湖北省“十四五”住房保障發(fā)展的定位與思考

陳淑云，阮 斌，劉紅萍，張 偉

（1.華中師范大學 經(jīng)濟與工商管理學院，湖北 武漢 430079；2.湖北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳，湖北 武漢 430071；3.湖北省住房保障中心，湖北 武漢 430071）

從“安得廣廈千萬間”到住有所居，住房問題始終是古今中外人們關(guān)注的焦點。[1](p174-175)安居才能樂業(yè)，住房保障政策的實施直接關(guān)系到經(jīng)濟的發(fā)展與社會的穩(wěn)定。城市化進程的推進，房價持續(xù)高漲，與社會經(jīng)濟不平衡發(fā)展相互疊加，住房保障成為新時期破解社會公平、緩和社會矛盾的重要手段。針對新時期住房保障發(fā)展趨勢，學者們圍繞住房保障模式、[2](p48-58)[3](p75-79)保障性住房分配、[4](p75-80)[5](p168-182)保障性住房后期管理、[6](p81-86)流動人口住房保障、[7](p821-85)[8](p60-75)住房精準保障[9](p36-78)等領(lǐng)域展開了一系列研究。但由于區(qū)域資源稟賦的差異，我國當前住房保障呈現(xiàn)不平衡、不充分的特點。[10](p108-112)特別是伴隨我國住房調(diào)控由以往“一刀切”向“因城施策，一城一策”轉(zhuǎn)變，住房保障從最初的解決低收入群體基本居住需求逐漸向適度滿足低收入群體美好生活的居住需求轉(zhuǎn)變，同時從區(qū)域?qū)用婵醋》勘Ｕ线€發(fā)揮區(qū)域住房市場健康平穩(wěn)發(fā)展“壓艙石”的作用。隨著我國住房保障制度的建立與發(fā)展，湖北省已先后落實了包含廉租房、經(jīng)濟適用住房、公共租賃住房、限價商品住房以及棚戶區(qū)改造等多種類型保障性住房的建設(shè)、分配、管理的工作，極大地緩解了湖北省低收入居民住房困難問題，化解了由住房問題引發(fā)的社會矛盾。但新時期湖北省經(jīng)濟社會發(fā)展出現(xiàn)的新趨勢、面臨的新挑戰(zhàn)，此值湖北省“十四五”前期規(guī)劃之時，深入思考和研究湖北省住房保障體系在“十四五”的發(fā)展定位，為湖北省“十四五”住房保障規(guī)劃提供有效的政策參考具有重要的現(xiàn)實意義。

一、湖北省住房保障發(fā)展現(xiàn)狀

湖北省高度重視住房保障工作，經(jīng)過多年的發(fā)展，特別是2008年大規(guī)模推進保障性安居工程建設(shè)以來，湖北省住房保障工作取得了重大進展，建立了以公租房為主，經(jīng)濟適用房、限價商品房、共有產(chǎn)權(quán)住房為輔的住房保障體系，頒布并實施了《湖北省城鎮(zhèn)保障性住房管理辦法》，為湖北省保障性住房建設(shè)、分配、管理與監(jiān)督工作提供了制度支撐。具體表現(xiàn)為：

（一）改善了住房困難群體的居住條件。

截至2018年底，湖北省保障性安居工程中公租房開工約39萬套、經(jīng)濟適用住房約49萬套、限價商品住房約8萬套、棚改安置住房約242萬套，累計近34萬困難群眾領(lǐng)取了租賃補貼，累計約373萬戶困難群眾改善了住房條件。

湖北省各市州基本實現(xiàn)了對低保、低收入住房困難群體應(yīng)保盡保。城鎮(zhèn)低收入住房困難群眾人均住房保障面積由2012年的8平方米上升為2018年的16平方米。住房保障覆蓋城鎮(zhèn)常住人口的比例由2012年的11.41%上升為2018年的22.6%。

（二）推動了新型城鎮(zhèn)化進程。

湖北省各級別城市對住房保障對象由早期的低保、低收入住房困難群體擴展到新就業(yè)無房職工以及穩(wěn)定就業(yè)外來務(wù)工人員。其中，截至2018年底，累計為51105位新就業(yè)無房職工、101393位穩(wěn)定就業(yè)外來務(wù)工人員實施了住房保障。通過實物保障、租賃補貼等保障類型，逐步解決了部分新就業(yè)無房職工、穩(wěn)定就業(yè)外來務(wù)工人員的住房困難，既促進了新市民安居樂業(yè)，推動了新型城鎮(zhèn)化，也幫助企業(yè)穩(wěn)定了職工隊伍，增強了市場競爭能力。

