鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃編制思路探索與實(shí)踐

龐偉亮

[摘要]鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃位于“五級”規(guī)劃體系的實(shí)施層和最底層，對加強(qiáng)國土資源管理和優(yōu)化國土資源配置具有較強(qiáng)的可操作性。通過探討鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃的編制思路，為鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃編制提供現(xiàn)實(shí)參考和理論借鑒。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)級;國土空間規(guī)劃;編制思路

[中圖分類號]F407.1

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

近年來，隨著脫貧攻堅的深入推進(jìn)，貧困地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)、易地扶貧搬遷、土地綜合整治、文化旅游等項目快速推進(jìn)，各規(guī)劃的矛盾日益突出?！蹲匀毁Y源部關(guān)于全面開展國空間規(guī)劃工作的通知》提出，對現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃實(shí)施中存在矛盾的圖班，按照國土空間規(guī)劃“一張圖”要求，作一致性處理，作為國土空間用途管制的基礎(chǔ)。該文件的出臺，特別是土總規(guī)和城總規(guī)的矛盾亟需做一致性處理，為用途管制提供基礎(chǔ)。

目前，學(xué)者從不同層面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃體系、編制方法、建設(shè)用地布局等進(jìn)行了研究。有學(xué)者以唐羊鎮(zhèn)為例，對國土空間規(guī)劃體系進(jìn)行了淺析;有學(xué)者基于浙江實(shí)際指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)級空間規(guī)劃是縣級規(guī)劃的延伸，可與之同步編制，部分城鄉(xiāng)一體化程度高、縣域面積較小的地區(qū)也可不編制;也有學(xué)者以青海省海西州的尕海鎮(zhèn)、柯魯柯鎮(zhèn)和宗加鎮(zhèn)為例，探索我國西部青藏地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃的核心內(nèi)容和編制技術(shù)方法;此外，也有學(xué)者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地布局和開發(fā)邊界劃定進(jìn)行了研究。

1規(guī)劃先行編制的背景與意義

甘肅省自然資源廳從東鄉(xiāng)、西和、宕昌、岷縣四縣選取17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃，提出探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的“多規(guī)合一”。東鄉(xiāng)縣屬于我國確定的“三區(qū)三州”中臨夏州的一個少數(shù)民族自治縣。為保證東鄉(xiāng)縣脫貧攻堅任務(wù)按期完成，臨夏州委州政府提出打造以達(dá)板鎮(zhèn)、唐汪鎮(zhèn)為主體的沿洮河經(jīng)濟(jì)帶，輻射帶動周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同發(fā)展。根據(jù)全縣易地扶貧搬遷要求，全縣常住人口在25戶以下自然村（社）要搬遷至達(dá)板鎮(zhèn)拱北灘村進(jìn)行統(tǒng)一安置，達(dá)板鎮(zhèn)也是全縣易地扶貧安置的主要區(qū)域。經(jīng)濟(jì)帶的提出是兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快脫貧攻堅，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的強(qiáng)大動力。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)與市縣國土空間總體規(guī)劃合并編制，也可將一個以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道合并成一個分區(qū)，編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃。達(dá)板、唐汪兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來將協(xié)同發(fā)展，將兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一個規(guī)劃區(qū)，探索鄉(xiāng)級規(guī)劃編制的思路與方法。因東鄉(xiāng)縣政府?dāng)M將車家灣鄉(xiāng)撤并，作為達(dá)板鎮(zhèn)的一個行政村，所以規(guī)劃區(qū)范圍中包含原車家灣鄉(xiāng)的行政轄區(qū)范圍。

2區(qū)域概況

達(dá)板、唐汪兩鎮(zhèn)位于東鄉(xiāng)族自治縣的最東側(cè)，洮河西岸，是東鄉(xiāng)縣的“東大門”以洮河為界緊鄰臨洮縣，距離東鄉(xiāng)縣城鎖南鎮(zhèn)40Km，距離甘肅省會蘭州市40Km，距離蘭海高速井坪出人口僅7Km，全縣無高速公路，達(dá)板、唐汪兩鎮(zhèn)相對是全縣區(qū)位條件最好、交通優(yōu)勢最明顯的地區(qū)。2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)包含25個行政村，總面積156.89Km'，約占縣域總面積的10.42%。2018年常住人口46982人，占全縣常住人口的15.18%，人口密度為299人/Km'，遠(yuǎn)高于全縣205人/Km。

