經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)平衡：我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的治理精細(xì)化

杜詩(shī)雨

[摘要]隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)的矛盾日益突出，業(yè)已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的行政難題，考驗(yàn)著政府的政治智慧，如何通過(guò)精細(xì)化治理的手段調(diào)和自然保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)間的關(guān)系，為保護(hù)區(qū)所在地及周邊設(shè)計(jì)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，將保護(hù)和發(fā)展的概念聯(lián)系起來(lái)，使周邊居民更好地參與到生態(tài)保護(hù)的管理與決策之中，對(duì)于“美麗中國(guó)”建設(shè)與鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞]精細(xì)化治理：環(huán)境治理;生態(tài)保護(hù);自然保護(hù)區(qū)

[中圖分類號(hào)] TU982.29

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

在中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代的機(jī)遇期，良好的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為人民的訴求與期盼。人因自然而生，人與自然是生命共同體，扭轉(zhuǎn)生態(tài)破壞、提高環(huán)境質(zhì)量是人民群眾的熱切期盼，自然保護(hù)區(qū)是生態(tài)保護(hù)的基本載體之一，完善自然保護(hù)區(qū)事業(yè)對(duì)生態(tài)多樣性的維護(hù)具有重要價(jià)值。目前而言，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)普遍以“搶救式”策略籠統(tǒng)地劃定了生態(tài)保護(hù)范圍，管理方式也以強(qiáng)制性管控居多，對(duì)保護(hù)區(qū)社區(qū)居民的環(huán)境資源使用行為明令“禁止”，雖然取得了一定的治理結(jié)果，卻忽略了保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。

1 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的沖突

1.1 保護(hù)區(qū)生態(tài)監(jiān)管粗放

發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村脫貧和鄉(xiāng)村振興的根本之策。而發(fā)展產(chǎn)業(yè)則需要土地、資金、人才等各項(xiàng)生產(chǎn)要素的共同作用。因?yàn)樽匀槐Ｗo(hù)區(qū)屬于國(guó)家的特殊用地，所以在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)發(fā)展產(chǎn)業(yè)需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的層層審批，“強(qiáng)管控”的政策使得自然保護(hù)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不斷受限， “綠色貧困”愈發(fā)明顯。

自然保護(hù)區(qū)可分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)，不同的區(qū)域內(nèi)可進(jìn)行的人類活動(dòng)都有相關(guān)的明文規(guī)定，政府理應(yīng)做好保護(hù)宣傳、精細(xì)化管理的服務(wù)工作，但在我國(guó)部分自然保護(hù)內(nèi)存在監(jiān)管“一刀切”的現(xiàn)象，即為了應(yīng)對(duì)上級(jí)視察的需要，過(guò)度拆除相關(guān)產(chǎn)業(yè)設(shè)施，造成資源浪費(fèi)，自然保護(hù)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏動(dòng)力、配套措施不足。除此之外，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要多元參與，不僅需要相關(guān)政策支持，還需要招商引資和村民支持，但現(xiàn)實(shí)中想在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，不僅被相關(guān)政策限制，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)用地難以審批成功，還涉及村民思想觀念轉(zhuǎn)變、認(rèn)可度較低等問(wèn)題。

1.2 政社對(duì)話機(jī)制不完善

政社對(duì)話是推進(jìn)政社互動(dòng)的重要途徑，也是推進(jìn)社會(huì)建設(shè)和基層社會(huì)管理創(chuàng)新的有效方式，良好的政社對(duì)話機(jī)制不僅有利于減少政社溝通間信息扭曲，提升政策的科學(xué)性和民主性，也有利于政策的順利執(zhí)行，提升政府的管理水平和增強(qiáng)政府信任。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)和區(qū)內(nèi)農(nóng)村展業(yè)振興之間的矛盾日益突出。主管部門對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)有著嚴(yán)格的規(guī)定，如禁止建設(shè)旅游景點(diǎn)服務(wù)設(shè)施、禁止開荒種地等，加之部分政府部門害怕承擔(dān)責(zé)任等原因，政府嚴(yán)格禁止農(nóng)村在自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行任何開發(fā)活動(dòng)，導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益得不到有效滿足，經(jīng)濟(jì)損失得不到充分補(bǔ)償，因此農(nóng)民群體有著較高的利益表達(dá)和意見訴求表達(dá)的需要。

