中國糧食安全分析與中長期發(fā)展建議

田惠敏 張欣桐

摘要：經(jīng)濟高速發(fā)展通常伴隨著糧食消費需求的同步增長，而我國糧食供給能力受到資源環(huán)境及生產(chǎn)硬性條件的約束，糧食的供求緊平衡態(tài)勢在未來仍將持續(xù)。在全球化進程不斷深化，國際關(guān)系日益復(fù)雜多變，國際糧食能源化、金融化趨勢顯著及全球新冠疫情爆發(fā)等背景下，全球糧食貿(mào)易的不確定性加劇，我國糧食安全的國際形勢不容樂觀。本文對我國糧食安全當(dāng)前國內(nèi)國際形勢進行了探析，從嚴格保護和適度開發(fā)耕地，推動糧食科技創(chuàng)新發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代糧食倉儲物流體系，深化糧農(nóng)領(lǐng)域國際合作，完善糧食儲備機制，全面提升國家糧食供給能力六個方面提出了保障糧食安全的中長期發(fā)展建議。

關(guān)鍵詞：糧食安全?供給約束?耕地保護?倉儲物流

作者簡介：

田惠敏，國家開發(fā)銀行研究院副研究員、經(jīng)濟學(xué)博士;

張欣桐，中國礦業(yè)大學(xué)（北京）管理科學(xué)與工程博士生。

本文為教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目《建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的路徑與策略研究》（課題號：18JZD029）的階段性成果。

糧食安全問題從根本上來看，通常指的是人類目前的一種基本生活權(quán)利，主要涉及糧食的供給保障問題。糧食安全的內(nèi)涵演變過程仍在持續(xù)，人們對其內(nèi)涵的界定隨著人類認知的發(fā)展而不斷調(diào)整著。聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）1974 年首次提出糧食安全的定義，即糧食安全應(yīng)該保證任何人在任何地方都能夠得到未來生存和健康所需要的足夠食品，強調(diào)擁有足夠的糧食保障是人類的一種基本生活權(quán)利。1996年11月發(fā)布的《世界糧食安全羅馬宣言》將糧食安全的概念表述為，“確保任何人在任何時候，都能通過物質(zhì)手段和經(jīng)濟手段獲得充足、安全而富有營養(yǎng)的食物，以滿足其積極健康生活的膳食需要及食物偏好”。21世紀初期，糧食安全概念的界定擴展到無污染、無公害、綠色安全等更廣泛的范疇。

一、新時期中國糧食安全取得的主要成就

糧食是關(guān)系國運民生的重要戰(zhàn)略物資，糧食安全關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定及國家獨立，是國家發(fā)展的穩(wěn)定器，也是世界各國都高度關(guān)注的重要問題。中國始終把糧食安全作為國家安全的重要基礎(chǔ)，始終把解決人民吃飯問題作為治國安邦的首要任務(wù)。中國用占世界不足10%的耕地、6%的淡水資源，養(yǎng)活了占世界20%的人口，在消除饑餓，實現(xiàn)糧食安全，改善營養(yǎng)和促進可持續(xù)農(nóng)業(yè)等方面取得了舉世矚目的巨大成就。

（一）糧食總產(chǎn)量及人均產(chǎn)量穩(wěn)步增長

建國70年來，中國糧食產(chǎn)量基本上呈穩(wěn)步上漲態(tài)勢，糧食總產(chǎn)量連上新臺階，若以千億斤作為一個臺階計算，已登上11個新臺階，糧食供給由短缺轉(zhuǎn)變?yōu)楣┣蠡酒胶狻?019年中國全年糧食總產(chǎn)量6638億千克，比2018年總產(chǎn)量6579億千克，增加了59億千克，比1996年的5045億千克增產(chǎn)30%以上（圖1），比1949年新中國成立時的1132億千克增長近4.86倍。2019年中國人口約為14億人，人均糧食占有量達到474千克，比1996年的414千克增長了14.5%，比1949年的209千克增長了127%（圖2）。2019年全球糧食產(chǎn)量約為27.22億噸，按77億人口計算，人均糧食僅約350千克，相當(dāng)于中國人均糧食占有量的73.8%。