3區(qū)域存在的問題

3.1規(guī)劃體系問題

由于不同部門之間權(quán)責(zé)不同，各類空間規(guī)劃客觀面臨的困境是：基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，地理坐標(biāo)系有差異，空間布局有矛盾規(guī)劃的主要內(nèi)容、目標(biāo)、技術(shù)路線不同，規(guī)劃基期年、規(guī)劃期限不一致，用地標(biāo)準(zhǔn)分類不統(tǒng)一，統(tǒng)計口徑也不同，有的脫節(jié)甚至重疊沖突等情況，規(guī)劃的編制和實(shí)施也存在“兩張皮”現(xiàn)象。

3.2國土開發(fā)保護(hù)問題

規(guī)劃區(qū)地處隴中黃土高原西部，屬深切割黃土覆蓋的丘陵溝壑區(qū)，坡陡谷深，加之黃土一泥巖特殊的巖體結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā);受到地形條件限制，區(qū)域內(nèi)可用于建設(shè)的區(qū)域與耕地保護(hù)的區(qū)域高度重疊，協(xié)調(diào)開發(fā)與保護(hù)的難度較大。區(qū)域內(nèi)可利用水資源主要來源于洮河，境內(nèi)無地下水資源補(bǔ)給，水資源的缺乏成為了制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的又一重要因素。

4發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)

4.1發(fā)展機(jī)遇

4.1.1黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。2019年8月，習(xí)總書記考察甘肅，9月在河南鄭州召開了“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會”并發(fā)表了重要講話，會議提出“加強(qiáng)黃河治理保護(hù)，推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，積極支持流域省區(qū)打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，解決好流域人民群眾特別是少數(shù)民族群眾關(guān)心的防洪安全、飲水安全、生態(tài)安全等問題，對維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)具有重要意義?！北敬我?guī)劃區(qū)域，位于黃河一級支流——洮河的沿岸地區(qū)，同時也屬于“三區(qū)三州”重點(diǎn)脫貧攻堅區(qū)域——東鄉(xiāng)族自治縣的一部分，借助這一國家戰(zhàn)略，將高質(zhì)量發(fā)展區(qū)域、生態(tài)保護(hù)區(qū)域進(jìn)行劃分，分別確定其發(fā)展方向和主要建設(shè)任務(wù)，符合黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的要求。

4.1.2國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為推動區(qū)域發(fā)展帶來新契機(jī)。黨的十九大報告提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，是對“三農(nóng)”工作作出的重大決策部署，強(qiáng)調(diào)要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)前，東鄉(xiāng)縣精準(zhǔn)扶貧進(jìn)入收關(guān)之年，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略處于起步階段。東鄉(xiāng)縣對位于生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)的村莊，因重大項目建設(shè)需要搬遷的村莊，以及人口流失特別嚴(yán)重的村莊，通過易地搬遷、生態(tài)宜居搬遷、農(nóng)村集聚發(fā)展搬遷等方式，實(shí)施村莊搬遷撤并，遷人達(dá)板鎮(zhèn)安置，統(tǒng)籌解決村民生計、生態(tài)保護(hù)等問題。堅持村莊搬遷撤并與新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合，同時提出“因地制宜發(fā)展特色鮮明、產(chǎn)城融合、充滿魅力的特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，為達(dá)板鎮(zhèn)和唐汪鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來新的發(fā)展契機(jī)。

4.1.3沿洮河經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展思路的提出為區(qū)域發(fā)展注人強(qiáng)大動力。為解決東鄉(xiāng)族自治縣自然條件惡劣地區(qū)不適宜長期居住，全縣產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、增收致富難度大以及基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)配套滯后，制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展等問題，州委州政府提出以沿河沿庫沿川沿路“四個經(jīng)濟(jì)帶”為牽引，全力打造東鄉(xiāng)縣長遠(yuǎn)發(fā)展新引擎。其中沿洮河經(jīng)濟(jì)帶是“四個經(jīng)濟(jì)帶”的首位發(fā)展區(qū)，就是要以洮河沿線的達(dá)板鎮(zhèn)、唐汪鎮(zhèn)為主體，通過搬遷集中安置自然條件惡劣地區(qū)的群眾，優(yōu)化配置社會公共服務(wù)資源，引進(jìn)加工企業(yè)、發(fā)展富民產(chǎn)業(yè)、打造特色小鎮(zhèn)，同時帶動周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同發(fā)展。沿洮河經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展思路是達(dá)板、唐汪兩鎮(zhèn)落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)大動力來源。

