構(gòu)建與城市群一體化發(fā)展相適應(yīng)的治理機(jī)制

[摘要] 當(dāng)前我國(guó)城市群治理存在的主要問(wèn)題是缺乏與社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)相匹配的治理機(jī)制，現(xiàn)有行政管理體制與城市群治理體制不相一致，行政配置資源多及市場(chǎng)機(jī)制作用不充分、要素資源流動(dòng)及優(yōu)化配置受限，財(cái)政分稅制下的利益分割和成本共擔(dān)機(jī)制不健全。要構(gòu)建與現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)相匹配的城市群空間治理機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用、促進(jìn)城市群資源優(yōu)化配置，以都市圈建設(shè)為先導(dǎo)、推動(dòng)城市群一體化高質(zhì)量發(fā)展，共建完善的產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展體系，探索構(gòu)建城市群公共品供給機(jī)制，發(fā)揮官方與非官方協(xié)調(diào)組織參與城市群治理的作用。

[關(guān)鍵詞] 治理 ?城市群 ?一體化 ?高質(zhì)量發(fā)展

[中圖分類(lèi)號(hào)] F299.2 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? ?[文章編號(hào)] 1004-6623（2020）05-0034-06

[基金項(xiàng)目] 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目：產(chǎn)業(yè)分工視角下的城市群協(xié)同發(fā)展問(wèn)題研究（18CGL046）。

[作者簡(jiǎn)介] 汪彬，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副教授、博士，中國(guó)企業(yè)管理研究會(huì)理事，研究方向：城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。

引 ?言

近些年，京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角城市群一體化等發(fā)展規(guī)劃陸續(xù)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，逐步成為支撐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容，城市群正成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)極以及促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要空間載體。

我國(guó)城市群發(fā)展形態(tài)仍處于初期階段，存在著發(fā)展質(zhì)量不高、內(nèi)部協(xié)調(diào)性欠佳、體制機(jī)制障礙等諸多問(wèn)題。與世界一流城市群相比，中國(guó)城市群在經(jīng)濟(jì)體量、經(jīng)濟(jì)效率、科技水平、開(kāi)放程度、資源配置能力等方面還存在著一定差距。國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、均衡性最高的長(zhǎng)三角城市群，人均GDP只有日本太平洋沿岸城市群的28%、英國(guó)中南部城市群的24%、美國(guó)五大湖城市群的20%;地均GDP只有日本太平洋沿岸城市群的10%、英國(guó)中南部城市群的21%。因此，新時(shí)代如何推動(dòng)城市群一體化發(fā)展，打造城市利益聯(lián)合體，對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重大意義。

一、城市群是中國(guó)經(jīng)濟(jì)邁向

社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的主體空間形態(tài)

以往在比較競(jìng)爭(zhēng)力時(shí)，人們總是以北京、上海等都市與國(guó)外的紐約、巴黎、倫敦等國(guó)際大都市進(jìn)行比較，如今更多地是將國(guó)內(nèi)的長(zhǎng)三角城市群、粵港澳大灣區(qū)等城市群放入國(guó)際視野，與紐約大都市區(qū)、東京灣、舊金山灣區(qū)等進(jìn)行國(guó)際比較。這說(shuō)明，由單個(gè)城市代表國(guó)家城市競(jìng)爭(zhēng)力的時(shí)代已經(jīng)逐漸成為歷史，以城市組團(tuán)為主的城市群這一空間競(jìng)爭(zhēng)形態(tài)更加代表了國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)力。因此，加強(qiáng)城市間合作，打造相互融合的一體化城市組合體才是贏得國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的重要載體，城市群成為承載中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的主體空間形態(tài)。

（一）從空間經(jīng)濟(jì)學(xué)來(lái)看，城市群是城市內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)擴(kuò)張向周邊區(qū)域產(chǎn)生的輻射和溢出效應(yīng)，由核心城市與周邊區(qū)域共同構(gòu)成了統(tǒng)一發(fā)達(dá)的城市化區(qū)域，是城市化發(fā)展的高級(jí)階段