（二）糧食倉儲、物流體系更加完善

近年來，我國在提升倉儲現(xiàn)代化水平、提高物流效率、健全糧食儲備和應(yīng)急體系方面均有顯著成效。2018年倉容規(guī)模進一步增加，安全儲糧能力持續(xù)增強，全國標(biāo)準糧食倉房倉容達到6.7億噸，簡易倉容2.4億噸，有效倉容總量比1996年增長31.9%。糧食物流骨干通道全部打通，多式聯(lián)運格局基本形成，物流效率進一步提升，2018年中國糧食物流總量為5.2億噸，較上年增長8%，其中省內(nèi)糧食物流總量為2.7億噸，跨省糧食物流總量為2.5億噸。此外，糧食應(yīng)急儲備、加工和配送體系基本形成，應(yīng)急供應(yīng)網(wǎng)點遍布城鄉(xiāng)街道社區(qū)，并在大中城市和價格易波動地區(qū)建立了10～15天的應(yīng)急成品糧儲備供應(yīng)點。

（三）居民膳食營養(yǎng)水平明顯改善

居民膳食消費由以植物性食物為主體的單一模式向植物性與動物性食物并重的多元模式轉(zhuǎn)變，飲食更加綜合健康營養(yǎng)。2018年，油料、豬牛羊肉、水產(chǎn)品、牛奶、蔬菜和水果的人均占有量分別為24.7千克、46.8千克、46.4千克、22.1千克、505.1千克和184.4千克，對比1996年數(shù)據(jù)分別增加6.5千克、16.6千克、19.5千克、17千克、257.7千克和117.7千克，增長率分別為35.7%、55%、72.5%、333.3%、104.2%和176.5%（圖3）。同時，中國居民膳食營養(yǎng)水平不斷改善，蛋白質(zhì)、脂肪、碳水化合物三大營養(yǎng)素供能充足，目前平均每標(biāo)準人每日能量攝入量2172千卡、蛋白質(zhì)65克、脂肪80克、碳水化合物301克。

（四）農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力顯著提高

我國大力推進科教興農(nóng)，并加強現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心、創(chuàng)新聯(lián)盟等建設(shè)，農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率大幅提升，由1996年的15.5%提高到2019年的59.2%，提高了43.7個百分點，糧食大國成為世界農(nóng)業(yè)科技大國。農(nóng)業(yè)機械化水平迅速發(fā)展，2019年中國農(nóng)業(yè)機械總動力約為10.06億千瓦，全國農(nóng)作物耕種收綜合機械化率超過70%，主要農(nóng)作物自主選育品種提高到95%以上。糧食單產(chǎn)能力顯著提高，相比1996年的每公頃4483千克，2019年達到每公頃5720千克，增加了1237千克，增長27%以上（表1）。科學(xué)施肥、節(jié)水灌溉等技術(shù)大面積推廣，2019年水稻、小麥、玉米三大主要糧食作物農(nóng)藥、化肥利用率分別達到39.8%、39.2%，相比2017年分別提高1個百分點及1.4個百分點，病蟲草害損失率大幅降低。

二、國內(nèi)供求緊平衡態(tài)勢仍將持續(xù)