4.2面臨的挑戰(zhàn)

4.2.1資源環(huán)境約束條件凸顯。東鄉(xiāng)族自治縣生態(tài)環(huán)境脆弱制約了國土空間的開發(fā)。地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)和區(qū)域水資源的分配不均衡，阻礙了區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)功能的提升。

4.2.2經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高。規(guī)劃區(qū)域內(nèi)除達(dá)板鎮(zhèn)有少量工業(yè)發(fā)展，其余地區(qū)均以農(nóng)業(yè)發(fā)展為主，同時受自然條件限制，區(qū)域內(nèi)可開發(fā)利用的土地面積有限，大溝深的廣大農(nóng)村地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施配套成本很高，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度緩慢。

4.2.3經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式急需轉(zhuǎn)變。受自然資源與區(qū)域環(huán)境影響。產(chǎn)業(yè)以傳統(tǒng)養(yǎng)殖和種植為主，普遍缺乏龍頭企業(yè)帶動，產(chǎn)業(yè)鏈條短，附加值不高，未來還需加快產(chǎn)業(yè)升級改造，促進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以生態(tài)旅游、民族文化產(chǎn)業(yè)作為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，不斷拉動區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長

5編制思路的探索與實(shí)踐

5.1以變更調(diào)查為基礎(chǔ)統(tǒng)一底圖底數(shù)

由于“三調(diào)”數(shù)據(jù)還未正式公布，規(guī)劃編制統(tǒng)一采用2018年第二次全國變更調(diào)查數(shù)據(jù)作為規(guī)劃現(xiàn)狀底數(shù)和底圖基礎(chǔ)，統(tǒng)一采用2000國家大地坐標(biāo)系作為空間基準(zhǔn)，所有林業(yè)、水務(wù)等部門數(shù)據(jù)全部統(tǒng)一到2000坐標(biāo)，形成統(tǒng)一的底圖底數(shù)，待“三調(diào)”成果正式公布后，底圖根據(jù)“三調(diào)”成果進(jìn)行更新。

5.2以發(fā)展定位統(tǒng)籌全域發(fā)展布局

達(dá)板、唐汪鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境脆弱，屬于國家級貧困地區(qū)，但交通區(qū)位相對優(yōu)越，提出未來發(fā)展的戰(zhàn)略為加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅、臨夏州經(jīng)濟(jì)規(guī)?；F(xiàn)代化發(fā)展引擎、具有民族特色的歷史文化名鎮(zhèn)、具有鮮明地域特色的旅游發(fā)展區(qū)。根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略確定保護(hù)國土資源生存底線、提高國土空間利用效率和質(zhì)量、改善國土生態(tài)環(huán)境、提升人文安全質(zhì)量、增強(qiáng)國土宏觀調(diào)控能力等5個國土開發(fā)保護(hù)目標(biāo)，并設(shè)置開發(fā)利用、保護(hù)修復(fù)、人文安全等3個方面共18個指標(biāo)來實(shí)現(xiàn)國土開發(fā)保護(hù)目標(biāo)。

5.3以“三線”確定總體格局

根據(jù)《自然資源部關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定三條控制線的指導(dǎo)意見，劃定三條控制線。在“三線”劃定的基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域自然資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和戰(zhàn)略發(fā)展方向等情況，硫定全域國土空間保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)、治理的總體格局，最終構(gòu)建以分類分級保護(hù)構(gòu)建綠色發(fā)展生態(tài)格局、以協(xié)調(diào)均衡發(fā)展為指導(dǎo)構(gòu)建集聚開發(fā)格局、以資源稟賦為基礎(chǔ)構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展格局。