從城市群的空間演化來(lái)看，先由單個(gè)中心城市的集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)吸附周?chē)馁Y源，達(dá)到一定城市規(guī)模后向外圍輻射，最終能形成中心地與外圍區(qū)緊密相連的都市化區(qū)域。城市群具有集聚、虹吸、邊界三大效應(yīng)。城市群集中體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)學(xué)中的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，城市群的集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)可以在較小的空間范圍內(nèi)承載較多的要素資源，節(jié)約生產(chǎn)要素成本和交易成本，提高經(jīng)濟(jì)效率。大城市群這一形態(tài)的出現(xiàn)和形成，是存在空間異質(zhì)性和規(guī)模報(bào)酬遞增所帶來(lái)的空間集聚效應(yīng)。從形成機(jī)理來(lái)看，其理論基礎(chǔ)完全有別于傳統(tǒng)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的規(guī)模報(bào)酬不變和完全競(jìng)爭(zhēng)理論。

（二）從國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)形態(tài)來(lái)看，城市群是城市發(fā)展到一定程度后演化的高級(jí)形態(tài)，是當(dāng)今世界最有活力的空間組織單元，是各國(guó)參與世界經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的重要空間載體

城市群正在成為推動(dòng)一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和贏得國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段和途徑。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛將城市群作為城鎮(zhèn)空間發(fā)展的主要形態(tài)。為了應(yīng)對(duì)21世紀(jì)各種挑戰(zhàn)，2006年在美國(guó)聯(lián)邦政府提議下，“美國(guó)2050”國(guó)家委員會(huì)聯(lián)合美國(guó)區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)（RPA）等學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)，共同制定了《America2050》空間戰(zhàn)略規(guī)劃，圈定了覆蓋全美26%國(guó)土面積、74%人口規(guī)模的11個(gè)大城市群，旨在構(gòu)建美國(guó)未來(lái)40～50年空間發(fā)展基本框架，打造具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的巨型都市區(qū)域，成為美國(guó)政府投資和政策制定的新地理空間單元。日本也是世界上較早開(kāi)展都市化區(qū)域空間規(guī)劃的國(guó)家，早在20世紀(jì)50年代，日本政府就陸續(xù)出臺(tái)了《首都圈整備法》（1956年）、《近畿圈整備法》（1963年）以及《中部圈開(kāi)發(fā)整備法》（1966年）三部法律，從國(guó)家法律層面將東京都市圈、大阪都市圈和名古屋都市圈落實(shí)為國(guó)家政策空間規(guī)劃區(qū)域，與此同時(shí)，日本政府還出臺(tái)了與三大都市圈開(kāi)發(fā)相配套的“三圈計(jì)劃”，并于2015年和2016年進(jìn)行了大都市圈的空間規(guī)劃調(diào)整。

（三）從國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)特征來(lái)看，近些年國(guó)家層面出臺(tái)了若干城市群的政策措施。京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角一體化等城市群發(fā)展戰(zhàn)略上升為國(guó)家戰(zhàn)略，成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容

與此同時(shí)，從國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)際情況來(lái)看，城市群也真正成為承載國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要空間形態(tài)。國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）報(bào)告中指出：京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的國(guó)土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。城市群成為拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的主要平臺(tái)?！笆濉币?guī)劃《綱要》中明確的19個(gè)城市群，承載了我國(guó)78%的人口，貢獻(xiàn)了超過(guò)80%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。其中，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、成渝、長(zhǎng)江中游等城市群以10.4%的國(guó)土面積，集聚了近40%的人口，創(chuàng)造了超過(guò)一半的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。很顯然，城市群已經(jīng)成為我國(guó)創(chuàng)新要素集聚、人口密度高、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)效率最優(yōu)的都市化地區(qū)。

