創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)下PPP模式的發(fā)展問題研究

[摘要]本文分析了我國PPP模式的市場環(huán)境以及發(fā)展現(xiàn)狀，針對我國目前的國情，解析了PPP模式的問題以及對策分析，我國推行針對目前財(cái)政資金短缺、公共部門工作效率低下的問題，探討PPP在我國創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展背景下應(yīng)當(dāng)選擇的最佳路徑。

[關(guān)鍵詞]創(chuàng)新驅(qū)動(dòng);PPP模式;發(fā)展對策

[中圖分類號]

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 研究背景

黨的十九大報(bào)告中提出，到2035年我國力爭實(shí)現(xiàn)世界創(chuàng)新型前列國家的發(fā)展目標(biāo)，新時(shí)代經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，必須要實(shí)現(xiàn)全面開放新格局和加快建設(shè)創(chuàng)新型國家兩個(gè)雙重核心戰(zhàn)略。PPP模式為政府和社會資本合作模式（ Public-Private-Partnership）的簡稱，它是一系列合作模式的總稱。PPP模式主要是通過強(qiáng)調(diào)政府與社會資本的協(xié)同和合作，整合社會可用資源，以轉(zhuǎn)變政府職能為范式，不斷調(diào)動(dòng)民間資本積極性，進(jìn)一步體現(xiàn)公共部門的作用，并且充分發(fā)揮私營部門的資源稟賦。2014年P(guān)PP模式在我國獲得允許并大力推廣，主要涵蓋了市政工程、生態(tài)建設(shè)、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)等方面。

在加快構(gòu)建我國創(chuàng)新性國家體系的進(jìn)程中，PPP模式對于深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長方式，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展，都具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。將創(chuàng)新體系與PPP模式自然而然融合在一起，在此背景下，政府應(yīng)該發(fā)揮引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)全社會積極參與到該模式的合作中去。為此，本文試對創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)下推動(dòng)地方政府與社會資本合作面臨的問題及對策做一些探討。

2 創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)下PPP模式出現(xiàn)的問題

2.1 個(gè)別官員官本位思想嚴(yán)重

政府支持是推進(jìn)PPP模式的必備條件，但是在我國，一些地方政府官員還是依靠投資、出口、大量資源投入等傳統(tǒng)方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型落不到實(shí)處。與此同時(shí)，官本位思想嚴(yán)重，主要體現(xiàn)在與社會資本合作時(shí)，不能實(shí)現(xiàn)主體平等，一旦政府一方出現(xiàn)違約，追責(zé)十分困難。在政府換屆、政策調(diào)整等重大事件發(fā)生后，推諉現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重侵害了社會資本的合法權(quán)益。

2.2 個(gè)別社會資本重利輕責(zé)

一些社會資本受以往經(jīng)濟(jì)增長模式的影響，在PPP模式中搞利益輸送，偏好期限短、收益高的項(xiàng)目進(jìn)行投資，以快賺錢為項(xiàng)目運(yùn)營目的。這使得在PPP的運(yùn)作模式中，一些社會資本采取規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、減少責(zé)任的方式，甚至在低價(jià)中標(biāo)后采取提價(jià)的方式以索取更大的利益空間。提價(jià)后，由于地方政府無法承擔(dān)過高成本或是項(xiàng)目中斷的風(fēng)險(xiǎn)，常常使得工期延后、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，處于被動(dòng)地位。

2.3 公眾利益在PPP模式中容易受損

政府和社會資本在PPP模式下的利益訴求不同，政府追求公眾利益最大化，而社會資本追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，從而形成了不同的價(jià)值目標(biāo)，兩者一直處于博弈狀態(tài)。

在項(xiàng)目實(shí)施過程中，無論P(yáng)PP協(xié)議的前期設(shè)計(jì)如何周密，社會資本都將對有損自身利益的合約條款進(jìn)行修改，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化;與此同時(shí)，政府在合作過程中缺乏專業(yè)的知識和責(zé)任感，容易退步或放棄對公眾利益的維護(hù)。另外，由于我國市場經(jīng)濟(jì)體制起步較晚、較不成熟，在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，部分有權(quán)力的政府官員中飽私囊，損害公共利益。

2.4 盲目選擇PPP項(xiàng)目，增加政府債務(wù)

有的地方政府在面對PPP項(xiàng)目選擇時(shí)，過于盲目自信，不顧及自身財(cái)力和實(shí)際情況，最終使PPP項(xiàng)目淪為再一次獲取資金的機(jī)會，造成更嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。在一些新推出的PPP項(xiàng)目中，沒有充分考慮是否滿足對社會資本開放的條件、收益與風(fēng)險(xiǎn)是否匹配、補(bǔ)貼政策是否合理等因素，就盲目推出項(xiàng)目，造成地方財(cái)政的隱性風(fēng)險(xiǎn)，最終轉(zhuǎn)換為新一輪政府債務(wù)。這違背了國家發(fā)改委和財(cái)政部推廣PPP模式的初衷。