5.4以規(guī)劃分區(qū)明確用途管制

結(jié)合轄區(qū)內(nèi)資源稟賦條件，進(jìn)一步細(xì)化規(guī)劃分區(qū)及其保護(hù)與發(fā)展的管控要求，傳導(dǎo)和落實(shí)總體規(guī)劃意圖，最終劃定核心生態(tài)保護(hù)區(qū)、永久基本農(nóng)田集中保護(hù)區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、村莊建設(shè)區(qū)、礦產(chǎn)與能源發(fā)展區(qū)、一般農(nóng)地區(qū)、林業(yè)發(fā)展區(qū)、牧業(yè)發(fā)展區(qū)、其他用地區(qū)等9類分區(qū)，明確各分區(qū)的管控目標(biāo)、政策導(dǎo)向和準(zhǔn)入規(guī)則。

5.5以城鎮(zhèn)規(guī)劃規(guī)程為基礎(chǔ)編制鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃

在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，借鑒城鎮(zhèn)規(guī)劃的經(jīng)驗，分析了鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀，銜接了現(xiàn)行城鎮(zhèn)規(guī)劃，預(yù)測了鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模，對鎮(zhèn)區(qū)范圍、布局進(jìn)行了明確，對道路系統(tǒng)、景觀系統(tǒng)、市政系統(tǒng)進(jìn)行了規(guī)劃，明確了各地塊的范圍、面積、用地性質(zhì)。

5.6以土地綜合整治修復(fù)打造美麗國土

遵循山水林田湖草生命共同體的理念，提升區(qū)域內(nèi)各類空間品質(zhì)和功能，針對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能退化、城鄉(xiāng)空間利用效率不高、人居環(huán)境較差、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)支撐不足等問題，統(tǒng)籌各類國土空間的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，確定全域國土綜合整治和生態(tài)修復(fù)的目標(biāo)任務(wù)、重點(diǎn)區(qū)域和重大工程布局。

6結(jié)語

鄉(xiāng)級規(guī)劃位于“五級”規(guī)劃體系的實(shí)施層，也是規(guī)劃體系的最底層，對加強(qiáng)國土資源管理和優(yōu)化國土資源配置具有較強(qiáng)的可操作性。此次規(guī)劃編制在沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃編制要點(diǎn)的基礎(chǔ)上，參照省、市級編制要點(diǎn)，融合土地利用總規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的編制方法進(jìn)行編制，對編制方法與內(nèi)容進(jìn)行了積極探索。一是內(nèi)容相對全面，包含了現(xiàn)狀分析、發(fā)展定位與目標(biāo)、三線劃定等省級編制要點(diǎn)的主要內(nèi)容。二是重點(diǎn)突出。達(dá)板鎮(zhèn)和唐汪鎮(zhèn)是蘭州市一小時經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展重點(diǎn)區(qū)域之一，臨夏州東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動區(qū)和創(chuàng)業(yè)投資集中區(qū)，東鄉(xiāng)縣民族特色現(xiàn)代化建設(shè)的核心地區(qū)。參照城鎮(zhèn)規(guī)劃編制規(guī)范，對鎮(zhèn)區(qū)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)劃。三是對部分用地進(jìn)行了特殊規(guī)定。達(dá)板鎮(zhèn)區(qū)部分用地與水源地保護(hù)范圍重合，達(dá)板鎮(zhèn)近期供水水源均采用洮河水，遠(yuǎn)期供水水源采用東鄉(xiāng)縣南陽渠供水提質(zhì)工程至達(dá)板唐汪供水工程供給，原達(dá)板鎮(zhèn)飲用水水廠將依據(jù)相關(guān)規(guī)定撤銷，本次建設(shè)用地范圍內(nèi)不再保留水源保護(hù)區(qū)。在南陽渠供水工程尚未建成，依然按照水源地進(jìn)行保護(hù)。鄉(xiāng)級規(guī)劃的先行先試，

不僅可解決達(dá)板鎮(zhèn)和唐汪鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的矛盾問題，助力脫貧攻堅，同時可為鄉(xiāng)級國土空間總體規(guī)劃編制實(shí)踐提供現(xiàn)實(shí)參考和理論借鑒。

由于國家指南尚未出臺，編制過程也存在不足。一是上位規(guī)劃還完成編制。鄉(xiāng)級規(guī)劃編制的深度和廣度也無法確定;建設(shè)用地總規(guī)模、生態(tài)保護(hù)紅線面積等約束性指標(biāo)無法進(jìn)行銜接。

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