二、城市群一體化內(nèi)涵及治理特征

（一）城市群一體化的內(nèi)涵

在闡述城市群一體化之前需要搞清楚幾個(gè)基本概念，如經(jīng)濟(jì)一體化、區(qū)域一體化、市場(chǎng)一體化等。經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的一體化主要是指要素流動(dòng)自由、資源優(yōu)化配置，形成了統(tǒng)一的大市場(chǎng)。最早關(guān)于“經(jīng)濟(jì)一體化”公開(kāi)闡述的是1949年保羅· 霍夫曼在歐洲經(jīng)濟(jì)合作大會(huì)上提出的，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家巴拉薩 （Bela Balassa，1961） 在《經(jīng)濟(jì)一體化的理論》一書(shū)中將其定義為：經(jīng)濟(jì)一體化既是一個(gè)過(guò)程，也是一種狀態(tài)。從過(guò)程來(lái)看，經(jīng)濟(jì)一體化是采取各種措施消除各國(guó)之間的歧視;從狀態(tài)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)一體化表現(xiàn)為各成員之間差別待遇的消失。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家柯森 （Victoria Curson，1974） 對(duì)經(jīng)濟(jì)一體化的“過(guò)程論”和“狀態(tài)論”進(jìn)行了不同的解釋。他認(rèn)為經(jīng)濟(jì)一體化“過(guò)程”是導(dǎo)向全面一體化的成員間生產(chǎn)要素再配置;經(jīng)濟(jì)一體化的“狀態(tài)”是業(yè)已一體化的成員間生產(chǎn)要素最佳配置。波蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家查爾斯托斯基 （Charlestos，1981） 從勞動(dòng)分工視角提出了經(jīng)濟(jì)一體化的本質(zhì)。

就城市群而言，城市群一體化主要是指要素資源在城市群這樣一個(gè)特殊的地理空間范圍內(nèi)形成自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)最佳配置的一體化過(guò)程。城市群的本質(zhì)是區(qū)域一體化過(guò)程在城市空間形態(tài)的表現(xiàn)。城市群區(qū)域一體化是通過(guò)產(chǎn)業(yè)部門(mén)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的演化，實(shí)現(xiàn)區(qū)域市場(chǎng)一體化和城市功能一體化，并在此基礎(chǔ)上達(dá)到城市間利益的協(xié)同化，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)和一體化發(fā)展。

國(guó)內(nèi)有關(guān)城市群一體化的研究主要包括：城市間產(chǎn)業(yè)分工、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、環(huán)境治理、對(duì)外開(kāi)放、改革創(chuàng)新等協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的一體化進(jìn)程。基礎(chǔ)設(shè)施一體化是城市群一體化的硬聯(lián)通。城市群交通設(shè)施網(wǎng)絡(luò)是由不同規(guī)模等級(jí)城市相互連接而成的一種設(shè)施同城化的城市網(wǎng)絡(luò)，包括交通網(wǎng)絡(luò)、信息網(wǎng)絡(luò)以及其他基礎(chǔ)設(shè)施。通過(guò)優(yōu)化高鐵、城際軌道交通，完善城市群交通網(wǎng)絡(luò)體系，提高城市群內(nèi)各個(gè)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的銜接能力和綜合交通的智能化管理水平，降低運(yùn)輸成本和交易成本。

城市群還具有合理的產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，正是由于城市群形態(tài)出現(xiàn)，城市間產(chǎn)業(yè)分工開(kāi)始向產(chǎn)業(yè)鏈分工方向發(fā)展，受專業(yè)化分工影響，城市間基于城際（戰(zhàn)略）產(chǎn)業(yè)鏈的分工協(xié)作關(guān)系加快了城市群產(chǎn)業(yè)一體化的進(jìn)程。城市群產(chǎn)業(yè)一體化進(jìn)程，需要正確選擇城際戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)鏈類(lèi)型，并合理布局城市群城際戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)，通過(guò)缺失鏈條的彌補(bǔ)，中斷鏈條的接通，短缺鏈條的延伸，實(shí)現(xiàn)城市群城際戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的優(yōu)化組合（朱英明，2007）。

城市群市場(chǎng)一體化的目標(biāo)就是要建立統(tǒng)一開(kāi)放的商品市場(chǎng)，構(gòu)建人才、資本、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)交易等要素自由流動(dòng)的市場(chǎng)，降低商品和要素跨區(qū)域流動(dòng)的制度性成本，城市間要加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新合作，著力建設(shè)區(qū)域協(xié)同新共同體，構(gòu)建分工合理的創(chuàng)新發(fā)展格局。