（一）剛性需求持續(xù)增長

從糧食需求形勢來看，我國目前仍處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，未來5～10年更將進入發(fā)展關(guān)鍵時期。而經(jīng)濟高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率不斷提高以及人口增長通常伴隨著糧食消費需求的同步增長，因此，我國糧食安全仍會面臨剛性需求的持續(xù)增長。首先，人口的增長及收入增加的雙重作用，將直接導(dǎo)致糧食需求剛性增長。經(jīng)國家人口計生委預(yù)測，我國人口預(yù)計在2020年達到14.2億人，而人口總量高峰15億人將出現(xiàn)在2030年，此時的糧食需求量預(yù)計將達到7000億千克。同時，居民收入的持續(xù)增長將引起消費結(jié)構(gòu)升級，飲食偏好發(fā)生改變，對動物性食物的消費量增長，進而引起間接用糧的需求大幅增長。相關(guān)研究表明，2030年中國間接用糧需求將突破5000億千克。其次，工業(yè)化的快速發(fā)展將消耗更多的糧食資源。糧食的工業(yè)用途在醫(yī)藥、化工、生物能源等產(chǎn)業(yè)不斷拓展，各相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都將增加對糧食的需求量。根據(jù)中國1995年至2008年間工業(yè)用糧常態(tài)增長速度測算，預(yù)計未來工業(yè)用糧的年平均增長量為15億千克，2025年和2030年分別達到915億千克和990億千克。最后，根據(jù)中央農(nóng)村政策研究室測算，城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點，將導(dǎo)致糧食需求量增加約50億千克。2019年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到60.60%，預(yù)計在2030年達到70%，再提高近10%的幅度意味著還將有一億多人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。農(nóng)民由生產(chǎn)者轉(zhuǎn)換為純粹的消費者將帶來糧食消費的增量約為40～50千克/人，剛性需求增長不可避免。

（二）供給約束日益凸顯

從糧食供給形勢來看，我國糧食供給能力主要受資源環(huán)境及生產(chǎn)硬性條件約束，國內(nèi)糧食耕地面積數(shù)量縮減與耕地質(zhì)量下降并存，糧食的供求緊平衡態(tài)勢在未來仍將持續(xù)。一方面，2019年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到60.6%，比2018年的59.58%提高了1.02個百分點。土地是城市的依托，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程加快，往往伴隨著大量耕地轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)用地、住宅用地及基礎(chǔ)設(shè)施用地，直接導(dǎo)致大量優(yōu)質(zhì)耕地的減少。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，2010—2017年，土地城鎮(zhèn)化的速度比人口城鎮(zhèn)化的速度快1.5倍以上。相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)也表明，城鎮(zhèn)化率每增長1個百分點，將會引起城市建成區(qū)面積平均擴大153萬畝，耕地面積減少615萬畝。

趙?。骸缎鲁B(tài)下城鎮(zhèn)化與耕地保護協(xié)調(diào)發(fā)展的思考》，《駐馬店日報》2019年3月13日。另據(jù)《全國土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》指出，“十三五”期間因生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、建設(shè)占用等預(yù)計耕地面積將減少約7000萬公頃。另一方面，國內(nèi)經(jīng)濟的快速發(fā)展主要是依賴于粗放型而非集約化利用土地模式。近年來，重金屬及水污染問題凸顯，耕地質(zhì)量下降趨勢短期內(nèi)難以根本解決。原國土資源部2018年1月7日發(fā)布的全國耕地質(zhì)量等別顯示，我國中、低等耕地面積比例分別為52.72%和17.79%，實際面積達14.23億公頃，有灌溉條件的耕地只占51.5%。中低產(chǎn)田數(shù)量過多是造成糧食平均單產(chǎn)水平較低的主要因素，而土壤重污染又將直接導(dǎo)致糧食減產(chǎn)。

（三）跨區(qū)域流通量持續(xù)增加

從流通形勢來看，近年來糧食生產(chǎn)向主產(chǎn)區(qū)及核心區(qū)集中的趨勢更加明顯，糧食的跨區(qū)域流通量進一步增加，市場供給大幅波動的風(fēng)險依然存在。由于近年來資源的變化和政策的調(diào)整，我國糧食主產(chǎn)區(qū)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)不斷發(fā)生著改變。自2004年以后，我國的糧食生產(chǎn)區(qū)分布確定為13個糧食主產(chǎn)區(qū)、7個糧食主銷區(qū)及11個糧食平衡區(qū)。從近年全國各省的糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)來分析，隨著糧食生產(chǎn)技術(shù)的進步，農(nóng)業(yè)政策的不斷優(yōu)化完善，糧食主產(chǎn)區(qū)的優(yōu)勢日益明顯，主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)量逐年遞增。2004—2019年，中國糧食總產(chǎn)量由4695億千克增長到6638億千克，增幅為1943億千克。2009年，我國實行糧食戰(zhàn)略工程核心區(qū)建設(shè)，并確立了河南省、黑龍江省、吉林省為三大糧食生產(chǎn)核心區(qū)。自2009年確立核心區(qū)之后，全國糧食總產(chǎn)量由2009年的5394億千克上漲到2019年的6638億千克，增長了1244億千克;三大糧食核心區(qū)的總產(chǎn)量由1278億千克增長到1808億千克，增幅為530億千克;三大核心區(qū)總產(chǎn)量在當(dāng)年全國總產(chǎn)量的占比由23.7%增加到27.2%，提高了3.5個百分點（表2）。以上數(shù)據(jù)表明，全國糧食的主要產(chǎn)量是由主產(chǎn)區(qū)負責(zé)的，并且糧食主產(chǎn)區(qū)及核心區(qū)的貢獻率都有顯著增加，糧食生產(chǎn)不斷向糧食主產(chǎn)區(qū)集聚，將不可避免的引起糧食跨區(qū)域流通量進一步增加，對糧食流通體系提出新的挑戰(zhàn)。

