論經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離的管理模式

盛毅 杜雪鋒

[摘要] 經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展突破了“行政經(jīng)濟(jì)區(qū)”局限，既引發(fā)了與行政經(jīng)濟(jì)區(qū)管理的矛盾，也引發(fā)了與行政區(qū)社會(huì)事務(wù)管理的矛盾，其實(shí)質(zhì)是轄區(qū)政府利益訴求和市場(chǎng)利益訴求不一致的沖突。探索建立經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離的管理模式，一方面要在類(lèi)型多樣的經(jīng)濟(jì)區(qū)中，尋求“經(jīng)濟(jì)區(qū)利益最大化”和“行政區(qū)利益最大化”的平衡點(diǎn)，分別選擇分離的方式和程度;另一方面要通過(guò)構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制，保證適度分離的實(shí)現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞] ?經(jīng)濟(jì)區(qū) ? 行政區(qū) ? 適度分離 ? 協(xié)調(diào)機(jī)制 ? 路徑

[中圖分類(lèi)號(hào)] F125 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? ?[文章編號(hào)] ?1004-6623（2020）05-0028-07

[作者簡(jiǎn)介] 盛毅，四川省社會(huì)科學(xué)院研究員，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì);杜雪鋒，四川省社會(huì)科學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員，博士，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。

推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，有利于在西部形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。探索成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離，是推進(jìn)都市圈各城市同城化發(fā)展，強(qiáng)化城市群一體化發(fā)展的重要路徑。

經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)是兩類(lèi)不同性質(zhì)但又存在密切關(guān)聯(lián)的空間概念。經(jīng)濟(jì)區(qū)是指按經(jīng)濟(jì)聯(lián)系而自發(fā)形成的地域單元，行政區(qū)則是按國(guó)家分級(jí)管理需要人為劃分的地域單元。經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離，是新時(shí)代構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制必須解決好的問(wèn)題。關(guān)鍵是要在行政區(qū)管理體制框架下，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)區(qū)路徑。根據(jù)區(qū)域之間內(nèi)在聯(lián)系密切程度，確定經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離的方式。如何實(shí)現(xiàn)“適度分離”，主要路徑有哪些，有待深入研究。

一、經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)分離研究述評(píng)

經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)分離的原因，既受自然過(guò)程驅(qū)使也受政府區(qū)域管理制度安排推動(dòng)，制度變遷理論揭示了政府具有的正向和負(fù)向作用。西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市群的形成，政府起的作用較小，是市場(chǎng)力量決定著資源要素流向以及在特定地域的集聚，并由此引發(fā)人口的空間集聚。而國(guó)內(nèi)城市群的形成則與政府利用規(guī)劃和政策推動(dòng)關(guān)系密切，作為行政主導(dǎo)性很強(qiáng)的國(guó)家，地方發(fā)展也具有相對(duì)獨(dú)立性，政府這只“有形的手”，對(duì)城市群空間擴(kuò)展發(fā)揮關(guān)鍵性的“舵手”作用。當(dāng)然，新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)也促使政府區(qū)域管理朝著分散化和網(wǎng)絡(luò)化方向演進(jìn)，內(nèi)涵上體現(xiàn)的是各相關(guān)職能部門(mén)對(duì)其的聯(lián)合支持。

由于經(jīng)濟(jì)聯(lián)系突破行政區(qū)范圍，導(dǎo)致行政區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展形成很大制約，直接表現(xiàn)為區(qū)域內(nèi)協(xié)作需求與行政條塊分割之間的矛盾，根源在現(xiàn)有行政區(qū)劃和管理體制的局限性。地方政府作用導(dǎo)致行政區(qū)向“行政經(jīng)濟(jì)區(qū)”轉(zhuǎn)換，行政區(qū)出于利益原因必然會(huì)阻礙要素自由流動(dòng)。經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的這種狀況，具體體現(xiàn)為資源及市場(chǎng)與行政區(qū)劃的矛盾、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與行政區(qū)劃的矛盾、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與行政區(qū)劃的矛盾。受行政區(qū)經(jīng)濟(jì)、管理體制等因素影響，各城市功能重復(fù)建設(shè)，市場(chǎng)相互封閉，無(wú)疑制約了城市群優(yōu)勢(shì)的有效發(fā)揮。