（三）優(yōu)化了城市功能，提升了城市綜合承載力。

通過棚改和保障性住房建設(shè)，引導(dǎo)城市中心人口向城市外圍轉(zhuǎn)移，既改善了老城區(qū)人居環(huán)境，也促進了城市新區(qū)發(fā)展。2010—2019年棚戶區(qū)改造新開工超250萬套。此外，通過公租房定向配租，幫助環(huán)衛(wèi)工人、公交司機、青年教師、青年醫(yī)生改善了居住條件，支持了城市公共事業(yè)發(fā)展。

（四）拉動了內(nèi)需，支持了地方經(jīng)濟增長。

截至2019年6月，湖北省棚改和保障性住房建設(shè)新開工超250萬套，完成投資3019億元，按照保守的1.25的乘數(shù)計算，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資約3774億元，有效地拉動了內(nèi)需，兼顧了保增長與惠民生的雙重目標，極大地支持了地方經(jīng)濟發(fā)展。

二、湖北省不同級別城市住房保障的共性與差異

本課題調(diào)查共選取了武漢市、襄陽市、宜昌市、黃石市、荊州市、十堰市、咸寧市、隨州市、潛江市、孝感市、黃岡市，共十一個城市。覆蓋湖北省地級市、縣級市，典型城市選取考慮了覆蓋不同行政級別、不同人口規(guī)模、不同經(jīng)濟發(fā)展水平以及空間布局的均衡性。

此外，為反映湖北省保障性住房需求狀況，本課題共設(shè)計了三套問卷，分別為新市民調(diào)查問卷、輪候家庭調(diào)查問卷、已入住保障性住房家庭調(diào)查問卷。以反映不同類別住房困難家庭對保障性住房的需求意愿、需求特征。本次調(diào)查共收集調(diào)查問卷2065份，有效問卷數(shù)為1965份。其中新市民問卷633份，輪候區(qū)人口問卷586份，已入住保障性住房居民問卷746份。

調(diào)研表明，湖北省各市州住房保障存在一定共性的同時，隨著城市化進程的加速，各市州人口及經(jīng)濟社會發(fā)展分異明顯，加之各市州現(xiàn)有住房保障存量資源的差異，使得各市州住房保障產(chǎn)生一定的分異性。

（一）湖北省住房保障的共性。

1.住房保障制度存在碎片化，未構(gòu)建完整的住房保障體系。

受我國住房保障發(fā)展過程的影響，湖北省住房保障發(fā)展也從經(jīng)濟適用房這一單項住房保障制度開始探索，在此基礎(chǔ)上發(fā)展廉租住房、再到公共租賃住房等多類保障性住房。從保障類型看，1990—1998年間湖北省住房保障實施是以經(jīng)濟適用房為代表的產(chǎn)權(quán)式保障，到1998—2012年因為城鎮(zhèn)中低收入家庭住房支付能力不足，發(fā)展了以廉租住房為代表的租賃住房。該時期，以廉租房為代表的租賃式保障與經(jīng)濟適用房為代表的產(chǎn)權(quán)式住房保障并存。之后為了解決城市夾心層與新市民住房困難又推行了以公共租賃住房為代表的租賃式住房，到2012年以后形成以公共租賃住房為代表的單一租賃式保障。盡管2018年湖北省出臺《湖北省城鎮(zhèn)保障性住房管理條例》第二十八條規(guī)定:“承租人連續(xù)租賃保障性住房已滿5年、且符合保障性住房配售條件的，經(jīng)市、縣人民政府同意，可以購買承租的保障性住房”。但在實際工作中，由于現(xiàn)有的公共租賃住房存量不足，同時缺少相應(yīng)的操作細則，在審計問責制度背景下，目前還未有一個城市推行公共租賃住房可租可售。在這期間，盡管武漢市借用共有產(chǎn)權(quán)住房概念，向近年落戶武漢市的大學生定向推出八折購房，但該項制度面向?qū)ο笫谴髮W生群體，由于受進入門檻的限制，未能覆蓋現(xiàn)有住房保障對象。

本課題對新市民、輪候人群以及已入住保障性住房居民調(diào)研表明：湖北省現(xiàn)有保障性住房主要以公租房為主，產(chǎn)權(quán)式保障性住房較少，貨幣補貼所占比例也較少。不同類型群體均具有購買保障性住房的意愿，即對保障性住房具有產(chǎn)權(quán)需求，且已入住保障性住房居民對保障性住房產(chǎn)權(quán)需求更強。通過對湖北省13個典型城市的調(diào)研表明，80%的已入住保障性住房居民有購買保障性住房需求。但地方政府住房保障行政主管部門缺乏供給產(chǎn)權(quán)型保障性住房的意愿。調(diào)研表明，其原因一方面在于城市公租房總量不足，而另一方面，共有產(chǎn)權(quán)住房管理的復(fù)雜性與地方住房保障部門管理能力不足存在沖突。兩方面因素共同作用，降低了地方住房保障部門供給產(chǎn)權(quán)型保障性住房的意愿。