三、國際形勢及突發(fā)事件影響分析

（一）糧食消費對國際市場依賴性加強

隨著“入世”以來我國對外開放程度的不斷加深，國際因素對我國糧食市場的影響越來越大，近年來糧食進口量仍居高位。有利的方面是可以利用外國資源彌補國內(nèi)糧食供給不足，而不利的方面在于利用國際市場風(fēng)險較大，并對國家糧食宏觀調(diào)控形成一定約束。根據(jù)海關(guān)總署發(fā)布的數(shù)據(jù)，2019年我國進口谷物及谷物粉178.5億千克，同比下滑12.8%;進口大豆885.1億千克，同比增長0.5%;進口小麥34.9億千克，同比增長12.6%。以美國為代表的發(fā)達國家由于對糧食生產(chǎn)及出口實行補貼形成優(yōu)勢，向中國大量出口農(nóng)產(chǎn)品，特別是大豆的出口量占比最大，對我國的糧食生產(chǎn)形成沖擊。近年來，我國以大豆為主的糧食對外依存度和進口量均呈上升態(tài)勢。中商產(chǎn)業(yè)研究院數(shù)據(jù)庫顯示，2013—2017年中國大豆進口量逐漸增長，2017年大豆進口量占消費量比例達86%，進口量為955億千克，相比2013年累計增長322億千克，增長率為50.7%。盡管相比2017年，2019年中國大豆進口量由955億千克下降為885億千克，同比下降7.3%，且2018年大豆產(chǎn)量達到自2006年以來的最高值181億千克，但僅能滿足國內(nèi)需求量的17%左右。

（二）中美貿(mào)易摩擦對我國糧食安全的影響

隨著當(dāng)今世界格局變化、國際形勢風(fēng)云突變、各大國之間的博弈加劇，以美國為首的西方勢力對我國虎視眈眈，蓄意制造各種貿(mào)易摩擦。中美貿(mào)易摩擦給中美貿(mào)易關(guān)系蒙上了濃重的陰影，特別是在當(dāng)前新冠疫情在全球范圍內(nèi)爆發(fā)的背景下，使全球糧食貿(mào)易存在高度的不確定性，進一步加劇了我國糧食安全的壓力。作為全球最大糧食出口國的美國與作為全球最大糧食進口國的中國貿(mào)易往來非常頻繁。自2018年貿(mào)易摩擦升級后，我國從美國進口的大豆、小麥等糧食作物的進口量均有所減少。2017年，我國從美國進口大豆329億千克，占當(dāng)年大豆總進口量比例為34.4%，進口量占生產(chǎn)量的比例為178.4%;2019年進口量為169.4億千克，相應(yīng)比例為19.1%與93.6%。相比2017年，2019年我國從美國進口大豆量減少了近50%。2017年，我國從美國進口小麥15.6億千克，占當(dāng)年小麥總進口量比例為36.2%;而2018年進口量僅為3.6億千克，占比12.5%。相比2017年，2018年我國從美國進口小麥量減少了近2/3。數(shù)據(jù)絕對量與相對量都顯示出中美貿(mào)易雙方的貿(mào)易依存度之高。而我國通過提高對美大豆等糧食產(chǎn)品進口關(guān)稅等反制措施，又進一步使糧食進口渠道收縮，引起大豆進口價格波動，惡化國內(nèi)大豆供需形勢，使國內(nèi)糧食安全保障能力面臨更嚴峻考驗。