協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)關(guān)系，應(yīng)建立跨行政區(qū)的管理機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)對(duì)話機(jī)制，促進(jìn)各主體錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)，其中主要有區(qū)域利益分享和補(bǔ)償機(jī)制。借鑒管理權(quán)和所有權(quán)分離理論，可以在避免經(jīng)濟(jì)區(qū)行政區(qū)職能重疊干擾的同時(shí)維護(hù)各自主體的利益。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)區(qū)特別是新區(qū)的籌劃、建設(shè)源于其所有權(quán)，具有行政區(qū)的屬性;日常經(jīng)營(yíng)運(yùn)行源于其管理權(quán)，具有經(jīng)濟(jì)區(qū)的屬性。構(gòu)建合理有序的區(qū)域綜合治理秩序，需要信息充分和約束有力與激勵(lì)有效。在構(gòu)建經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制中，形成了不同于一般行政區(qū)域的具有特色的管理體制。其中高新區(qū)探索建立了一種精簡(jiǎn)的、實(shí)行按功能區(qū)管理的體制。國(guó)家級(jí)新區(qū)同樣采取精簡(jiǎn)行政的組織形式，事實(shí)上形成了一種模糊行政體制。因?yàn)樾聟^(qū)承擔(dān)社會(huì)事務(wù)后，必須處理大量日常行政工作，導(dǎo)致管理效能的下降。因此，還是不要鼓勵(lì)高新區(qū)和所在行政區(qū)合并，以弱化社會(huì)管理功能，而是需要通過(guò)有效適當(dāng)?shù)慕M織和管理模式，來(lái)消除地方自治形成的利益分割與區(qū)域需要合作共贏之間的矛盾?？紤]到經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)分離是相對(duì)的，區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的活動(dòng)只有在自身的場(chǎng)域內(nèi)，才能較好地發(fā)揮作用，為此可以從管理職能上進(jìn)行分離。以城市群為例，可以從系統(tǒng)論視角出發(fā)，分為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、環(huán)境、資源五大子系統(tǒng)，或者從空間結(jié)構(gòu)子系統(tǒng)、規(guī)模結(jié)構(gòu)子系統(tǒng)、職能結(jié)構(gòu)子系統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)子系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境子系統(tǒng)、基礎(chǔ)設(shè)施子系統(tǒng)、行政管理子系統(tǒng)來(lái)研究。盡管承擔(dān)經(jīng)濟(jì)區(qū)管理職能的主體，有政府主導(dǎo)管理模式、企業(yè)運(yùn)作管理模式、政企合一管理模式，具體的組織形式有準(zhǔn)政府的管委會(huì)體制、政區(qū)型管理體制、企業(yè)型管理體制，委托管理體制和“協(xié)治”型體制等，是政府與市場(chǎng)共謀、共塑、共演的過(guò)程。另一個(gè)值得注意的問(wèn)題是，在探索經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)分離中，由于地方政府習(xí)慣于運(yùn)用行政手段，對(duì)市場(chǎng)作用重視明顯不夠，使分離后的協(xié)調(diào)機(jī)制探索和實(shí)踐受到較多局限。

在既有行政區(qū)劃中，設(shè)立專(zhuān)門(mén)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)或者利用經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度較高的特定區(qū)域，來(lái)履行行政區(qū)不適合承擔(dān)的發(fā)展任務(wù)，這類(lèi)區(qū)域的管理權(quán)限設(shè)置和實(shí)施，不僅會(huì)與行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理產(chǎn)生沖突，也會(huì)與行政區(qū)的社會(huì)管理事務(wù)有矛盾。如何將這些沖突和矛盾限制在最小范圍，這就需要研究?jī)烧吖芾頇?quán)限的“適度”劃分。雖然現(xiàn)有研究涉及到經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)分離的內(nèi)在原因、分離的模式、分離的協(xié)調(diào)機(jī)制等，已經(jīng)形成的管理組織形式如領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部、跨行政區(qū)會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、管委會(huì)等，本身就是“適度”分離的產(chǎn)物，但對(duì)兩者管理權(quán)限如何“適度”分離，仍缺乏針對(duì)性。一是由于經(jīng)濟(jì)區(qū)類(lèi)型很多，各自承載著不同的功能，進(jìn)而使經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)的分離需求不一致，由此影響著管理體制的設(shè)置和運(yùn)行。二是即使在同一類(lèi)型的經(jīng)濟(jì)區(qū)中，也會(huì)因?yàn)榘l(fā)展階段特征和任務(wù)重點(diǎn)存在差異，從而選擇分離程度不盡一致的管理體制。因此，探索不同類(lèi)型經(jīng)濟(jì)區(qū)適度分離的方式，建立與此相適應(yīng)的管理體制和協(xié)調(diào)機(jī)制，需要尋求最優(yōu)解。