由此可知，目前湖北省住房保障體系在理論上缺少面向住房保障對象的產(chǎn)權(quán)式保障，未能形成完整的體系。

2.住房保障制度缺乏穩(wěn)定性與可持續(xù)性。

我國住房保障領(lǐng)域從最早的安居房，到經(jīng)濟適用房、廉租房、公租房、限價商品房、棚改房、共有產(chǎn)權(quán)住房等類型，每一種類型的保障性住房政策實施時限均較短。從城市層面看，基層行政主管部門往往處于被動執(zhí)行狀態(tài)。由于制度執(zhí)行存在一定時滯，導(dǎo)致每一種類型保障性住房在執(zhí)行之初，地方政府往往處于觀望學習狀態(tài)，地方政府開始大力推進時，該項制度已經(jīng)停止，開始推行新的住房保障政策。住房保障政策頻繁變動，缺乏內(nèi)在穩(wěn)定性，違反保障性住房建設(shè)周期這一客觀規(guī)律。這種社會運動式住房保障政策的推行，導(dǎo)致基層地方政府在實際工作中面臨諸多困難。如，宜城市周崗公租房因招商引資的大企業(yè)遲遲未落戶而停建，龍頭公租房因國家政策調(diào)整而緩建。

此外，住房保障政策頻繁變動，還導(dǎo)致如公租房政策在湖北省不同市、縣之間執(zhí)行力度差距顯著。調(diào)研顯示，湖北省各級別城市公租房存量與城區(qū)常住人口、中低收入人口數(shù)不相匹配。如咸寧市城區(qū)常住人口為37萬多，公租房保有量為11757套，而赤壁市常住人口同為30萬，保有量僅為5106套。廣水市常住人口為30萬，公租房保有量僅為2000套，棗陽市常住人口為35萬，公租房僅有4190套。公租房保有量與常住人口相脫節(jié)，與城市住房困難人口數(shù)相脫節(jié)，致使保障性住房輪候人口大量存在。

3.住房保障制度存在陡坎效應(yīng)，缺少合理的租金減免政策。

當前我國公共租賃住房進入標準通常有兩個，一是絕對收入標準，如武漢市公共租賃住房收入標準為單人戶月收入低于3500元，兩人戶及多人戶人均月收入低于3000元；二是住房面積標準在14平方米以下。其中再根據(jù)具體收入劃分五檔，分別享受不同的租金標準或收入補貼，這種以絕對收入設(shè)置的標準，導(dǎo)致部分低保、低收入家庭因社保收入提高，而房租標準大幅上漲。同時制度設(shè)置上又缺少相應(yīng)的租金減免政策，導(dǎo)致因收入被動提高，家庭福利反而急劇下降；同時由于按照絕對收入設(shè)定進入標準，由此部分家庭收入略大于保障性住房準入標準，產(chǎn)生大量的邊緣戶。但該部分群體在住房市場缺少住房支付能力，尤其對于部分公租房準入標準長期固定或過低的城市，社會問題尤為突出。

4.住房保障制度缺少后期管理相關(guān)的配套制度。

隨著保障性住房由建設(shè)期向后期管理期的轉(zhuǎn)變，公共租賃住房分配入住后的管理中存在的大量欠租、退出等問題，當前基層住房保障機構(gòu)僅有管理權(quán)，而無執(zhí)行權(quán)，盡管相關(guān)政策一再強調(diào)民政、公安、法院等相關(guān)部門的工作配合，但在實際工作中，由于公共租賃住房保障對象大部分為弱勢群體，社會影響較大，地方政府從社會穩(wěn)定出發(fā)，不愿將事態(tài)擴大化，減弱了政策的執(zhí)行力。如，單個家庭欠租或退出公租房問題往往金額較小，法院不愿受理訴訟。

5.保障性住房缺乏統(tǒng)一建設(shè)標準與設(shè)計規(guī)范。

我國目前對于保障性住房的選址、規(guī)劃、建設(shè)與設(shè)計均缺乏相應(yīng)標準，且不能隨國家經(jīng)濟狀況、社會發(fā)展水平、人民生活水平的提高而動態(tài)變化。各地保障性住房建設(shè)無章可循，導(dǎo)致保障性住房整體建設(shè)質(zhì)量低下、戶型設(shè)計不合理、選址偏遠、配套不完善，保障性住房全生命周期規(guī)劃設(shè)計與建設(shè)流程的缺失導(dǎo)致后期維護成本畸高。