（三）國際糧食能源化、金融化趨勢顯著

隨著全球金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，全球能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)的進步，糧食逐漸由單一商品屬性演變?yōu)樯唐?、金融、能源三者結(jié)合的混合屬性。

畢艷峰：《金融化能源化背景下中國糧食安全的戰(zhàn)略選擇》，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》2014年第8期。糧食能源化、金融化趨勢使國際糧食的價格形成機制更為復(fù)雜，加劇了糧食價格的波動，并增加了保障國內(nèi)糧食安全的外部不確定性。其一，在能源化、金融化趨勢日益增強的背景下，國際糧食價格的波動脫離了傳統(tǒng)供求關(guān)系，波動越來越多的受到期貨價格、投資資本、貨幣供應(yīng)、能源價格等諸多因素的影響，不確定性及人為操縱影響加劇。其二，以美國為首的發(fā)達國家是糧食能源化領(lǐng)域最重要的推力，也是糧食能源化體系的設(shè)計者，以及其在國際貨幣體系的重要影響力決定了其在糧食金融化、能源化進程中的先驅(qū)優(yōu)勢，全球糧食安全必然受到發(fā)達國家糧食戰(zhàn)略的制約與影響。其三，資本的逐利性與糧食的金融化、能源化疊加在一起，通過干預(yù)糧食金融市場與糧食能源市場謀取暴利，糧價波動會進一步放大。

（四）重大疫情下全球糧食安全的不確定性

新冠疫情引發(fā)諸多連鎖反應(yīng)，對全球糧食生產(chǎn)和供應(yīng)造成全面沖擊，是對各國乃至全球糧食安全及應(yīng)急保障機制的一次重大考驗。為防止疫情引發(fā)全球糧食危機，要重點關(guān)注受疫情影響嚴重、重要的農(nóng)產(chǎn)品出口及遭受蝗災(zāi)的國家和地區(qū)，這些地區(qū)易產(chǎn)生供應(yīng)鏈斷檔的風(fēng)險，更可能采取增加儲備、限制出口等措施，進一步導(dǎo)致全球糧食供應(yīng)鏈陷入混亂，惡化國際糧食供需。從全球重要糧食的生產(chǎn)和出口國家來看，美國、加拿大、俄羅斯、巴西等國受疫情影響均較為嚴重，糧食生產(chǎn)及物流嚴重受阻。除了疫情的影響外，自2019年12月以來，始發(fā)于非洲的近70年來最嚴重的蝗災(zāi)在東非、西南亞暴發(fā)，對肯尼亞、索馬里、印度等國的糧食生產(chǎn)造成了嚴重影響，導(dǎo)致全球糧食產(chǎn)量受損。受全球疫情蔓延及部分地區(qū)蝗災(zāi)猖獗的影響，預(yù)計2020年全球糧食將減產(chǎn)20%，實際的減產(chǎn)及由此帶來的惡性市場預(yù)期將引起限制出口、搶購囤積、流通不暢等恐慌性疊加效應(yīng)，導(dǎo)致糧價異常波動，糧食供需失衡。

（五）疫情對我國的糧食安全沖擊有限

聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織的調(diào)查報告顯示，當(dāng)前在新冠疫情對于全球的沖擊中，全球能夠?qū)崿F(xiàn)自給自足的國家和地區(qū)有33個。其中，具有對外援助能力的國家僅有6個，我國位列其中。從全國范圍來看，我國水稻、小麥、玉米三大主糧生產(chǎn)連年豐收，糧食市場總體穩(wěn)定，庫存充裕，不僅沒有短缺，目前還呈現(xiàn)出階段性過剩特征，特別是稻谷、小麥庫存處于歷史最高水平。2019年，我國稻谷產(chǎn)量2096億千克，結(jié)余143億千克;小麥產(chǎn)量1340億千克，結(jié)余140億千克。三大谷物自給率多年保持在98%左右，即使由于疫情導(dǎo)致其他國家采取停止或限制出口措施，我國國內(nèi)主糧儲備仍然能夠自給。