二、經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)分離的內(nèi)在機(jī)理

既然不同類(lèi)型經(jīng)濟(jì)區(qū)在運(yùn)行上有差異，對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)限劃分，就不能簡(jiǎn)單套用相同的模式。站在不同視角，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)區(qū)可以從性質(zhì)分為綜合性經(jīng)濟(jì)區(qū)和專(zhuān)屬性經(jīng)濟(jì)區(qū);從承載內(nèi)容可以分為產(chǎn)業(yè)園區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)、城市新區(qū)、都市圈、城市群和經(jīng)濟(jì)區(qū)等;從內(nèi)在聯(lián)系可以分為經(jīng)濟(jì)功能區(qū)①和經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)區(qū)。針對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離問(wèn)題分析，我們綜合經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和內(nèi)在經(jīng)濟(jì)聯(lián)系兩種分類(lèi)，將經(jīng)濟(jì)區(qū)劃分為特定經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和關(guān)聯(lián)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)兩大類(lèi)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)區(qū)承擔(dān)功能的不同，來(lái)討論管理主體及管理職能分離的方式和程度。

特定經(jīng)濟(jì)功能區(qū)在某段時(shí)間上，都有相對(duì)確定的區(qū)域范圍，有行使政府授權(quán)的管理機(jī)構(gòu)，有相對(duì)明確的管理職能，但它們也存在明顯差別，具體表現(xiàn)在其中既有專(zhuān)門(mén)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，也有綜合經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。前者如產(chǎn)業(yè)園區(qū)、保稅區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，以及早期的國(guó)家和省市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等。后者則有國(guó)家級(jí)新區(qū)、進(jìn)入產(chǎn)城融合階段的各種形態(tài)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)等。這些特定經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和行政區(qū)的分離，主要通過(guò)所在地方政府設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)如領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部、管委會(huì)等來(lái)實(shí)現(xiàn)，其中管委會(huì)是最常見(jiàn)的組織形式。政府通過(guò)授予經(jīng)濟(jì)區(qū)專(zhuān)門(mén)的經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)，來(lái)實(shí)現(xiàn)與行政區(qū)管理職責(zé)的分離。從實(shí)踐看，專(zhuān)門(mén)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)被賦予的職權(quán)，主要是經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)管理權(quán)，管委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置只需滿足經(jīng)濟(jì)管理要求即可。與行政區(qū)的矛盾，既會(huì)表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管理方面，也會(huì)表現(xiàn)在社會(huì)事務(wù)管理方面。而綜合經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，由于承擔(dān)了所在區(qū)域的部分或全部社會(huì)管理事務(wù)，雖然同樣與所在行政區(qū)存在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)沖突，但這種沖突在“政區(qū)相對(duì)合一”的管理體制下，矛盾有所緩解。無(wú)論是專(zhuān)門(mén)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)還是綜合經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，與行政區(qū)的分離程度是較高的，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)一體化程度也很高。

