，即必須對(duì)濱海新區(qū)治理結(jié)構(gòu)尤其是行政管理體制進(jìn)行改革，而且需要進(jìn)行大的改革。國務(wù)院和全國政協(xié)的要求是原則性的，而兩個(gè)構(gòu)想則更為具體，構(gòu)想甲包括兩個(gè)方案，其一為浦東模式方案，濱海新區(qū)管理委員會(huì)由各區(qū)書記或區(qū)長組成，負(fù)責(zé)濱海新區(qū)的管理協(xié)調(diào)工作；其二為濱海方案，濱海新區(qū)管委會(huì)主任由天津市委書記或市長或國家發(fā)改委司長擔(dān)任，或三者共同擔(dān)任，原班子負(fù)責(zé)日常的工作。構(gòu)想乙是由國家發(fā)改委專家肖金成任組長的《濱海新區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略》課題組提出的三套方案：其一為濱海新區(qū)管委會(huì)直接改組成為濱海新區(qū)人民政府，同時(shí)建立黨委、人大、政協(xié)等幾套班子。將塘沽、漢沽、大港三個(gè)行政區(qū)改為辦事處，作為濱海新區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，所有干部保持原來的行政級(jí)別和待遇。其二將濱海新區(qū)管委會(huì)和塘沽、漢沽、大港三個(gè)行政區(qū)政府、黨委合并。干部競聘上崗，富余的干部保留待遇，通過創(chuàng)辦企業(yè)性中介機(jī)構(gòu)逐步消化。天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)在報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，在新區(qū)范圍內(nèi)或在天津市其他地區(qū)設(shè)立新的開發(fā)區(qū)，進(jìn)行新的開發(fā)建設(shè)。其三為濱海新區(qū)分為兩部分，大港區(qū)為濱海南區(qū)，塘沽、漢沽和東麗區(qū)的無瑕街、津南區(qū)的葛沽鎮(zhèn)合并為濱海北區(qū)。濱海新區(qū)管委會(huì)和塘沽、漢沽政府合并成立濱海新區(qū)人民政府，大港區(qū)政府保持不變?？梢钥闯?，以上所設(shè)計(jì)的方案中，大多建議采取合并或加強(qiáng)跨區(qū)域機(jī)構(gòu)權(quán)力(天津?yàn)I海新區(qū)管委會(huì))等方式。

我們的研究主要從公眾參與的角度，通過設(shè)計(jì)調(diào)查問卷等方式來探討公眾對(duì)區(qū)域治理模式即天津?yàn)I海新區(qū)治理模式的選擇。這種研究彌補(bǔ)了區(qū)域治理模式選擇專家設(shè)計(jì)方案的不足，在目前的體制下，能夠較好地反映公眾對(duì)城市發(fā)展的意見與建議，以此為基礎(chǔ)，我們提出了自己的設(shè)計(jì)方案。

二、天津?yàn)I海新區(qū)的發(fā)展

天津?yàn)I海新區(qū)地處華北平原北部，位于山東半島與遼東半島交匯點(diǎn)上、海河流域下游、天津市中心區(qū)的東面，渤海灣頂端，瀕臨渤海。濱海新區(qū)由塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)三個(gè)行政區(qū)，天津港、天津開發(fā)區(qū)、天津保稅區(qū)等三個(gè)主要的功能區(qū)，以及海河下游冶金工業(yè)區(qū)的東麗區(qū)無暇街、津南區(qū)的葛沽鎮(zhèn)組成(見表1)，規(guī)劃面積2270平方公里，2006年的常住人口約為140萬。