2.5 缺乏專門的法律制度

我國關(guān)于PPP模式的法律法規(guī)大多層次較低，以國務(wù)院及地方性行政法規(guī)或規(guī)章制度居多.沒有國家層面的權(quán)威立法。因此，在PPP項(xiàng)目具體運(yùn)行中，由于法律制度不完善而缺乏規(guī)范化管理，制約了PPP模式的發(fā)展。一旦有了法律法規(guī)的約束和保障，PPP模式中政府和企業(yè)作為平等主體，雙方都有履行合約的責(zé)任和義務(wù)，對于違約行為可依法追究其責(zé)任。

2.6 體制機(jī)制不健全，監(jiān)管缺失

在現(xiàn)今我國經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式下，各項(xiàng)調(diào)控措施要求更加精準(zhǔn)及高效，也給地方政府實(shí)施PPP項(xiàng)目提出了更高要求，隨之產(chǎn)生的問題也日顯突出。其中，審批煩瑣、監(jiān)管缺位、令出多門是主要的矛盾點(diǎn)。

一個(gè)PPP項(xiàng)目的全周期過程中，需要多個(gè)部門的審批，缺乏一站式審批管理機(jī)構(gòu)，各部門之間存在重復(fù)審批、各自為政的現(xiàn)象，導(dǎo)致管理效率低下、監(jiān)管缺位，阻礙了PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展。其次，PPP項(xiàng)目的評價(jià)體系不健全。對于項(xiàng)目實(shí)施前的風(fēng)險(xiǎn)論證、項(xiàng)目建設(shè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控以及項(xiàng)目完工后的評價(jià)體系都不夠健全，造成部分PPP項(xiàng)目以失敗告終。

3 創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)下PPP模式的發(fā)展對策

3.1 完善責(zé)任追究制度

PPP項(xiàng)目涉及政府部門繁多，各有關(guān)部門責(zé)任人在代表政府履行相關(guān)職責(zé)的同時(shí)，應(yīng)做到客觀公正，既能從政府利益角度出發(fā)，又能維護(hù)公眾利益，同時(shí)保障社會資本的經(jīng)濟(jì)收益，對于項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行兩大模塊中涉及的總成本費(fèi)用支出等，做到全面、精確的考量。

提高負(fù)責(zé)人的責(zé)任心、使命感，培養(yǎng)有專業(yè)能力的人才，是地方政府有關(guān)部門的工作方向。整頓行政風(fēng)氣，嚴(yán)厲打擊違法亂紀(jì)、以權(quán)謀私等損害公眾利益的行為，對PPP項(xiàng)目的責(zé)任人和相關(guān)部門負(fù)責(zé)人實(shí)行責(zé)任終身追究制，以推動(dòng)PPP項(xiàng)目高效、健康發(fā)展。

3.2 增強(qiáng)契約精神，推動(dòng)試點(diǎn)項(xiàng)目

PPP項(xiàng)目都是具有公益性質(zhì)的項(xiàng)目，這與個(gè)別社會資本的利益最大化產(chǎn)生沖突，在PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)以及選擇合作社會資本方的過程中，應(yīng)當(dāng)以嚴(yán)謹(jǐn)、縝密的態(tài)度選擇合適的社會資本方。合作雙方一旦簽訂合作協(xié)議，應(yīng)當(dāng)充分履行契約精神，承擔(dān)各自相應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，通力合作、取長補(bǔ)短，從而使得合作雙方都取得期望回報(bào)。

可以選擇相應(yīng)的地方政府負(fù)債水平低、社會資本較為充裕的市場，率先發(fā)展PPP項(xiàng)目作為試點(diǎn)，讓經(jīng)濟(jì)收益較為穩(wěn)定、公眾利益容易得到保障的項(xiàng)目率先實(shí)施，不斷完善總結(jié)，為在困難地區(qū)進(jìn)一步推廣做經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

3.3 加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，提升公眾參與度

良好的社會環(huán)境是PPP模式推進(jìn)的關(guān)鍵，為此，政府應(yīng)當(dāng)加大宣傳力度，引導(dǎo)公眾提升對PPP項(xiàng)目的關(guān)注度，認(rèn)真細(xì)致的做好政策解讀，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)和監(jiān)督，激勵(lì)社會資本方遵守契約、誠實(shí)守信。其次，充分發(fā)揮信息平臺的橋梁作用，建立PPP項(xiàng)目庫，及時(shí)公布項(xiàng)目招標(biāo)、中標(biāo)及實(shí)施公告，設(shè)立民意調(diào)查環(huán)節(jié)，保證項(xiàng)目信息透明公開，讓公眾全程參與PPP項(xiàng)目的運(yùn)作過程。

提升公眾參與度，不僅能夠有效維護(hù)公眾利益，保障PPP模式下公眾利益不受侵害，同時(shí)能夠起到社會監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)公眾監(jiān)督、政府監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督這三大監(jiān)督體系互相補(bǔ)充。

3.4 合理確定PPP項(xiàng)目庫建設(shè)