雖然我國主糧基本實現(xiàn)了自給，但從糧食供給總體角度來看，本次疫情對我國糧食安全仍然存在隱患。大豆是中國糧食安全最大的“軟肋”，我國對大豆的需求量約占全球的30%，但我國大豆產(chǎn)量較少，近年來大豆對外依存度整體在80%以上，在2018年大豆產(chǎn)量達到自2006年以來的最高值181億千克，也僅能滿足國內(nèi)需求量的17%左右。再看庫銷比數(shù)據(jù)，根據(jù)2019年消費量計算，我國水稻、小麥和玉米庫銷比分別高達86%、106%和71%，而大豆庫消比偏低為21%，庫存相對不足，僅能滿足國內(nèi)20%的需求。在全球疫情持續(xù)發(fā)酵的背景下，我國大豆主要的進口來自美國、巴西和阿根廷，目前這三個國家疫情局面仍不樂觀，大豆進口不暢，很可能會導(dǎo)致國內(nèi)大豆供給短缺。同時，我國油菜籽對外依存度也較高，2019年產(chǎn)量為0.06億噸，需進口0.09億噸。而當(dāng)前我國油菜籽的主要進口國加拿大、俄羅斯等國因疫情物流受阻，油菜籽進口不暢，可能會發(fā)生供應(yīng)短缺。主要的飼料用糧及工業(yè)用糧方面，我國大麥的進口依存度為88%，進口主要來自澳大利亞、加拿大;高粱的進口依存度為28%，進口主要來自美國、澳大利亞，受疫情影響，可能發(fā)生供給不足。

四、新時期中國糧食安全戰(zhàn)略中長期發(fā)展建議

（一）嚴格保護和適度開發(fā)耕地，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)能力

我國的耕地資源十分緊缺，保護有限的耕地，提升耕地質(zhì)量對穩(wěn)定提高糧食綜合生產(chǎn)能力具有決定性作用。一方面，要強化耕地用途管制，嚴格堅守耕地保護紅線。國家在2019年中央1號文件中，再次強調(diào)嚴守1.2億公頃耕地紅線，確保糧食播種面積穩(wěn)定在1.1億公頃。地方政府要維持基本農(nóng)田保護和耕地總量動態(tài)平衡，嚴格審批農(nóng)地轉(zhuǎn)用，推進土地開發(fā)復(fù)墾，確保1.2億公頃耕地紅線不動搖。到2020年落實12436萬公頃耕地保有量，10307萬公頃永久基本農(nóng)田、4072萬公頃建設(shè)用地總規(guī)模約束性指標(biāo)。另一方面，耕地數(shù)量不足的情況下，提升耕地質(zhì)量尤為重要。實施“藏糧于地”戰(zhàn)略，應(yīng)不斷提高耕地質(zhì)量，完善農(nóng)田水利設(shè)施，提升土地的肥力，嚴格控制污染，促進傳統(tǒng)耕地向標(biāo)準農(nóng)田轉(zhuǎn)變，落實高標(biāo)準農(nóng)田建設(shè)。2019年《中共中央?國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》中提出，要在2020年建成8億畝高標(biāo)準農(nóng)田。地方政府應(yīng)深入實地開展調(diào)研，統(tǒng)籌安排，合理規(guī)劃，確保高標(biāo)準農(nóng)田建設(shè)的實施效果。到2020年確保建成8億畝高標(biāo)準農(nóng)田，糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)定在6億噸以上;到2022年，確保建成10億畝高標(biāo)準農(nóng)田;到2035年，糧食種植面積保持總體穩(wěn)定。