城市群公共服務(wù)一體化。除了硬件基礎(chǔ)設(shè)施之外，公共服務(wù)共享也是城市群一體化的重要目標(biāo)。當(dāng)前國(guó)內(nèi)教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源存在著分布不均衡現(xiàn)象，優(yōu)質(zhì)資源主要集中在大城市，城市群一體化建設(shè)需要逐步打破基本公共服務(wù)的地區(qū)分割，探索建立區(qū)域內(nèi)教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老、公共安全等方面的合作共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市群基本公共服務(wù)均等化，提高人力資本水平（李培鑫，2019） 。

（二）城市群治理特征

與單個(gè)城市或獨(dú)立行政單元相比，城市群的治理主體多元、治理對(duì)象復(fù)雜，要素資源配置復(fù)雜，理解城市群跨區(qū)域治理的內(nèi)在機(jī)理是推動(dòng)城市群一體化發(fā)展的關(guān)鍵。城市群治理主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面的特征。

1. 涉及跨區(qū)域治理。單個(gè)城市治理的對(duì)象是相對(duì)獨(dú)立的地理空間范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，空間范圍獨(dú)立、治理主體單一。城市群治理則是跨地域的空間治理行為，治理主體和治理對(duì)象多元。諸如粵港澳大灣區(qū)城市群，涉及“一國(guó)兩制”，“三個(gè)關(guān)稅區(qū)”、三種貨幣及法律制度并存，導(dǎo)致跨區(qū)域治理難度較大，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制困難。

2. 治理主體多元化。單個(gè)城市治理限定在獨(dú)立的地理空間范圍或行政單元內(nèi)，單個(gè)政府為治理主體，因而對(duì)轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)和資源調(diào)配的掌控能力較強(qiáng)，而城市群的治理是跨區(qū)域空間治理，是對(duì)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的治理。城市群涉及多個(gè)行政區(qū)所屬的各級(jí)政府主體，治理主體多元，行動(dòng)決策主體多元，這一特征導(dǎo)致城市群協(xié)同治理的難度較大，尤其是在財(cái)政分權(quán)、GDP政績(jī)觀下，各地政府競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)強(qiáng)、合作意愿低。如要達(dá)成區(qū)域內(nèi)的合作，各個(gè)政權(quán)決策主體必須在共同利益驅(qū)使下達(dá)成一致目標(biāo)，行動(dòng)一致，才能真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的帕累托最優(yōu)。

3. 治理對(duì)象復(fù)雜?？缧姓^(qū)域的城市群難免會(huì)涉及區(qū)域公共物品供給問(wèn)題。區(qū)域公共品供給不僅涉及交通、通信等硬件基礎(chǔ)設(shè)施，還涉及公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)配套以及政策法規(guī)銜接等軟性方面的公共物品。如何解決跨區(qū)域公共物品的投入、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成為城市群治理的重要內(nèi)容。與此同時(shí)，還涉及跨區(qū)域的水資源、自然資源的保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用，構(gòu)建合理有效的利益共享和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也是城市群治理的重點(diǎn)。

4. 要素資源配置復(fù)雜。城市群是各類(lèi)要素資源綜合體，是要素突破行政地理邊界而形成市場(chǎng)化配置的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。然而，由于土地、勞動(dòng)、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、數(shù)據(jù)等要素分屬不同的行政區(qū)域，同時(shí)由于受到行政分割和制度性壁壘制約，容易造成各類(lèi)要素跨區(qū)域流動(dòng)受限，資源優(yōu)化配置受阻。如城鄉(xiāng)二元土地制度、戶籍制度，造成土地和人力資源自由流動(dòng)障礙。

三、城市群一體化發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)及問(wèn)題

城市群治理比獨(dú)立的行政區(qū)劃治理更具復(fù)雜性，治理難度更大，加之我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展仍處于上升階段，城市群發(fā)展形態(tài)處于初級(jí)階段，城市群形態(tài)仍不斷發(fā)展演變，城市群一體化發(fā)展面臨諸多問(wèn)題與挑戰(zhàn)。

（一）缺乏與社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)相匹配的空間治理機(jī)制

國(guó)內(nèi)城市群發(fā)展仍處在初期階段，城市群治理仍然停留在自組織階段，與構(gòu)建社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)不相匹配。實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)也要從空間形態(tài)方面入手，培育一批有影響力、世界級(jí)的國(guó)際化大都市，要打造一批與國(guó)外城市群相媲美的高質(zhì)量發(fā)展的世界級(jí)城市群，構(gòu)建起與社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)相匹配的空間治理機(jī)制。