經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)功能區(qū)由于跨多個(gè)大的行政區(qū)，設(shè)立具有行政授權(quán)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨(dú)立管理難度很大，因此更多選擇建立協(xié)商性的機(jī)構(gòu)來(lái)組織經(jīng)濟(jì)區(qū)活動(dòng)，與行政區(qū)的分離程度較特定經(jīng)濟(jì)功能區(qū)低，或者說(shuō)這種類(lèi)型經(jīng)濟(jì)區(qū)的運(yùn)行，要以行政協(xié)調(diào)為前提。行政協(xié)調(diào)力度大，各相關(guān)聯(lián)的行政區(qū)共識(shí)多，可賦予的管理權(quán)限可以多一些，經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)分離程度則相對(duì)更高。其中，在都市圈范圍內(nèi)，由于核心城市與周邊城市聯(lián)系密切，“利益引力”開(kāi)始大于“行政阻力”，彼此之間的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能夠在更大程度上打破行政分割，容易達(dá)成有一定約束力的跨行政區(qū)經(jīng)濟(jì)合作，因此，各關(guān)聯(lián)行政區(qū)也愿意將部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，交由都市圈協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)行使。在特殊情況下，個(gè)別處于從屬地位的城市，甚至愿意將經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限全部托管給中心城市行使。而城市群作為復(fù)合型的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)區(qū)，其內(nèi)部經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切程度不完全相同，它既包括都市圈這種聯(lián)系密切的區(qū)域，也包括都市圈與都市圈之間，都市圈與都市圈外圍城市之間，由于后者之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切程度明顯低于都市圈，“行政阻力”普遍大于“利益引力”，即使我們根據(jù)經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度建立了專(zhuān)門(mén)組織來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，但協(xié)調(diào)的范圍和能力有限。特別是在城市群等經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)區(qū)中，與行政區(qū)分離程度較低（表1）。

如果僅從分離的程度進(jìn)行觀察，經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的分離，表現(xiàn)為從基本分離到基本統(tǒng)一的一系列組合。假設(shè)我們將分離程度簡(jiǎn)單劃分為高度分離、中度分離、低度分離三種類(lèi)型，各自面臨的主要問(wèn)題差異明顯。

高度分離的經(jīng)濟(jì)區(qū)包括產(chǎn)業(yè)園區(qū)、特定的經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)、處于開(kāi)發(fā)早期的各類(lèi)經(jīng)濟(jì)區(qū)，涉及區(qū)域范圍限于地級(jí)市管轄內(nèi)，多數(shù)限于一個(gè)縣（區(qū)），其主要任務(wù)限于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目引進(jìn)和直接相關(guān)的配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)，與行政區(qū)之間的矛盾，主要表現(xiàn)為與行政區(qū)經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)事務(wù)管理的矛盾。一方面，所在行政區(qū)已經(jīng)形成完整管理體系，在這一體系中建立新的經(jīng)濟(jì)區(qū)，設(shè)置獨(dú)立于現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)管理的職權(quán)職責(zé)，必然與已有的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)存在一定沖突，具體表現(xiàn)在新設(shè)經(jīng)濟(jì)區(qū)利益與行政區(qū)既有利益之間的不一致，并且會(huì)通過(guò)投資、項(xiàng)目建設(shè)、稅收、拆遷、服務(wù)功能、干部任命等程度不同地表現(xiàn)出來(lái)。另一方面，新設(shè)立的經(jīng)濟(jì)區(qū)，只負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)，不負(fù)責(zé)所在轄區(qū)的社會(huì)管理事務(wù)，使所在地政府在承擔(dān)社會(huì)事務(wù)管理，并且還要為經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)提供服務(wù)的同時(shí)，不能同等分享經(jīng)濟(jì)區(qū)開(kāi)發(fā)的利益，因而形成了兩者之間的矛盾。

中度分離的經(jīng)濟(jì)區(qū)包括進(jìn)入建設(shè)后期的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、國(guó)家級(jí)新區(qū)等，雖然涉及區(qū)域有所擴(kuò)大，不少需要跨縣（區(qū)）開(kāi)發(fā)，但仍然沒(méi)有超出地級(jí)市管轄區(qū)域。而市管縣的體制，使市級(jí)政府在協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)關(guān)系上，統(tǒng)籌能力相對(duì)較強(qiáng)。這類(lèi)經(jīng)濟(jì)區(qū)的管理主體，不僅承擔(dān)了轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的職責(zé)，同時(shí)因開(kāi)發(fā)進(jìn)入成熟階段后，如果再繼續(xù)保持相對(duì)單一的經(jīng)濟(jì)功能開(kāi)發(fā)，面臨著許多服務(wù)功能缺失、協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)卣芾淼睦щy增多，于是紛紛選擇對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)區(qū)域街鎮(zhèn)全面托管，進(jìn)而承擔(dān)起部分社會(huì)、文化、生態(tài)等開(kāi)發(fā)任務(wù)。在組織形式上，表現(xiàn)為“兩塊牌子、一套班子”，即“行政區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)合一”，是把園區(qū)管理機(jī)構(gòu)和行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)合二為一的模式。這類(lèi)經(jīng)濟(jì)區(qū)的開(kāi)發(fā)任務(wù)，必然由單一的經(jīng)濟(jì)功能開(kāi)發(fā)，轉(zhuǎn)變?yōu)閺?fù)合功能開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)了“區(qū)鎮(zhèn)統(tǒng)一”，在一定程度上克服了高度分離經(jīng)濟(jì)區(qū)存在的“區(qū)鎮(zhèn)矛盾”。管委會(huì)作為“準(zhǔn)政府”，經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的權(quán)力與所在行政區(qū)相同，有的還享受了上一級(jí)政府的授權(quán)，因此管理權(quán)限還高于所在行政區(qū)原有權(quán)力。然而，由于管委會(huì)不是一級(jí)政府，許多需要上級(jí)政府審批的管理事項(xiàng)，還是要通過(guò)相應(yīng)層級(jí)的行政區(qū)渠道報(bào)送，因此經(jīng)濟(jì)區(qū)并不能與現(xiàn)有行政體系完全對(duì)接，二者的矛盾自然不可避免。