其次，保障性住房來源多樣性，包括新建、配建、收購、長期租賃等方式，由于缺乏統(tǒng)一標準，不同類型保障性住房建設(shè)質(zhì)量、設(shè)計均相差較大。導(dǎo)致部分地區(qū)保障性住房建設(shè)標準過高，而部分地區(qū)建設(shè)標準較低。如石首市紡機廠公租房小區(qū)存在安全隱患，但由于該市無多余公租房安置住戶，遲遲未實施改造。

此外，由于缺乏保障性住房裝修標準，部分城市保障性住房裝修標準過低，保障對象入住保障性住房之后普遍存在對保障性住房的二次裝修。如孝感市公租房二次裝修問題導(dǎo)致后期退出難，二次裝修直接影響公租房退出。。

6.保障性住房建設(shè)竣工備案難，公租房大多登記為在建工程。

調(diào)研表明，湖北省大部分城市保障性住房存在登記備案問題，大量公共租賃住房登記為在建工程，影響公共租賃住房分配入住。如黃石市90%的公租房登記為在建工程，荊州市中心城區(qū)21個公租房小區(qū)（5647套），已辦理不動產(chǎn)權(quán)證的只有4個小區(qū)（349套）。監(jiān)利縣所有的公租房均未辦理產(chǎn)權(quán)證。孝感市城區(qū)西城嘉園、紅光嘉園公共租賃住房小區(qū)已竣工并投入使用多年，仍沒有達到整體驗收條件，原因是小區(qū)綠化沒有達標，導(dǎo)致資產(chǎn)不能及時移交，確權(quán)困難。孝感市城區(qū)政府自建的公租房基本沒有辦證，僅購買的229套辦理了產(chǎn)權(quán)證書。其原因主要有兩個方面：一方面，保障性住房在建設(shè)過程中，要求當年開工、當年建設(shè)，不符合住房建設(shè)所需時間周期要求，為盡快完成建設(shè)任務(wù)，后采用“先上車，后買票”的做法，在手續(xù)不完備的情況下開工建設(shè)，但后期無法辦理相關(guān)手續(xù)，導(dǎo)致無法驗收；另一方面，不同部門竣工驗收法規(guī)處于不停調(diào)整中，且部門之間的規(guī)范不一致，如消防、供電、綠化等規(guī)范。導(dǎo)致保障性住房無法驗收，只能登記為在建工程，嚴重影響保障性住房的分配使用。

7.住房貨幣補貼推進緩慢，貨幣補貼與實物配租相脫節(jié)。

我國當前城鎮(zhèn)住房保障正由實物配租與租賃補貼相結(jié)合的方式，逐步轉(zhuǎn)向以租賃補貼為主。①2016年12月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部下發(fā)《關(guān)于做好城鎮(zhèn)住房保障家庭租賃補貼工作的指導(dǎo)意見》。從全省范圍看，各市州在住房保障工作中住房貨幣補貼相對實物配租推進緩慢，一方面，由于貨幣補貼標準過低，市民普遍選擇實物補貼。調(diào)研表明輪候家庭與新市民均傾向于實物保障，而不是貨幣補貼。其原因在于：其一，貨幣補貼標準過低，保障對象用現(xiàn)有的貨幣補貼無法在市場租到房子。按照16平方米/人，5元/平方米計算得，貨幣補貼標準為80元/月.人。而實物補貼最小面積為40平方米，遠高于貨幣補貼。調(diào)研表明，大部分城市貨幣補貼基本為市場同區(qū)位租金的50%，補貼面積最高為16平方米/人，且貨幣補貼的申請標準高于實物補貼申請標準；其二，由于房地產(chǎn)租賃市場發(fā)育不充分，弱勢群體無法在市場上租到合適的住房，且保障對象隨時面臨租金上漲以及被租戶驅(qū)趕等問題；其三，出于居住的穩(wěn)定性考慮，保障對象對于實物補貼存在偏好；其四，為保證保障對象將貨幣補貼真正用于租房，貨幣補貼申請人需辦理租賃合同備案，提供稅務(wù)機構(gòu)開具的房屋租金發(fā)票。但現(xiàn)有租賃住房大多沒有提供備案，從而在很大程度上限制了貨幣補貼的推進。