（二）現(xiàn)有行政管理體制與城市群空間治理機(jī)制不相一致

城市群治理范圍是以經(jīng)濟(jì)功能區(qū)為主體形態(tài)，城市群的本質(zhì)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)功能城市體而不是行政功能城市體?，F(xiàn)有的行政管理體制下行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)功能區(qū)不相一致，各地區(qū)或城市在傳統(tǒng)GDP政績(jī)觀的指引下，容易滋生地方保護(hù)主義行為，產(chǎn)生典型的“諸侯經(jīng)濟(jì)”（楊建榮，1996），加上目前國(guó)內(nèi)缺乏有效的跨區(qū)域治理機(jī)制，城市群治理機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)不足，市場(chǎng)在資源配置中的作用弱化，要素自由流動(dòng)受限，增加了交易成本，降低了經(jīng)濟(jì)效率。盡管?chē)?guó)家層面陸續(xù)出臺(tái)了一系列的城市群規(guī)劃，但是要將規(guī)劃綱要真正落到實(shí)處，需要中央從根本上改變以獨(dú)立行政區(qū)劃為考核單元的績(jī)效考核方式，增加跨區(qū)域協(xié)作和跨區(qū)域治理的考核體系和考核指標(biāo)。

（三）行政配置資源多及市場(chǎng)機(jī)制作用不充分，要素資源自由流動(dòng)受限

以京津冀城市群為例，行政手段配置資源現(xiàn)象仍然頻繁，市場(chǎng)機(jī)制并未起決定性作用。一方面，京津冀國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重過(guò)高，國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額占全國(guó)的比重高達(dá)60%以上;另一方面，京津冀市場(chǎng)化程度較低，要素市場(chǎng)建設(shè)滯后，行政過(guò)多干預(yù)造成市場(chǎng)壁壘仍然存在，制約了資本、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)、人才、勞動(dòng)力等要素資源自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)城市群在諸多方面仍缺乏有效的合作機(jī)制。在共識(shí)意識(shí)層面，中國(guó)城市群內(nèi)各行政主體間合作共識(shí)仍未達(dá)成一致。在制度設(shè)計(jì)層面，缺乏統(tǒng)一權(quán)威的機(jī)構(gòu)對(duì)各政府主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行劃分并予以確認(rèn)。在組織方式層面，缺乏構(gòu)建政府主體之間利益協(xié)商和協(xié)調(diào)行動(dòng)的組織平臺(tái)。在政策操作層面，缺乏合適的政策工具來(lái)提供區(qū)域公共物品及公共服務(wù)（汪彬，2020）。

（四）央地財(cái)政分稅制形成城市群利益分割和成本共擔(dān)機(jī)制不健全

受現(xiàn)行的財(cái)政分稅體制影響，城市群在跨區(qū)域的利益共享和公共物品成本共擔(dān)機(jī)制方面的建設(shè)仍不健全，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面競(jìng)爭(zhēng)遠(yuǎn)大于合作。1994年實(shí)行中央和地方分稅制的財(cái)政體制改革之后，中央財(cái)力不斷上升，地方政府財(cái)力逐年下降，由于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、社會(huì)保障等民生剛性支出不斷增加，地方政府的事權(quán)支出責(zé)任不斷增加。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，地方的財(cái)政占比已經(jīng)由最高峰的80%下降到50%左右，而事權(quán)支出如今已經(jīng)上升到80%以上，地方政府以50%左右的財(cái)政收入承擔(dān)了85%左右的財(cái)政支出，財(cái)政存在巨大缺口，事權(quán)支出責(zé)任與財(cái)權(quán)不相匹配。各地在自身財(cái)力緊缺的情況下不可能也沒(méi)有意愿建立與其他地方利益共享的動(dòng)力機(jī)制。另一方面，城市群內(nèi)公共物品供給的成本共擔(dān)機(jī)制不協(xié)調(diào)，現(xiàn)行的區(qū)域管理體制和管理機(jī)制無(wú)法承擔(dān)區(qū)域公共物品和公共服務(wù)的財(cái)政供給。城市群的跨流域治理、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，以及跨區(qū)域公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，仍然缺乏行之有效的公共品成本共擔(dān)機(jī)制。