但目前來(lái)看，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的農(nóng)村與政府之間的對(duì)話溝通機(jī)制尚未形成和完善，溝通渠道十分有限，政社溝通水平較低。當(dāng)前農(nóng)民群體表達(dá)訴求和意見的主要途徑是隨機(jī)向村干部口頭反映，在矛盾嚴(yán)重且得不到有效回應(yīng)時(shí)便可能會(huì)選擇上訪，甚至?xí)斐扇后w性事件。

1.3 農(nóng)村勞動(dòng)力流失嚴(yán)重

自然保護(hù)區(qū)多處于較為貧窮落后的地區(qū)，附近人口多以發(fā)展農(nóng)業(yè)為主的第一產(chǎn)業(yè)為主要收入來(lái)源，自然保護(hù)區(qū)設(shè)立后，在縮減了原住戶生存空間的同時(shí)，其廣闊的占地面積致使自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)的發(fā)展空間被擠占，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力增加，紛紛選擇外出務(wù)工賺取生活收入，尤其以青壯年勞動(dòng)力為主，因此附近村莊較普通的農(nóng)村“空心化”程度更高，發(fā)展處境也更為艱難。由于青壯年勞動(dòng)力紛紛外出務(wù)工，留守村莊的往往是年齡較大的村民，文化素質(zhì)水平較低、學(xué)習(xí)理解能力也較差，而以第二、第三產(chǎn)業(yè)為主的新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展往往對(duì)科技文化素質(zhì)等要求較高，因而產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的“素質(zhì)落差”導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展決策過(guò)程中對(duì)環(huán)保問(wèn)題的決策科學(xué)性欠缺，進(jìn)而造成對(duì)保護(hù)區(qū)附近生態(tài)環(huán)境的不利影響，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生沖突。

農(nóng)村留守人員素質(zhì)的整體偏低影響其對(duì)有關(guān)政策文件的理解吸收。關(guān)于自然保護(hù)區(qū)從中央發(fā)布的《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》到各地方政府發(fā)布的地方《條例》都對(duì)自然保護(hù)區(qū)管理問(wèn)題做出了規(guī)定，然而農(nóng)村留守人員整體素質(zhì)的偏低致使一部分農(nóng)村發(fā)展有意無(wú)意地忽視了相關(guān)規(guī)定，對(duì)政府審批流程等的不熟悉也導(dǎo)致部分村莊并未履行法定的審批手續(xù)，尤其是環(huán)保鑒定手續(xù)等，便擅自興建產(chǎn)業(yè)設(shè)施，從而進(jìn)一步加劇了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)間的沖突。

1.4 生態(tài)補(bǔ)償體系不健全

我國(guó)自然保護(hù)區(qū)目前的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚不健全，現(xiàn)有政策也無(wú)法做到切實(shí)落地。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償措施實(shí)際效果的考察可以發(fā)現(xiàn)，目前生態(tài)補(bǔ)償措施并不能很好地滿足現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，與生態(tài)補(bǔ)償措施相對(duì)應(yīng)的配套法律法規(guī)缺失更加使得生態(tài)保護(hù)的利益相關(guān)者的具體利益無(wú)法得到應(yīng)有的保障。

我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償缺乏系統(tǒng)完善的機(jī)制，也缺少相應(yīng)的法律支撐和政策扶持，補(bǔ)助政策及決策往往取決于當(dāng)年的財(cái)政預(yù)算狀況，對(duì)生態(tài)規(guī)劃項(xiàng)目認(rèn)識(shí)不到位，缺少環(huán)境保護(hù)意識(shí)和防范意識(shí)，對(duì)待生態(tài)規(guī)劃問(wèn)題持“生了病”才“就醫(yī)”的態(tài)度。在生態(tài)補(bǔ)償政策制定上，相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償政策的制定者為政府及相關(guān)部門，而生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)者幾乎無(wú)法參與到生態(tài)補(bǔ)償措施的確定與協(xié)商當(dāng)中，這也導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)很多居民的切身利益與生態(tài)補(bǔ)償間缺乏應(yīng)有的聯(lián)系。

2 我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的精細(xì)化治理對(duì)策

2.1 精準(zhǔn)考察農(nóng)村特殊現(xiàn)實(shí)