另一方面，所調(diào)研城市絕大多數(shù)只對城市低保家庭實施貨幣補貼，其原因在于，當前民政部門僅提供城市低保家庭的資格認定證明，因無法界定中低收入人群的收入標準，故無法對中低收入家庭收入出具證明。因此，在審計問責背景下，各地住房保障行政主管部門對發(fā)放貨幣補貼實施相對嚴格的進入標準。調(diào)研城市中僅黃石市、宜昌市對外來人口提供貨幣補貼。

8.保障性住房動態(tài)管理難度大，精準保障難。

各級別城市對戶籍人口的公租房準入審核較為嚴格，但后期由于被保障人口信息涉及民政、公安、社保、房產(chǎn)、工商稅務(wù)、金融等多個部門，各部門信息沒有統(tǒng)一的查詢端口，保障人員信息變動無法及時查詢，無法第一時間掌握保障對象基本信息的變化，保障性住房退出審核難。此外，民政部門的信息一般半年更新一次，現(xiàn)有各部門信息更新的滯后進一步加劇了保障性住房資格審核的難度。由于人口流動性較大，對于新市民的審核難度更大。新市民需求主要為階段性需求，二線以下城市新就業(yè)人群收入較高，購房意愿強烈，購買能力較強，及時有效的退出有利于保障性住房周轉(zhuǎn)效率的提高；進城農(nóng)民工收入相對較低，定居意愿不強，但流動性較大，工作不穩(wěn)定，動態(tài)管理難度極大。

9.保障性住房市場化管理推進緩慢，租金收繳難、清退難。

除少數(shù)試點城市外，湖北省大部分城市未實施保障性住房管理市場化，保障性住房面臨管理難度大、效率低的問題。保障性住房管理市場化推進緩慢的原因在于：其一，各地對于保障性住房管理購買服務(wù)范圍不明確，定價不清晰；其二，保障性住房管理購買服務(wù)之后，原住房保障局下屬房管所公職人員無法安置；其三，商品房配建小區(qū)過于分散，管理成本過高，市場主體不愿承接公租房管理業(yè)務(wù)。

此外，由于現(xiàn)有保障性住房管理相關(guān)法律法規(guī)位階較低，對于拒交租金、拒不騰退的住戶沒有切實有效的清退辦法。加之行政執(zhí)法成本過高，各地尚未建立保障性住房征信系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)部的征信系統(tǒng)無法起到有效懲戒作用。失信懲戒系統(tǒng)的缺失導(dǎo)致公租房欠租、清退難。如監(jiān)利縣故意拖欠房租現(xiàn)象嚴重，2018年已有上百戶之多，目前尚無強有力的追繳措施。

除以上主觀原因外，租金收繳難也存在部分客觀原因：其一，2013年廉租房與公租房并軌后，相應(yīng)政策并未隨之調(diào)整，廉租房租戶統(tǒng)一按公租房租金上繳，廉租房租戶存在強烈抵制情緒，欠租普遍；其二，公租房的保障對象中很大一部分為老、弱、病、殘，低保、低收入人員占很大比重，該部分群體能力有限，無法承擔房租。但政策中缺乏房租減免相關(guān)條款，造成欠租。

（二）湖北省住房保障的差異性。

1.湖北省各市州住房保障供需分異明顯。

調(diào)研表明，湖北省典型城市在常住人口增長率、人均GDP、房價收入比、公租房輪候戶數(shù)、公租房每年新增需求等指標上均存在較大分異。綜合考慮以上各因素，采用聚類分析法，并經(jīng)綜合修正，將湖北省不同級別城市住房保障劃分為以下四類：擴張型城市、擴張減緩型城市、緩慢增長型城市、收縮型城市（見表1）。

2.部分城市保障性住房空間選址不合理、配套設(shè)施不健全。

受地方土地財政影響，我省部分城市保障性住房空間規(guī)劃不合理，選址偏遠，缺少教育、商業(yè)、醫(yī)療等配套設(shè)施，導(dǎo)致部分保障性住房建成后難以分配。如孝感市孝昌縣，由于公共租賃住房選址偏遠，建成多年仍未分配入住。松滋市公共租賃住房小區(qū)因為小區(qū)水、電未形成終端，存在二次供水供電問題。

對已入住保障性住房的滿意度調(diào)查表明，公租房小區(qū)配套設(shè)施不完善是當前公租房存在的最主要問題。從公共交通、購物環(huán)境、學校、醫(yī)院、健身設(shè)施與活動場地等指標上看，湖北省各市州公租房小區(qū)住房配套設(shè)施普遍較為滯后，無法有效滿足保障對象需求。湖北省不同規(guī)模、不同級別城市之間同一指標的評價分異度較大，同一城市不同區(qū)域間同一指標的評價分異度也較大。通過對小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、小區(qū)社會治安、小區(qū)衛(wèi)生日清工作、小區(qū)日常維修的反饋、小區(qū)服務(wù)質(zhì)量、小區(qū)鄰里是否和睦六個指標打分，大部分城市公租房小區(qū)管理水平均有待提高，且不同地區(qū)城市間分化較為嚴重。