四、構(gòu)建城市群治理機(jī)制，

促進(jìn)城市群一體化發(fā)展

黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確了堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重點(diǎn)方向。從推進(jìn)空間形態(tài)高質(zhì)量發(fā)展來(lái)看，重點(diǎn)是要提升城市群一體化高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)鍵要引入“區(qū)域治理”理念，提高城市群治理能力，構(gòu)建要素自由流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、公共品共建的制度體系，形成結(jié)構(gòu)合理、功能完善的城市群體系，促進(jìn)城市群一體化高質(zhì)量發(fā)展。

（一）構(gòu)建與社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)相匹配的城市群治理機(jī)制

引入“區(qū)域治理”理念，構(gòu)建與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和城市化水平相適應(yīng)的城市群治理機(jī)制。一是按照社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)策略，制定城市群發(fā)展階段性目標(biāo)，于2020—2035年和2035—2049年兩個(gè)階段，分步實(shí)施打造一批世界級(jí)城市群，按照中央統(tǒng)籌、地方落實(shí)，不斷細(xì)化實(shí)施方案，穩(wěn)步推進(jìn)。二是建立城市群考核體系。針對(duì)落實(shí)好城市群一體化發(fā)展規(guī)劃綱要，設(shè)立城市群考核體系。改變傳統(tǒng)以獨(dú)立行政區(qū)域單位為考核的指標(biāo)體系，構(gòu)建一套涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、公共服務(wù)共享等內(nèi)容在內(nèi)的城市群考核指標(biāo)體系，以城市群考核衡量地方政府官員合作政績(jī)，落實(shí)各地方政府的主體責(zé)任，每年發(fā)布城市群考核排名，以競(jìng)爭(zhēng)倒逼促進(jìn)跨區(qū)域合作，出臺(tái)第三方評(píng)估細(xì)則，落實(shí)3～5年開(kāi)展一次的全方位第三方評(píng)估，評(píng)估城市群一體化進(jìn)程和協(xié)同發(fā)展的進(jìn)展和實(shí)施效果。三是構(gòu)建城市群治理組織機(jī)構(gòu)，完善城市群治理結(jié)構(gòu)。如加強(qiáng)區(qū)域立法、建立省級(jí)會(huì)商制度、建立城市群市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度，重點(diǎn)和關(guān)鍵是構(gòu)建一套能夠破除城市群發(fā)展障礙的體制機(jī)制設(shè)計(jì)，構(gòu)建起政府、企業(yè)、民間組織共同參與協(xié)作治理的城市群治理組織架構(gòu)。

（二）充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，促進(jìn)城市群資源優(yōu)化配置

構(gòu)建與城市群空間形態(tài)相適應(yīng)的治理機(jī)制，首要的是要構(gòu)建要素自由流動(dòng)的制度性安排，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，構(gòu)建城市群跨區(qū)域間的要素自由流動(dòng)，提高要素資源配置效率，深入推進(jìn)行政體制改革，破除區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的體制機(jī)制障礙，充分發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)政策的作用，通過(guò)要素市場(chǎng)化改革，破解優(yōu)質(zhì)要素集中分布的不平衡問(wèn)題，優(yōu)化資源配置。要更好地發(fā)揮政府的作用，深化戶籍制度改革，打破城鄉(xiāng)二元隔離、戶籍壁壘和藩籬，探索城市群內(nèi)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)制度。探索建立城市群統(tǒng)一的用地交易市場(chǎng)。加強(qiáng)對(duì)外開(kāi)放合作，建立區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)，從共識(shí)觀念、制度設(shè)計(jì)、組織架構(gòu)和政策操作等層面共同推進(jìn)區(qū)域合作治理機(jī)制建設(shè)。