（二）推動糧食科技創(chuàng)新發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

在我國水土資源約束更為嚴格的條件下，確保糧食安全，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根本出路在于科技創(chuàng)新。與發(fā)達國家相比，我國農(nóng)業(yè)科技尚有很大差距，從基礎(chǔ)設(shè)施、良種培育、水肥農(nóng)藥、病蟲害防治、信息機械到產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、品質(zhì)品牌等方面，還存在很多薄弱環(huán)節(jié)。差距是潛力，亦是動力，科技之力非一日可成，增強科技創(chuàng)新能力，首先應(yīng)從產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求考慮，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)教育事業(yè)，加快推進產(chǎn)學(xué)研、農(nóng)教科深度結(jié)合，打破部門、區(qū)域、學(xué)科界限，建立合理分工而又緊密結(jié)合的協(xié)同創(chuàng)新機制。其二，應(yīng)持續(xù)增加農(nóng)業(yè)科研投入，培育一批農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略科技創(chuàng)新力量，強化節(jié)水灌溉、農(nóng)機裝備等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究，并實施農(nóng)業(yè)核心技術(shù)攻關(guān)行動，推動糧食良種良法等核心關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)與推廣。其三，推進農(nóng)業(yè)機械化和農(nóng)機裝備轉(zhuǎn)型升級，重點突破工藝材料、關(guān)鍵作業(yè)裝置等技術(shù)瓶頸，開發(fā)智能化、精準化裝備設(shè)施，以提高機械化作業(yè)效率，增加糧食供給，提升糧食品質(zhì)。

（三）建設(shè)現(xiàn)代糧食倉儲物流體系，提高流通質(zhì)量與效率

在市場經(jīng)濟體制下，以提升流通質(zhì)量和效率為中心，建設(shè)現(xiàn)代糧食倉儲物流體系對提升市場資源配置效率的作用是至關(guān)重要的。一方面，提高糧食倉儲保障能力。其一，倉儲基礎(chǔ)設(shè)施的完善直接關(guān)系到應(yīng)急時刻調(diào)配糧食的效率，圍繞優(yōu)化布局、調(diào)整結(jié)構(gòu)、提升功能三個重點，完善糧食倉儲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其二，為了保證糧食質(zhì)量安全，除了改善倉儲設(shè)施條件外，還應(yīng)鼓勵應(yīng)用環(huán)流熏蒸、氮氣儲糧等綠色技術(shù)來保障儲糧品質(zhì)。另一方面，加強糧食流通環(huán)節(jié)建設(shè)。其一，應(yīng)加強糧食物流與信息化融合深度，針對糧源收購、糧食庫存和運輸優(yōu)化等環(huán)節(jié)進行分散管理，最后再將各管理系統(tǒng)集成，以提高管理效率。其二，針對以往區(qū)域限制，可借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)將糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)及平衡區(qū)各個平臺連接，根據(jù)區(qū)域市場的不同需求，通過物流調(diào)度來平衡糧食供給。其三，整合全國糧食物流資源。優(yōu)化糧食供應(yīng)、配送、加工網(wǎng)點的布局，打造一個全國性的糧食產(chǎn)業(yè)物流鏈和多個區(qū)域性的糧食物流平臺，形成布局合理、運轉(zhuǎn)高效的現(xiàn)代糧食物流體系。其四，為有效提升糧食物流重點線路流通效率，應(yīng)合理規(guī)劃大型糧食物流園區(qū)布局，并建設(shè)一批糧食進出口物流通道和重要節(jié)點。

（四）深化糧農(nóng)領(lǐng)域國際合作，維護糧食安全

近年來，隨著中國對糧食及其他農(nóng)產(chǎn)品需求的增加，通過利用國際資源和市場彌補國內(nèi)糧食大量缺口已經(jīng)成為重要途徑，對國際資源和市場的依賴性增強。國際貿(mào)易是一把“雙刃劍”，需要采取積極有效措施來化解利用國際市場帶來的風(fēng)險。第一，深化國際合作，針對不同國家采取靈活的合作方式，合理利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源。可通過與主要糧食出口國簽訂長期糧食進口協(xié)議，優(yōu)化糧食進口渠道，拓展多元化糧食來源市場，來穩(wěn)定糧食供給，并促進全球范圍內(nèi)糧食資源合理高效配置。第二，盡可能利用好現(xiàn)有的成熟市場，應(yīng)繼續(xù)深入推進南南合作。利用多邊貿(mào)易體制，加強與南美國家的全方位合作，爭取得到南美的大豆供給，同時鼓勵更多中國企業(yè)“走出去”，到南美屯田生產(chǎn)大豆。第三，培育新興市場，構(gòu)建全球糧食產(chǎn)業(yè)鏈布局。通過深化與共建“一帶一路”糧食經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系，與沿線國家共同打造國際糧食合作新平臺，促進農(nóng)業(yè)資源要素有序自由流動、市場深度融合。第四，采取多種防控措施，應(yīng)對國際化風(fēng)險。通過參與國際規(guī)則制定，限制跨國糧商壟斷，加強期貨市場建設(shè)等措施，積極應(yīng)對國際化風(fēng)險，更好地維護國際糧食安全。