表1 湖北省不同類型城市住房保障特征

3.部分城市公租房短缺與閑置并存。

調(diào)研表明，各城市公租房閑置的原因主要是：其一，戶型不匹配、配套設(shè)施不齊全或位置過于偏遠，如一室型及位于開發(fā)區(qū)企業(yè)內(nèi)職住空間分離的公租房。但另一方面城市內(nèi)部又存在大量輪候人群。如棗陽市公租房數(shù)量較少，輪候人數(shù)超3000人，空置312套；宜昌市區(qū)公租房1.18萬套，輪候人數(shù)為2300人，空置738套；孝昌縣100多套一室型公租房空置；隨縣開發(fā)區(qū)回購的400多套公租房處于空置狀態(tài)；老河口市、丹江口市、南漳縣、浠水縣等縣市都不同程度存在類似問題。其二，人才房與公租房沒有有效打通，準入標準不一致，導(dǎo)致人才房公寓空置與中低收入住房困難人群輪候同時并存。如荊州市人才公寓空置700套，輪候人數(shù)近1000人；公安縣人才公寓150套，目前僅分配20多套。

三、湖北省“十四五”住房保障的定位與思考

在我國住房制度改革從“居者有其屋”轉(zhuǎn)向“住有所居”的發(fā)展目標下，湖北省住房保障目前已實現(xiàn)城鎮(zhèn)戶籍低保、低收入家庭的應(yīng)保盡保，在我國城市化快速發(fā)展背景下，住房問題主要集中于新市民人群的住房困難上，特別是特大城市、大城市的新就業(yè)大學生、中小城市外來務(wù)工人員，以及環(huán)衛(wèi)工人、公交司機等人員的住房困難。由此，湖北省各市州住房保障對象基本開始從城市戶籍的低收入家庭向城市新市民擴面，同時以公共租賃住房為代表的保障性住房的裝修標準也逐步提高?？梢哉f，當前湖北省住房保障正處于濟貧式住房保障向適度普惠的住房保障過渡時期，未來湖北省住房保障的功能需結(jié)合湖北省經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需求重新定位，特別是發(fā)揮住房保障對人口流動的影響作用，為湖北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升提供優(yōu)質(zhì)勞動力資源，進而促進湖北省經(jīng)濟發(fā)展。在“十四五”期間，建議從制度層面和操作層面進一步完善湖北省住房保障制度。

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)住房保障，實現(xiàn)住房保障機會均等。

調(diào)研表明，湖北省各市州絕大多數(shù)新市民仍希望申請保障性住房。結(jié)合湖北省城鎮(zhèn)化進程，可考慮將當前住房保障覆蓋人群突破城鎮(zhèn)戶籍限制，覆蓋新市民以及有穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員，把住房保障體系建設(shè)納入湖北省經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，減少湖北省人口外流，建立湖北省全域住房保障體系，通過建立湖北省全域住房保障信息庫，以個人身份信息為主，利用住房保障信息庫比對，實現(xiàn)湖北省全域人口具有均等享受住房保障的機會，特別是以家庭為單位，實現(xiàn)每個家庭在湖北省全域享受一次共有產(chǎn)權(quán)住房購買機會。

（二）構(gòu)建完整的住房保障體系，補全住房保障的短板。

調(diào)研表明，我省目前只有武漢市針對“百萬大學生留漢”出臺了針對大學生的共有產(chǎn)權(quán)房。盡管湖北省在《湖北省城鎮(zhèn)保障性住房管理辦法》中規(guī)定“公共租賃住房可租可售”，但在實踐中有公共租賃住房相關(guān)制度約束，我省其他城市目前只有公共租賃住房為代表的租賃式住房保障。同時從本次課題調(diào)研結(jié)果看，大部分住房保障對象明確表達有購買產(chǎn)權(quán)式住房保障的需求。因此，建議在試點的基礎(chǔ)上，完善我省住房保障供給體系，進而在全省推廣，構(gòu)建以租賃保障為主，產(chǎn)權(quán)保障為輔的住房保障體系。