天津?yàn)I海新區(qū)的發(fā)展可以分成三個(gè)階段。第一階段為1984-1993年，為海河下游開發(fā)階段。1984年12月6日，天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)正式成立，1991年5月天津港保稅區(qū)成立，對(duì)海河下游大規(guī)模的開發(fā)拉開序幕。在開發(fā)過程中，濱海地區(qū)受到鄧小平的關(guān)注。1986年鄧小平視察天津開發(fā)區(qū)，并題詞“開發(fā)區(qū)大有希望”。但這一階段沒有明確提出濱海新區(qū)的概念。第二階段為1994-2004年。1994年天津市人大十二屆二次會(huì)議上提出“用十年左右的時(shí)間基本建成濱海新區(qū)”的階段性目標(biāo)。其基本構(gòu)想是，以天津港、開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)為骨架，以現(xiàn)代工業(yè)為基礎(chǔ)，外向型經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，商貿(mào)、金融、旅游競相發(fā)展，形成基礎(chǔ)設(shè)施配套、服務(wù)功能齊全、面向新世紀(jì)的高度開放的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)新區(qū)。在這一階段，天津?yàn)I海新區(qū)開始引起國家的注意。2004年，52名在津全國政協(xié)委員聯(lián)名向政協(xié)會(huì)議遞交了《關(guān)于請國務(wù)院批準(zhǔn)天津?yàn)I海新區(qū)整體發(fā)展規(guī)劃的建議》的提案并上升為報(bào)告。溫家寶在這份報(bào)告上批示：規(guī)劃和建設(shè)好天津?yàn)I海新區(qū)，不僅關(guān)系天津的長遠(yuǎn)發(fā)展，而且對(duì)于振興環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)有著重要作用。第三階段，濱海新區(qū)上升為國家戰(zhàn)略階段。2005年黨的十六屆五中全會(huì)，將加快濱海新區(qū)發(fā)展寫進(jìn)國家“十一五”規(guī)劃建議，標(biāo)志著濱海新區(qū)納入國家整體發(fā)展戰(zhàn)略。2006年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》提出“推進(jìn)濱海新區(qū)開發(fā)開放”戰(zhàn)略。2006年《國務(wù)院推進(jìn)天津?yàn)I海新區(qū)開發(fā)開放有關(guān)問題的意見》發(fā)表，天津?yàn)I海新區(qū)成為國家綜合改革試驗(yàn)區(qū)。

天津?yàn)I海新區(qū)經(jīng)過10多年的發(fā)展，其地區(qū)生產(chǎn)總值由1994年的112.4億元上升到2005年的1608.63億元，按可比價(jià)格計(jì)算比上年增長19.8％。10年累計(jì)固定資產(chǎn)投資3364億元，其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資524億元。外貿(mào)出口由1994年的5億美元，增長到2005年的184.69億美元，增長約37倍。工業(yè)總產(chǎn)值由1994年的213億元上升到2005年的3996.73億元。10年累計(jì)批準(zhǔn)三資企業(yè)項(xiàng)目6300多個(gè)，累計(jì)實(shí)際利用外資187億美元，世界500強(qiáng)企業(yè)有70多家在新區(qū)投資，這不僅成為天津經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最重要推動(dòng)力量，而且與浦東新區(qū)在各方面的差距越來越小(見表2)。

三、調(diào)研方法與數(shù)據(jù)來源

本研究所利用的數(shù)據(jù)均來自課題組于2006年5月至2007年3月所進(jìn)行的調(diào)研，調(diào)研歷時(shí)10個(gè)月，調(diào)

研區(qū)域包括天津市區(qū)和濱海新區(qū)，調(diào)研對(duì)象包括天津市政府、濱海新區(qū)管理委員會(huì)、天津開發(fā)區(qū)管委會(huì)、天津保稅區(qū)管委會(huì)、塘沽區(qū)等政府部門的工作人員，天津鋼管公司(處于濱海新區(qū)冶金工業(yè)區(qū))等大型國有企業(yè)、天津開發(fā)區(qū)近10家外資企業(yè)和民營企業(yè)的經(jīng)理人員和員工，天津大學(xué)、南開大學(xué)、中國民航大學(xué)、天津工業(yè)大學(xué)、天津商業(yè)大學(xué)、天津城建學(xué)院等高等院校有關(guān)專家學(xué)者。此次調(diào)研主要采用調(diào)研問卷、面對(duì)面深度訪談、電話咨詢、專家咨詢等方式。本次調(diào)研共發(fā)送調(diào)查問卷300份，其中政府為100份，企業(yè)100份，高校100份，共收回165份，有效問卷147份。有效問卷率為49％，有效問卷中政府為36份，占24.6％；企業(yè)為55份，占37.4％；高校為56份，占38％。本次問卷共設(shè)計(jì)了16個(gè)方面的共90個(gè)問題。本次問卷發(fā)現(xiàn)，高校專家學(xué)者和企業(yè)人員回答問題比較全面，收回的問卷有效率較高，而政府工作人員對(duì)于個(gè)別比較敏感的問題，常常不回答或者選擇全部的答案。本次所調(diào)研的人員基本特征見表3所示。