土地是發(fā)展產(chǎn)業(yè)的必需要素，必然要求完善我國(guó)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策供給、用地審批規(guī)范和精細(xì)化管理服務(wù)。

一是推動(dòng)自然保護(hù)區(qū)的相關(guān)保護(hù)條例的精細(xì)化，針對(duì)具體的自然保護(hù)區(qū)制定具體精細(xì)化的保護(hù)條例，既要包括保護(hù)總綱也需要將每條保護(hù)措施細(xì)化到具體負(fù)責(zé)部門，不僅做到自然保護(hù)區(qū)有法可依，而且要做到具體內(nèi)容詳細(xì)、責(zé)任劃分清晰，發(fā)揮出自然保護(hù)區(qū)條例的具體規(guī)范和指導(dǎo)意義。

二是完善精細(xì)化管理與服務(wù)。自然保護(hù)區(qū)的農(nóng)村有著自身的特殊性，主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的政策限制性和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策約束性，落實(shí)政策是必然，但是精準(zhǔn)、科學(xué)的落實(shí)政策是對(duì)村民的負(fù)責(zé)表現(xiàn)。合理利用每一寸土地，發(fā)揮每一寸土地的最大經(jīng)濟(jì)價(jià)值.在不違背相關(guān)法律規(guī)定的同時(shí)合理開發(fā)利用相關(guān)土地，發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，打造全國(guó)首例自然保護(hù)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)相融合的模范村。

三是完善自然保護(hù)區(qū)內(nèi)用地審批流程，自然保護(hù)區(qū)作為特殊用地，因其特殊屬性已經(jīng)約束了區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，所以在用地審批規(guī)范上不可拘泥于文字層面，必須從實(shí)際角度出發(fā)，對(duì)是否造成自然保護(hù)區(qū)內(nèi)污染的人類活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)估，保護(hù)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，推廣宣傳綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的潛力，提供精細(xì)化服務(wù)。

2.2 精確識(shí)別農(nóng)村發(fā)展需求

面對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)政社溝通不暢帶來(lái)的發(fā)展困境，我國(guó)應(yīng)推動(dòng)政社對(duì)話機(jī)制的形成和完善，開辟多樣化的溝通對(duì)話渠道，暢通農(nóng)民利益和意見的表達(dá)并促進(jìn)政府對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益需求的精準(zhǔn)識(shí)別，在進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的同時(shí)做到聽民聲、察民意、解民憂、幫民富。

一是建立和完善自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的政社對(duì)話機(jī)制，促進(jìn)政社溝通的動(dòng)態(tài)化和常態(tài)化，提升政社溝通的水平。通過(guò)一系列的制度建設(shè)，充分進(jìn)行民情調(diào)查、民情溝通和民情處置。如建立“民情溝通日”制度，要求基層干部在每月定期舉行干群面對(duì)面的溝通會(huì)，在會(huì)上宣講黨和政府的方針政策、公布財(cái)務(wù)狀況、通報(bào)民情溝通事項(xiàng)的處理結(jié)果、傾聽村民的意見建議并與村民就個(gè)入訴求和公共事務(wù)進(jìn)行平等的交流討論等。

二是拓寬政社溝通的渠道，強(qiáng)化政社溝通的載體建設(shè)。一方面要充分利用基層干部貼近群眾的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮基層干部在民情調(diào)查、溝通和處置等各個(gè)環(huán)節(jié)的作用。要求干部深入基層，通過(guò)與村民個(gè)人、村民代表或村民組織進(jìn)行深入的溝通、設(shè)立“民情信箱”和在村民中培育“民情信息員”等措施充分了解村民的困難和需求，并于特定日期在政府召開“民情分析會(huì)”，落實(shí)各部門的職責(zé);另一方面要充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，開辟專門的網(wǎng)絡(luò)對(duì)話渠道，如通過(guò)網(wǎng)絡(luò)途徑進(jìn)行民意調(diào)查、政策解讀、信息公布、交流學(xué)習(xí)和在線討論以及建立專門的信息服務(wù)系統(tǒng)和電子政務(wù)網(wǎng)站等，形成政社網(wǎng)絡(luò)溝通機(jī)制，提升政社對(duì)話的靈活性、廣泛性、及時(shí)性和回應(yīng)性。