（三）因城施策實施住房保障。

由于湖北省各市州常住人口、外來人口、中低收入人口、就業(yè)崗位、房價收入比、公租房存量等指標均相差較大，不同城市在住房保障上面臨的問題不相一致，存在的住房保障壓力也不相同，故對于不同類型城市應(yīng)根據(jù)其實際情況，因城施策實施住房保障。如對于擴張型城市，由于房價收入比過高，人口凈流入量較大，住房保障壓力較大，故可考慮興建部分共有產(chǎn)權(quán)住房，其余住房困難人群主要以租賃補貼為主；而收縮型城市，人口呈凈流出，房價收入比在合理區(qū)間，保障性住房甚至有一定富余，故主要以實物配租為主，可通過與市場接軌，盤活現(xiàn)有保障性住房。但無論是何種類型城市，對于戶籍低保、低收入人群均應(yīng)以實物配租為主，租賃補貼為輔，以保證低收入無房人群有房住、住得起、住得穩(wěn)（見表2）。

（四）以需定供、以獎代補，建設(shè)高質(zhì)量保障性住房。

鼓勵各城市因地制宜，多渠道籌集保障性住房房源，擴寬保障性住房房源籌集渠道。如利用集體建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房、利用城市老舊小區(qū)改造回租或回購存量住房、利用商品房配建籌集保障性住房，同時通過修建快速通道或地鐵等方式改變空間區(qū)位的可達性，盤活現(xiàn)有空置公租房。

表2 不同類型區(qū)住房保障供給策略

對于部分公租房嚴重短缺的城市，尤其是輪候人群中存在較多低保、低收入住房困難群體的城市，可以考慮興建少量公租房。但區(qū)別于以往自上而下下達任務(wù)數(shù)，公租房興建采用以需定供、以獎代補模式。即由地方政府自主上報一定時期內(nèi)公租房需求量，上級政府審批通過后，地方政府先行墊資承建公租房，建成驗收合格，并達到一定的入住率后，上級政府再給予相應(yīng)數(shù)額財政補貼。該種模式一方面規(guī)避了保障性住房建設(shè)空置的風險，提高了保障性住房使用效率，另一方面則有效減少了住房保障部門由于保障性住房建設(shè)無法備案產(chǎn)生的問責風險。

此外，當前應(yīng)逐步完善保障性住房配套設(shè)施建設(shè)，相應(yīng)提高公租房裝修標準，減少由于保障家庭二次裝修產(chǎn)生的公租房退出糾紛。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平動態(tài)調(diào)整保障性住房建筑質(zhì)量與裝修標準。

（五）設(shè)立公共租賃住房后期管理專項資金，穩(wěn)步提高保障性住房運營補貼。

我國保障性住房建設(shè)資金來源主要分為以下幾個部分：土地出讓金的10%，公積金增值收益計提、地方財政年度預(yù)算安排、中央財政補助資金，金融機構(gòu)貸款。其中，中央財政補助資金平均為3萬元/套，以3000元/m2成本價計算，按60 m2為標準，單套成本達到18萬元，加上裝修費用，超過20萬元/套，中央財政補助資金不到成本價的1/6。而對于電梯房，建設(shè)成本遠高于3000元/m2，如潛江市公租房建設(shè)成本為4000元/m2，如采用裝配式建筑，成本價高400—500元/m2。故而地方政府對于公租房興建動力不足，且越是貧困地區(qū)城市政府，由于資金約束，公租房覆蓋率越低，而這些區(qū)域城市往往住房困難群體較為集中，從而造成大量公租房輪候人口的存在。由于公租房屬于準公共產(chǎn)品，政府是目前唯一供給方，故提高中央財政補助標準，擴寬資金來源是當前破解公租房資金不足的舉措之一。

對湖北省各級別城市的調(diào)研表明，公租房租金收取標準普遍較低，且對于不同收入群體采用分檔租金，對低保、低收入居民執(zhí)行政府補貼，一般租金標準為0.8元/m2，部分地方政府甚至全部減免，新市民公租房租金大部分城市為同地段市場租金的50%，只有極少數(shù)城市達到市場租金的80%—90%。且各地普遍存在公租房欠租現(xiàn)象，公租房租賃收益基本不能彌補其相關(guān)維護、管理支出，隨著公租房房齡的增長，相關(guān)的維護、管理支出逐漸增加，公租房管理入不敷出現(xiàn)象嚴重。

當前政府購買公租房運營管理服務(wù)資金在政府現(xiàn)有公租房運營管理支出中統(tǒng)籌安排。①2018年9月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部《推行政府購買公租房運營管理服務(wù)試點方案的通知》。即政府購買公租房運營管理服務(wù)缺乏專項資金支撐，導(dǎo)致公租房運營管理服務(wù)市場化推進緩慢。且各地對于購買服務(wù)的具體范圍、收費標準理解均不一致。調(diào)研表明，湖北各級別城市對于公租房運營管理購買服務(wù)的收費標準從二十多元到二百多元不等，如隨州市公租房購買服務(wù)的預(yù)算標準為27—33元/套.月；孝感市為53元/套.月；武漢市為75—200元/套.月。