四、濱海新區(qū)治理的狀況

本研究主要從三方面來描述濱海新區(qū)治理的現(xiàn)狀，即濱海新區(qū)的內(nèi)部競爭、濱海新區(qū)的內(nèi)部合作以及濱海新區(qū)成為國家綜合改革試驗(yàn)區(qū)的效應(yīng)(見表4)。我們設(shè)計(jì)了5個(gè)指標(biāo)(無、有、較激烈、激烈、非常激烈)來反映濱海新區(qū)的內(nèi)部競爭，調(diào)研發(fā)現(xiàn)大家普遍認(rèn)為濱海新區(qū)內(nèi)部存在著競爭，在吸引投資上競爭更為激烈。比如，被調(diào)查者告訴我們，基輔號(hào)航母公園的建設(shè)，原打算建在塘沽區(qū)，后來被漢沽區(qū)挖走了，塘沽區(qū)被迫搞了個(gè)外灘游艇公園。在爭奪外資方面，開發(fā)區(qū)建設(shè)了開發(fā)區(qū)西區(qū)，而保稅區(qū)也不甘示弱，建設(shè)了天津空港物流加工區(qū)，與開發(fā)區(qū)西區(qū)緊鄰，要與之比個(gè)高低。在濱海新區(qū)內(nèi)部的合作主體上，我們設(shè)計(jì)了4個(gè)指標(biāo)：市民、非營利組織、新區(qū)管委會(huì)、市政府，研究發(fā)現(xiàn)市政府作用超過了任何其他主體，而濱海新區(qū)管委會(huì)占到第二位，有調(diào)查者認(rèn)為有些區(qū)與區(qū)之間的問題，只有新區(qū)管委會(huì)主任才能解決，其他人沒辦法。濱海新區(qū)成為國家綜合改革試驗(yàn)區(qū)對(duì)濱海新區(qū)的影響，大家都給予了肯定的回答，這說明無論在何種單位工作，大家對(duì)國家綜合改革試驗(yàn)區(qū)都抱有期望。

五、濱海新區(qū)的治理模式選擇

區(qū)域治理模式的選擇有多種，我們設(shè)計(jì)了兩個(gè)方面的問題。第一個(gè)方面是區(qū)域治理模式的選擇，共有3個(gè)選項(xiàng)：保持現(xiàn)狀；擴(kuò)大濱海新區(qū)管委會(huì)的權(quán)力，但保留原來行政區(qū)政府；撤掉原行政區(qū)功能區(qū)機(jī)構(gòu)，合并成立新的濱海新區(qū)政府。第二方面為各行政區(qū)功能區(qū)合并的難點(diǎn)何在，共有4個(gè)選擇：各區(qū)市民反對(duì)，官員安置，開發(fā)區(qū)反對(duì)，市政府的決心。調(diào)研結(jié)果見表5。

六、研究的初步結(jié)論

通過147份有效問卷和深度訪談，研究得出了以下結(jié)論：第一，天津?yàn)I海新區(qū)內(nèi)部存在競爭，尤其在有些領(lǐng)域的競爭是非常激烈的，這就豐富了先前的研究即天津北京之間存在激烈競爭，從而得出天津北京內(nèi)部也存在競爭。第二，區(qū)域治理的合作主要由政府推動(dòng)，而非營利組織、市民之間的合作被忽視了'從而進(jìn)一步印證了中國地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)治理轉(zhuǎn)型過程的特點(diǎn)。同時(shí)，我們的研究也發(fā)現(xiàn)市級(jí)政府對(duì)其所屬區(qū)的政府行為具有重要影響。第三，天津?yàn)I海新區(qū)治理的最好選擇是政府之間合并成立新的濱海新區(qū)政府，而不是維持現(xiàn)狀和加強(qiáng)濱海新區(qū)管委會(huì)的權(quán)力，這種狀況是基于多種因素的選擇。第四，合并的困難主要反映在市政府的決心即上級(jí)政府的行為，其次是官員的安置問題，這一方面反映出中國現(xiàn)有的官員控制體系的強(qiáng)有力運(yùn)作體制，另一方面，充分反映出利益相關(guān)者治理簡化成政府的治理和政府的行政優(yōu)化行為，轄區(qū)市民作為區(qū)域治理的利益相關(guān)者都被忽略，政府主導(dǎo)的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的治理模式成為區(qū)域治理的主要模式。