（五）完善糧食儲備機制，增強糧食市場平衡能力

目前，我國糧食儲備規(guī)模比例較高，過高的儲備產(chǎn)生相應(yīng)過高的成本，增加政府財政負擔(dān)，應(yīng)通過政府宏觀調(diào)控和市場的作用，使糧食儲備達到合理的區(qū)間。第一，確定科學(xué)的儲備規(guī)模。糧食的科學(xué)儲備規(guī)模和功能應(yīng)基于安全性、經(jīng)濟性、靈活性三個基本原則，并以服務(wù)宏觀調(diào)控、調(diào)節(jié)穩(wěn)定市場、應(yīng)對突發(fā)事件和提升國家安全能力為目標(biāo)。第二，科學(xué)合理布局糧儲區(qū)。結(jié)合主要糧食品種的生產(chǎn)種植帶、加工基地、市場需求及主要運輸條件等因素，兼顧主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)分布，充分運用現(xiàn)代化信息系統(tǒng)為宏觀調(diào)控提供依據(jù)，推進儲備智能化升級，科學(xué)合理布局糧儲區(qū)，優(yōu)化各儲區(qū)糧食品種結(jié)構(gòu)。第三，完善糧食儲備體制機制。加強中央儲備糧宏觀管理，以維護市場平衡運行能力，同時推動地方儲備糧體系改革，強化內(nèi)控管理和外部監(jiān)督，進一步落實糧食安全責(zé)任制。第四，健全糧食市場預(yù)警監(jiān)測和突發(fā)狀況反映機制。完善國家分層預(yù)警體系，通過健全全國市場監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，提升信息資源開發(fā)和利用水平，配合現(xiàn)有的全國糧食監(jiān)測系統(tǒng)及時察覺突發(fā)狀況所能帶來的影響，并迅速采取應(yīng)對措施。（六）居安思危，全面提升國家糧食供給能力

“思則有備，有備無患”，應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃，提前部署，全面提升應(yīng)對新冠疫情等突發(fā)性公共安全事件的能力。首先，要堅決穩(wěn)住糧食生產(chǎn)，確保糧食供給充足。特別是在疫情發(fā)生后，為提升農(nóng)民生產(chǎn)糧食的積極性和生產(chǎn)效率，政府應(yīng)多渠道籌措資金，完善糧食補貼政策，使農(nóng)民投入產(chǎn)出回報在原有基礎(chǔ)上有新的提高，確保各地區(qū)完成糧食生產(chǎn)指標(biāo)任務(wù)。其次，綜合考慮我國農(nóng)產(chǎn)品供需狀況，強化糧食整體的自給能力，適當(dāng)提高過度依賴進口的糧食作物的種植面積，特別是提高國內(nèi)產(chǎn)需缺口較大的大豆、玉米的種植面積。再次，完善糧食應(yīng)急保障體系。針對不同類別的突發(fā)性公共安全事件，糧食供給的應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案也應(yīng)根據(jù)不同災(zāi)害類別的特征作出相應(yīng)調(diào)整，并在不同的假定情境下，定期進行應(yīng)急預(yù)案演練，以提升在事件發(fā)生時的糧食供應(yīng)應(yīng)急保障能力。最后，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共衛(wèi)生服務(wù)水平。重點推進農(nóng)村人居環(huán)境整治工程，完善農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)，以提升農(nóng)村應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的能力，促進廣大農(nóng)村糧食生產(chǎn)者的健康安全得到更好的保障。

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