低度分離的經(jīng)濟(jì)區(qū)包括都市圈、城市群，也包括跨更大區(qū)域范圍的經(jīng)濟(jì)區(qū)。這類(lèi)經(jīng)濟(jì)區(qū)是在多個(gè)行政區(qū)基礎(chǔ)上劃出的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密區(qū)域，由于跨市域甚至省域，涉及的區(qū)域主體多，協(xié)調(diào)關(guān)系本身就比較復(fù)雜，再加上各主體有長(zhǎng)期規(guī)劃建設(shè)的、相對(duì)完整的“行政經(jīng)濟(jì)區(qū)”，要推進(jìn)跨行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)一體化，無(wú)論是在市與市之間還是在省與省之間，統(tǒng)籌主體的能力都弱于市級(jí)主體。因此，這類(lèi)經(jīng)濟(jì)區(qū)雖然也設(shè)立了管理機(jī)構(gòu)，并且大多由各行政區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)責(zé)人，但它沒(méi)有管委會(huì)相似的權(quán)責(zé)利，更多是通過(guò)會(huì)議協(xié)商的方式來(lái)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)。協(xié)商的經(jīng)濟(jì)合作內(nèi)容和彼此間的約束力，取決于相關(guān)行政區(qū)的共同訴求。共同訴求強(qiáng)烈，各行政區(qū)就愿意讓渡部分權(quán)力給協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦公室，雖然是常設(shè)機(jī)構(gòu)，但它主要負(fù)責(zé)收集信息、提出合作方案、協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃制定、籌備定期和不定期的活動(dòng)等。長(zhǎng)三角建立決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層“三級(jí)運(yùn)作、統(tǒng)分結(jié)合”的區(qū)域合作機(jī)制，就是有代表性的組織形式。這種管理模式，基本沒(méi)有打破既有行政經(jīng)濟(jì)區(qū)關(guān)系，優(yōu)點(diǎn)是與各行政區(qū)之間的矛盾少，缺點(diǎn)是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力度弱。

三、經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離的實(shí)現(xiàn)路徑

經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)存在矛盾的焦點(diǎn)，是受各自不同利益訴求的牽引，對(duì)兩者適度分離的把握，需要在“經(jīng)濟(jì)區(qū)利益最大化”和“行政區(qū)利益最大化”之間找到均衡點(diǎn)?？梢钥紤]在“利益引力”總體強(qiáng)于“行政阻力”的區(qū)域，實(shí)行較高分離度的管理模式，經(jīng)濟(jì)管理權(quán)全部交由經(jīng)濟(jì)區(qū)行使，經(jīng)濟(jì)管理權(quán)以外的其他行政管理職責(zé)關(guān)系保持不變，兩者設(shè)立的管理機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行;在“利益引力”總體上與“行政阻力”平衡的區(qū)域，實(shí)行可分可合的管理模式，既可選擇全部經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和部分社會(huì)事務(wù)管理權(quán)交由經(jīng)濟(jì)區(qū)行使，也可選擇所在區(qū)域的全部行政管理權(quán)交由經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)一行使;在“利益引力”總體小于“行政阻力”的區(qū)域，選擇其中“利益引力”大于“行政阻力”的區(qū)域或者領(lǐng)域，實(shí)行分離的管理模式，相關(guān)行政區(qū)將這類(lèi)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限讓渡給專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)，其他行政管理關(guān)系保持不變。根據(jù)上述思路，不同類(lèi)型經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)分離的管理模式，可以從幾個(gè)方面加以探索。