在國外，PPP項(xiàng)目的適用范圍有明確的規(guī)定，也有明確的評價(jià)體系。在我國，財(cái)政部認(rèn)為PPP項(xiàng)目應(yīng)偏向經(jīng)營性項(xiàng)目，國家發(fā)改委認(rèn)為PPP項(xiàng)目主要應(yīng)用于政府有責(zé)任提供且適合進(jìn)行市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)建設(shè)類項(xiàng)目。

各級地方政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，從盈利、風(fēng)險(xiǎn)、管理等多方面考慮適合PPP模式的項(xiàng)目選人項(xiàng)目庫，不能單純從融資、政績等角度出發(fā)，盲目選擇PPP項(xiàng)目。由于PPP項(xiàng)目前期論證成本較高，因此在選擇PPP項(xiàng)目時(shí)應(yīng)重點(diǎn)考慮具有一定規(guī)模的項(xiàng)目，否則會導(dǎo)致投資成本過高，影響投資收益。

3.5 逐步完善相關(guān)的法律法規(guī)

我國目前出臺了大批PPP模式相關(guān)的政策規(guī)定，但缺失重要的基礎(chǔ)性法律，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目缺乏法律約束和保護(hù)，造成難落地、難履約等情況發(fā)生，更嚴(yán)重的會導(dǎo)致資本退出，嚴(yán)重影響PPP項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)程。

PPP模式是以合同的方式對項(xiàng)目進(jìn)行投資管理，它的運(yùn)作需要完整的法律條文和政策作為保障，以保護(hù)和約束合同中各方的利益，讓談判有章可循。由于PPP模式涉及多方面的參與者利益，一方面要保障參與者的利益，做到有目的、靈活的安排項(xiàng)目進(jìn)程;另一方面要控制風(fēng)險(xiǎn)，保障PPP項(xiàng)目長期、有效地執(zhí)行。

通過設(shè)立PPP模式相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建公平有效的PPP制度大環(huán)境，降低風(fēng)險(xiǎn)、控制不確定性因素、減少交易成本，為更優(yōu)質(zhì)的PPP項(xiàng)目提供制度保障。我國應(yīng)結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)，借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，建立一系列規(guī)范、系統(tǒng)的法律體系，使PPP模式的法制環(huán)境進(jìn)一步得到改善。

3.6 健全制度，搞好頂層設(shè)計(jì)，健全評價(jià)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

從國際PPP模式發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，澳大利亞、英國、加拿大等國都建立了專門的PPP管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目整體發(fā)展和運(yùn)營。在我國，從以往的PPP項(xiàng)目開發(fā)中可以看到，我國PPP模式缺乏明確的牽頭部門和PPP管理機(jī)制。可在中央政府層面，設(shè)立國家PPP管理中心，主要承擔(dān)全國性質(zhì)的PPP模式政策制定等工作，在相關(guān)行業(yè)設(shè)立PPP分管小組，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目篩選、推薦、監(jiān)管等工作，各級地方政府應(yīng)建立省級和市級的PPP管理中心，服從國家PPP管理中心的統(tǒng)籌管理。

參照國際經(jīng)驗(yàn)，除目前財(cái)政部、發(fā)改委發(fā)布的《政府和社會資本合作通用合同指南》《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》外，還應(yīng)考慮制定PPP采購流程指引，根據(jù)投融資模式區(qū)分PPP主協(xié)議文本，中期評估指導(dǎo)，社會公眾參與程序指導(dǎo)等文本，促進(jìn)PPP模式向透明化、規(guī)范化轉(zhuǎn)變。同時(shí)，建立能貫穿項(xiàng)目全周期的PPP模式評價(jià)體系。根據(jù)目前國際上的通用辦法，是“物有所值”（ value for money，VFM），指的是項(xiàng)目采用傳統(tǒng)體制政府要為項(xiàng)目付出的總代價(jià)與采用PPP模式政府要付出總代價(jià)的差值，如VFM>O則該P(yáng)PP項(xiàng)目在財(cái)務(wù)上可行，否則不可行。由于VFM計(jì)算要同時(shí)考慮顯性財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和隱性政府支持條件等數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化，并且對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)要求較高，在我國目前的情況下較難實(shí)現(xiàn)，因此應(yīng)盡快探索符合我國國情的定量與定性相結(jié)合的評價(jià)體系，以便更精準(zhǔn)地開展PPP項(xiàng)目。

PPP模式在一定程度上解決了政府債務(wù)瓶頸與經(jīng)濟(jì)增長之間的矛盾，有利于深化投融資體制改革，打破行業(yè)準(zhǔn)入限制。在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換背景下，PPP模式已經(jīng)成為當(dāng)前政府和社會資本方合作的典范，由于各方面配套設(shè)施、制度、規(guī)范等問題的不完善，該模式的推進(jìn)還需要不斷地創(chuàng)新和探索，未來的發(fā)展方向應(yīng)該以擴(kuò)大社會資本方的范圍、合作方式的創(chuàng)新等為主題，逐步進(jìn)行深入。

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[作者簡介]李琦（1991-），女，陜西渭南人，碩士研究生，研究實(shí)習(xí)員，西安財(cái)經(jīng)大學(xué)科研處，研究方向：企業(yè)管理。