當前保障性住房建設(shè)融資渠道狹窄，過度依賴地方財政。[11]導(dǎo)致越貧困的地區(qū)，保障性住房建設(shè)越少，輪候人口越多。且現(xiàn)有保障性住房資金僅對建設(shè)環(huán)節(jié)提供資助，而對保障性住房管理環(huán)節(jié)缺乏資金支持。隨著保障性住房管理重點由建設(shè)轉(zhuǎn)向管理，保障性住房后期管理任務(wù)艱巨且所需資金量極大。故當前急需建立保障性住房管理專項資金，明晰保障性住房建設(shè)與管理資金來源，并穩(wěn)步提高保障性住房后期運營補貼。

（六）推進租賃補貼貨幣化進程，引導(dǎo)住房保障工作重心轉(zhuǎn)移。

在規(guī)范現(xiàn)有住房租賃市場相關(guān)制度的基礎(chǔ)上，推動住房租賃市場發(fā)展，為促進住房保障貨幣化提供基礎(chǔ)。打通公共租賃住房實物配租與貨幣補貼，通過住房租賃市場發(fā)展，構(gòu)建包含租賃實物保障與租賃市場貨幣補貼的住房租賃，落實十九大提出的租購并舉的住房制度目標。通過提高住房租賃貨幣補貼，既可以達到住房資源的有效利用，又可以滿足保障對象的住房需求，具體表現(xiàn)為：其一，隨著公租房貨幣化進程的推進，大部分住房保障家庭將在市場上租賃住房；其二，對于部分超過公租房準入標準，但又不愿意退出公租房的人群，可提高公租房租金標準，與市場租金相接軌；其三，對于部分公租房建設(shè)較多城市，隨著住房保障的貨幣化，多余的公租房可直接推向市場，實行市場租賃。

大幅提高住房貨幣補貼標準，促進住房貨幣補貼與實物補貼的有效銜接，統(tǒng)一住房貨幣補貼與實物配租準入標準，減少住房貨幣補貼與實物配租之間的差距，引導(dǎo)城市住房困難群體選擇租賃補貼。通過將保障性住房建設(shè)資金用于租賃補貼，提高住房保障的效率，逐步使住房保障的工作重點由建設(shè)轉(zhuǎn)向管理，由管房轉(zhuǎn)向管人。

（七）明確職能定位，建立共建、共治、共享、共管型社區(qū)。

由于住房保障對象的特殊性，住房保障所承擔的不僅是為住房困難群體提供住房，實現(xiàn)“住有所居”的目標，還變相承擔著維護社會穩(wěn)定的職能。但在實踐中，住房保障行政管理部門需要在管好保障性住房的同時，能管理好保障性住房小區(qū)的特殊人群，并非住房保障機構(gòu)一己之力所能實現(xiàn)。故當前應(yīng)明確住房保障部門職能定位，加強社區(qū)聯(lián)動，協(xié)同推進政府、社區(qū)、物業(yè)、保障對象四方主體的共建共治，充分調(diào)動各方力量參與，激發(fā)社區(qū)治理活力，形成多方協(xié)同、結(jié)果共享的格局。

（八）實施精準保障，提高住房保障效率。

引導(dǎo)住房保障對象有序退出，減少保障房福利固化，可以從以下兩個方向著手：（1）加快建立保障性住房管理信息系統(tǒng)，提高住房保障精準度。有效整合民政、公安、工商、不動產(chǎn)、車輛、社保等部門信息，統(tǒng)一搭建城市保障性住房信息平臺，共享相關(guān)部門數(shù)據(jù)，提升信息比對效率。在此基礎(chǔ)上，動態(tài)調(diào)整并實時更新信息，以確保保障對象、保障方式、保障類型的準確定位，提高住房保障的精準度。（2）建立保障性住房失信懲戒系統(tǒng)，解決保障性住房退出難、欠租難題，防止住房保障福利固化。建立保障性住房失信懲戒系統(tǒng)，加強信用記錄和信用信息歸集共享，明確界定失信行為，著力構(gòu)建失信懲戒機制，營造“守信光榮、失信可恥”的良好信用環(huán)境。部門聯(lián)動，共同懲戒保障性住房失信行為，提高公租房的利用率與周轉(zhuǎn)率。