（一）完善專(zhuān)門(mén)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管理機(jī)制

對(duì)專(zhuān)門(mén)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、新設(shè)立的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)等專(zhuān)門(mén)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，繼續(xù)選擇高度分離的管理模式，充分發(fā)揮專(zhuān)門(mén)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管委會(huì)在專(zhuān)業(yè)開(kāi)發(fā)、專(zhuān)注開(kāi)發(fā)、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和運(yùn)行效率高等方面的優(yōu)勢(shì)。通過(guò)科學(xué)規(guī)劃、合理定位園區(qū)功能、強(qiáng)化土地節(jié)約利用、完善利益機(jī)制等克服“區(qū)政矛盾”。

一是規(guī)劃要科學(xué)確定開(kāi)發(fā)面積和功能定位，防止規(guī)劃面積超過(guò)實(shí)際需要，否則不僅增加拆遷工作量，造成土地浪費(fèi)，而且也會(huì)將不需要的區(qū)域劃入開(kāi)發(fā)區(qū)，增加與經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)任務(wù)產(chǎn)生矛盾的概率。二是對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)開(kāi)發(fā)有合理定位，防止定位不準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域過(guò)泛，導(dǎo)致所在行政區(qū)的城鎮(zhèn)功能建設(shè)難以滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，使經(jīng)濟(jì)區(qū)不得不靠自身去開(kāi)發(fā)，進(jìn)而承擔(dān)起相關(guān)的社會(huì)事務(wù)管理任務(wù)。三是提高土地集約節(jié)約能力，借鑒“以畝產(chǎn)論英雄”的經(jīng)驗(yàn)，按投入強(qiáng)度和單位產(chǎn)出水平供地，實(shí)行供地量和投資額、產(chǎn)出率、建筑密度、容積率等指標(biāo)掛鉤，減少土地拆遷前后的矛盾。四是完善利益機(jī)制，為防止行政區(qū)將社會(huì)管理事務(wù)與土地指標(biāo)、證件辦理、配套費(fèi)減免等捆綁，經(jīng)濟(jì)區(qū)除要與行政區(qū)加強(qiáng)協(xié)同外，關(guān)鍵要在上級(jí)政府的統(tǒng)籌下，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)將土地出讓金和稅收、GDP、就業(yè)等利益，與所在行政區(qū)建立共享關(guān)系，讓行政區(qū)能夠主動(dòng)圍繞經(jīng)濟(jì)區(qū)開(kāi)發(fā)需要提供服務(wù)。在經(jīng)濟(jì)區(qū)開(kāi)發(fā)沒(méi)有進(jìn)入到完全成熟階段，原則上不承擔(dān)所在區(qū)域的社會(huì)事務(wù)管理職責(zé)。為強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)區(qū)相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)行能力，減少所在地方其他兩者有關(guān)部門(mén)和政策條文的制約，可以讓園區(qū)管委會(huì)在項(xiàng)目審批上有更大決策權(quán)，甚至允許經(jīng)濟(jì)區(qū)探索適合相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行需要的財(cái)政、征地、行政審批等制度創(chuàng)新。