三是加強(qiáng)政策宣傳，增強(qiáng)政社溝通意識(shí)。一方面，要加強(qiáng)對(duì)政府工作人員的政策宣傳，增進(jìn)其對(duì)中央和上級(jí)政府政策的理解、貫徹，促進(jìn)其積極與村民展開溝通，提升其推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)保護(hù)和產(chǎn)業(yè)振興協(xié)調(diào)發(fā)展的能力和水平;另一方面，要加強(qiáng)對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)村民的政策宣傳，使之充分了解相關(guān)政策規(guī)定，并通過(guò)開展宣傳教育等方式，使村民增強(qiáng)依法溝通意識(shí)，通過(guò)合理的溝通渠道表達(dá)自身的利益訴求。

2.3 精巧分置專業(yè)人員任職

第一，針對(duì)農(nóng)村留守人員科學(xué)文化涵養(yǎng)較低問(wèn)題，政府可出資援助農(nóng)村對(duì)口聯(lián)絡(luò)并引入產(chǎn)業(yè)發(fā)展技術(shù)專員。一方面，專員可指導(dǎo)評(píng)估農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可行性及環(huán)保度，幫助修正產(chǎn)業(yè)發(fā)展不合理處，進(jìn)而增加農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展決策的科學(xué)性;另一方面，駐村專員可教導(dǎo)培訓(xùn)村里產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐參與人員，幫助其深化對(duì)該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體性理解，并針對(duì)性地訓(xùn)練其實(shí)踐操作能力，以提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展參與人員的工作專業(yè)度。

第二，對(duì)于農(nóng)村留守人員政策認(rèn)識(shí)不清問(wèn)題，政府可對(duì)口設(shè)置駐村政策特派員。一方面，幫助農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展參與人員理清政策內(nèi)容，熟悉政策規(guī)范，從而監(jiān)督其認(rèn)真遵循相關(guān)法定程序，合理合法地實(shí)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃;另一方面，政策特派員可作為農(nóng)村與政府之間的溝通橋梁，向上反映農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的問(wèn)題與困境，向下傳達(dá)政府新的政策與精神，增強(qiáng)政府與農(nóng)村之間熟悉度，以提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策規(guī)范度。

2.4 精妙落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償政策，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償可持續(xù)

針對(duì)目前生態(tài)補(bǔ)償不健全，政策落地不切實(shí)的現(xiàn)狀，我國(guó)應(yīng)積極推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償政策的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)性，具體結(jié)合國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的特點(diǎn)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，進(jìn)一步構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)遵循充分發(fā)揮生態(tài)服務(wù)功能為基本原則，并將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的科學(xué)性予以較好保障。應(yīng)爭(zhēng)取構(gòu)建一個(gè)以科學(xué)理論為基礎(chǔ)，政府為主導(dǎo)，且全社會(huì)廣泛參與的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。從而更好地調(diào)和我國(guó)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系。

進(jìn)一步拓寬補(bǔ)償渠道并加大補(bǔ)償力度。我國(guó)應(yīng)確立關(guān)于自然資源保護(hù)與有償使用的各類辦法。逐漸擴(kuò)大資源保護(hù)費(fèi)用的征收范圍，依據(jù)此類辦法來(lái)增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的力度。政府應(yīng)鼓勵(lì)并協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)受益地區(qū)與生態(tài)環(huán)境損害方建立溝通機(jī)制，通過(guò)自主調(diào)整資金補(bǔ)償程度等做法以確保諸如對(duì)口寫作等工作能順利開展，從而建立與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相平行的橫向生態(tài)補(bǔ)償措施。加大我國(guó)財(cái)政在預(yù)算內(nèi)傾向性的對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)基本領(lǐng)域的建設(shè)投入力度，鼓勵(lì)受益地區(qū)與提供保護(hù)地區(qū)通過(guò)資金補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、人才互換等方式進(jìn)行補(bǔ)償，建立起更加合理的生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)核算辦法，明確生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償政策的可實(shí)施性和可持續(xù)性。

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[基金項(xiàng)目]本文系“居民生存權(quán)與環(huán)境權(quán)的權(quán)衡——以黃泥河國(guó)家自然保護(hù)區(qū)為例”（編號(hào)：201910183309）項(xiàng)目成果。