七、大濱海新區(qū)治理

根據(jù)上述研究的結(jié)果，我們提出了一個(gè)基于京津冀共同治理和綜合試驗(yàn)區(qū)下的濱海新區(qū)治理新模式：

第一，從天津?yàn)I海新區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)榇鬄I海新區(qū)，除天津?yàn)I海新區(qū)外，我們建議將河北省曹妃甸港區(qū)、黃驊港區(qū)等瀕臨渤海區(qū)的區(qū)域納入濱海新區(qū)范疇，即構(gòu)成大濱海新區(qū)或?yàn)I海三角區(qū)。成立大濱海新區(qū)管理委員會(huì)或大濱海新區(qū)特別行政區(qū)負(fù)責(zé)管理大濱海新區(qū)。大濱海新區(qū)管理委員會(huì)或大濱海新區(qū)由京津冀和國家發(fā)改委各派一名常務(wù)副市長或副省長或副主任來擔(dān)任大濱海新區(qū)管理委員會(huì)主任。

第二，天津?yàn)I海新區(qū)內(nèi)部各行政區(qū)采取合并模式成立天津?yàn)I海新區(qū)政府，采取“小政府大社會(huì)”模式，盡可能多地采用天津開發(fā)區(qū)現(xiàn)有的良好模式。

第三，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的條件下，實(shí)施天津?yàn)I海新區(qū)區(qū)長任命制度和人大代表等機(jī)構(gòu)人員直選，從而達(dá)到綜合試驗(yàn)區(qū)的要求。

我們認(rèn)為這種新模式需要綜合考慮以下因素：第一，濱海新區(qū)的開發(fā)開放不應(yīng)僅從天津的角度出發(fā)，更應(yīng)從環(huán)渤海特別是京津冀的角度出發(fā)，濱海新區(qū)的目的是促進(jìn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展尤其是京津冀的協(xié)調(diào)發(fā)展。而現(xiàn)實(shí)情況下，京津冀競爭合作尤其是北京天津競爭合作一直是天津發(fā)展從而是濱海新區(qū)發(fā)展的重要影響因素。與長三角的各城市爭相與上海接軌不同(有的是自愿，有的是無奈)，北京的十一五發(fā)展規(guī)劃僅僅是抓住濱海新區(qū)建設(shè)的機(jī)會(huì)，而前提條件要以北京為龍頭，即“按照國家京津冀都市圈區(qū)域開發(fā)的整體部署，發(fā)揮首都科技創(chuàng)新和研發(fā)中心集聚優(yōu)勢，抓住天津?yàn)I海新區(qū)建設(shè)機(jī)遇，建立交流合作的長效機(jī)制?！倍颖笔〉氖晃逡?guī)劃也僅有一處提到濱海新區(qū)，在具體與濱海新區(qū)有特別聯(lián)系的港吐，則并沒有濱海新區(qū)的位置。“強(qiáng)力推進(jìn)曹妃甸港區(qū)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)開發(fā)建設(shè)?！薄懊鞔_港口定位，形成秦皇島港、唐山港、黃驊港分工合理、優(yōu)勢互補(bǔ)的港群體系?！笨梢姡本?、河北各有各的小算盤，并沒有打算去接軌濱海新區(qū)，更不要說看作發(fā)展的“龍頭”。因此從濱海新區(qū)所擔(dān)負(fù)的京津冀發(fā)展的歷史任務(wù)來講，需要重新定位濱海新區(qū)為京津冀共同治理下濱海新區(qū)。第二，濱海新區(qū)被確定為國家綜合改革試驗(yàn)區(qū)，而綜合改革試驗(yàn)區(qū)的一個(gè)重要任務(wù)就是探索新的區(qū)域發(fā)展模式，為全國發(fā)展改革提供經(jīng)驗(yàn)和示范，而推進(jìn)各項(xiàng)改革包括“推進(jìn)管理創(chuàng)新，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、精簡、高效、廉潔的管理體制”的創(chuàng)新是其中的重要一環(huán)，所以，濱海新區(qū)的管理體制創(chuàng)新不是簡單地維持現(xiàn)狀、合并或加強(qiáng)濱海新區(qū)政府，而是城市治理模式的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型。