（二）完善綜合經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管理機(jī)制

國(guó)家級(jí)和省級(jí)設(shè)立的城市新區(qū)，已經(jīng)進(jìn)入開(kāi)發(fā)后期的國(guó)家級(jí)、省級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園開(kāi)發(fā)區(qū)和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，原則上選擇“區(qū)鎮(zhèn)合一”的體制。但是由于管委會(huì)管轄的區(qū)域類(lèi)型，在國(guó)家行政序列中沒(méi)有設(shè)置，由此導(dǎo)致管委會(huì)的不少行政管理職能，難以與現(xiàn)有行政管理體系接軌。解決這一問(wèn)題的辦法，一是可以參照浦東新區(qū)的做法，將管委會(huì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)橐患?jí)政府管理體制，這實(shí)質(zhì)上是從經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離，向兩者合一轉(zhuǎn)變，這樣做有利于整合區(qū)內(nèi)的政策資源。另一種辦法是繼續(xù)維持相對(duì)分離的管理體制，通過(guò)對(duì)應(yīng)行政區(qū)管理渠道掛牌子，將能夠交由管委會(huì)承擔(dān)的社會(huì)管理職能，盡可能向經(jīng)濟(jì)區(qū)下放，縮小經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)管理職責(zé)的分離范圍。當(dāng)然要注意，我們不能因?yàn)椤皡^(qū)政合一”有利于解決征地、拆遷等基礎(chǔ)工作中面臨的問(wèn)題，就忽視了機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制向傳統(tǒng)行政管理體制復(fù)歸的問(wèn)題，而且還可能導(dǎo)致行政區(qū)制約。為防止經(jīng)濟(jì)區(qū)管理體制向行政區(qū)管理體制回歸，降低新區(qū)政府或“區(qū)政合一”的管委會(huì)體制的服務(wù)效率，可以通過(guò)在這類(lèi)經(jīng)濟(jì)區(qū)中率先轉(zhuǎn)變政府職能，繼續(xù)保持最精簡(jiǎn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，防止在擴(kuò)大開(kāi)發(fā)區(qū)域和推進(jìn)城市化進(jìn)程中，將所有城市管理和社會(huì)管理職責(zé)全部導(dǎo)入，偏離新區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)的中心任務(wù)。同時(shí)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)參照行政區(qū)管理體制運(yùn)行的前提下，針對(duì)部分專(zhuān)門(mén)經(jīng)濟(jì)功能開(kāi)發(fā)，再建立與行政區(qū)分離的管理體制來(lái)實(shí)施。

（三）創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)制

都市圈和城市群作為復(fù)合性經(jīng)濟(jì)區(qū)，空間尺度大，涉及行政主體多，開(kāi)發(fā)任務(wù)復(fù)雜，不可能沿用經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的管理體制，即打破各區(qū)域早已存在的“行政經(jīng)濟(jì)區(qū)”，將其經(jīng)濟(jì)功能統(tǒng)一集中到跨區(qū)域的管理機(jī)構(gòu)行使。而一般只能拿出部分有共同利益訴求的經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，交由專(zhuān)門(mén)設(shè)立的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)行使。美國(guó)明尼蘇達(dá)州的“雙城大都市區(qū)議會(huì)”“波特蘭大都市政府”“華盛頓大城市區(qū)委員會(huì)”，英國(guó)的“大倫敦議會(huì)”“大倫敦市政權(quán)”，法國(guó)的“市（鎮(zhèn)）聯(lián)合體”，日本的“首都圈整備委員會(huì)”，歐洲的“柏林—勃蘭登堡首都區(qū)域合作”，等等，就是典型的都市圈協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)內(nèi)容主要包括區(qū)域規(guī)劃，也有的還包括對(duì)城市政府進(jìn)行監(jiān)督，提供公共產(chǎn)品及公共服務(wù)等。對(duì)我國(guó)而言，在都市圈范圍內(nèi)，各城市經(jīng)濟(jì)聯(lián)系較為密切，共同利益訴求普遍大于“行政阻力”，因此可以考慮由中心城市牽頭，來(lái)組建都市圈建設(shè)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，共同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。各城市應(yīng)在協(xié)商基礎(chǔ)上，將規(guī)劃編制、互聯(lián)互通的交通和信息設(shè)施建設(shè)，市政功能、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、市場(chǎng)和關(guān)聯(lián)性產(chǎn)業(yè)布局，以及生態(tài)環(huán)境等建設(shè)的部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，交由協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)籌安排，然而再落實(shí)到各城市具體實(shí)施，穩(wěn)步提高區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與行政區(qū)之間的分離程度。上級(jí)政府對(duì)中心城市的目標(biāo)考核，不僅要考核中心城市自身任務(wù)的完成情況，也要考核協(xié)調(diào)都市圈建設(shè)任務(wù)的完成情況。城市群由于內(nèi)在經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切程度比都市圈弱，在建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)時(shí)，其職能的設(shè)定，應(yīng)限于能夠更好地調(diào)動(dòng)各利益方參與的領(lǐng)域，如城市群規(guī)劃、相互聯(lián)通的交通建設(shè)、部分關(guān)聯(lián)度大的園區(qū)和市場(chǎng)建設(shè)等。在這些領(lǐng)域中，要逐步減弱行政手段的阻礙。要防止超越共同利益訴求，去統(tǒng)籌各城市的經(jīng)濟(jì)功能，影響對(duì)主要功能的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。同時(shí)，在發(fā)育水平不同的城市群中，也要對(duì)跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，根據(jù)城市群發(fā)展需要和可能，確立協(xié)調(diào)的主要任務(wù)。

（四）對(duì)政府職能和區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整

導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)沖突的根本原因，不能完全歸咎于行政區(qū)劃的制約，政府職能設(shè)置不合理、傳統(tǒng)體制沿襲下來(lái)的管得過(guò)多過(guò)細(xì)等問(wèn)題，無(wú)疑強(qiáng)化了政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能。要弱化經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)之間的矛盾，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、把命令式的管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤袄嬉Α敝鲗?dǎo)勢(shì)在必行，而“復(fù)合行政”即政府管理方式從統(tǒng)治向治理轉(zhuǎn)變的理念，為解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃沖突提供了一種新的思路。另一種辦法是將部分政府管理職責(zé)放權(quán)給市場(chǎng)，各行政區(qū)之間通過(guò)簽訂合約的方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)有共同訴求之經(jīng)濟(jì)功能的統(tǒng)籌，也有助于減少經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)之間的摩擦。在精簡(jiǎn)政府職能的同時(shí)，可以建立由上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)人的做法，以強(qiáng)化跨區(qū)域協(xié)調(diào)的工作力度。近期中央批準(zhǔn)設(shè)立的幾大城市群，都建立了由中央領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任組長(zhǎng)的管理體制，在一定程度上保證了大經(jīng)濟(jì)區(qū)和大行政區(qū)各自管理權(quán)限的適度分離。此外，我國(guó)現(xiàn)有的行政區(qū)劃設(shè)置，總體上還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，改革開(kāi)放以來(lái)，我們?cè)谡{(diào)整傳統(tǒng)行政區(qū)劃方面有過(guò)一些探索，但總體上是劃小行政單元，以調(diào)動(dòng)更多主體積極性，這在城市數(shù)量型發(fā)展階段，是一種適合的選擇。但當(dāng)前要形成更高水平的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和高質(zhì)量發(fā)展載體，以吸納中高端創(chuàng)新要素集聚，則需要中心城市做大做強(qiáng)。如果能通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整減少行政單元，再根據(jù)都市圈建設(shè)需要擴(kuò)大中心城區(qū)管轄范圍，也有利于在城市群中推進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)的適度分離。在這方面，美國(guó)為了解決單一城市面臨的區(qū)際矛盾，采用“縣市合并的方式”，將中心城市與周?chē)慕伎h劃為一個(gè)行政區(qū)，組建高于城市政府之上的大都市區(qū)管理機(jī)構(gòu)的做法，可以作為借鑒。如果我們能將精簡(jiǎn)政府職能、調(diào)整行政區(qū)劃和跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建設(shè)三者有機(jī)結(jié)合，完全可以建立更具有權(quán)威性和約束力的跨行政區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制。

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On the Management Pattern of Moderate Separation of Economic Zone and Administrative Zone

Sheng Yi， Du Xuefeng

（Sichuan Academy of Social Sciences， Chengdu， Sichuan 610071）

Abstract： The development of economic zone breaks through the limitation of "administrative economic zone"， which not only causes contradictions with the management of administrative economic zone， but also with the management of social affairs of administrative regions. Its essence is the conflict between the interest demands of the jurisdiction government and the interest demands of the market. To explore the moderate separation of economic zone and administrative region management pattern， On the one hand， it is necessary to seek a balance between maximizing the benefits of the “economic zone” and the “administrative zone”， and to choose the method and degree of separation respectively. On the other hand， it is necessary to build a coordination mechanism to ensure the realization of moderate separation.

Key words： Economic Zone and Administrative Region; Moderate Separation; Coordination Mechanism; Path

（收稿日期：2020-09-20 ? ? 責(zé)任編輯：羅建邦）