（三）以都市圈建設(shè)為先導(dǎo)，推動(dòng)城市群一體化高質(zhì)量發(fā)展

根據(jù)佩魯?shù)脑鲩L(zhǎng)極理論，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要依靠條件較好的少數(shù)地區(qū)和少數(shù)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，應(yīng)把少數(shù)區(qū)位條件好的地區(qū)和少數(shù)條件好的產(chǎn)業(yè)培育成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。當(dāng)前國(guó)內(nèi)城市群規(guī)劃面積普遍較大，長(zhǎng)三角城市群包含26個(gè)城市，中原城市群和成渝城市群涵蓋了30個(gè)城市，超大面積的城市群要在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)一體化還缺乏有效抓手。因此，城市群一體化要優(yōu)先考慮以都市圈為抓手，率先推動(dòng)都市圈一體化規(guī)劃建設(shè)，以城市群核心區(qū)發(fā)展為驅(qū)動(dòng)，帶動(dòng)城市群整體協(xié)同發(fā)展。首先，要明確都市圈的范圍，構(gòu)建中心城市跟周邊區(qū)域聯(lián)系緊密，以軌道交通為主體形成30～60分鐘的都市通勤圈。都市圈一體化的重點(diǎn)是發(fā)揮中心城市的集聚、輻射、引領(lǐng)作用。其次，推動(dòng)中心城市與周邊城市的同城化，發(fā)揮核心城市的擴(kuò)散帶動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)（陳耀，2019）。在資源要素分布不均衡的情況下，以核心區(qū)和先導(dǎo)區(qū)為引領(lǐng)，對(duì)于驅(qū)動(dòng)城市群一體化發(fā)展更具可操作性。

（四）共建完善的產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展體系

產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)是推動(dòng)城市群共生共榮的根本，市場(chǎng)化配置資源是實(shí)現(xiàn)城市群一體化的內(nèi)驅(qū)力。要發(fā)揮地區(qū)資源稟賦優(yōu)勢(shì)，以市場(chǎng)基礎(chǔ)好、均衡度高、帶動(dòng)性強(qiáng)的城市群核心區(qū)為先導(dǎo)，依托基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通加快市場(chǎng)化下要素配置，加強(qiáng)區(qū)域相關(guān)規(guī)劃的銜接和一體化，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局和分工，實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)間的協(xié)調(diào)和錯(cuò)位發(fā)展。另外，積極探索建立城市間產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的成本分擔(dān)和收益補(bǔ)償機(jī)制是關(guān)鍵。在當(dāng)前“逆全球化”和西方國(guó)家意圖與中國(guó)產(chǎn)業(yè)“脫鉤”的大背景下，國(guó)內(nèi)大城市群更要承擔(dān)起構(gòu)建國(guó)內(nèi)完整產(chǎn)業(yè)鏈，打造世界級(jí)的區(qū)域性產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈中心，在構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)格局中扮演重要角色。

（五）探索構(gòu)建城市群公共品供給機(jī)制

城市群的區(qū)域公共品具有跨組織、跨地域空間、跨行政邊界的特征，區(qū)域公共品的供給存在著供給主體多元化、供給過(guò)程復(fù)雜化、供給對(duì)象容易“搭便車(chē)”等問(wèn)題。一是要建立城市群公共品供給的制度保障。通過(guò)公私合作、地方政府間合作等多渠道、多供給方式推動(dòng)城市群在公共產(chǎn)品方面的建設(shè)合作，尤其是要探索建立公共領(lǐng)域的財(cái)稅分享、規(guī)劃銜接、生態(tài)環(huán)境管理、公共服務(wù)配置、數(shù)據(jù)共享等方面的體制機(jī)制（王佃利，2015）。二是要?jiǎng)?chuàng)新公共物品供給方式。公共物品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特性，決定了其與私人物品提供方式的區(qū)別。要根據(jù)公共物品的特性，按照不同標(biāo)準(zhǔn)劃分公共物品類(lèi)型，根據(jù)社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施、生活性基礎(chǔ)設(shè)施以及新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)新公共物品的投融資方式，采取各種途徑和方式進(jìn)行融資，諸如PPP模式。三是要?jiǎng)?chuàng)新公共物品運(yùn)營(yíng)管理方式。充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在公共基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)用中的優(yōu)勢(shì)作用。引進(jìn)專業(yè)化的市場(chǎng)主體運(yùn)營(yíng)公共實(shí)施，提高經(jīng)濟(jì)效益，或者采用BOT等公共設(shè)施建設(shè)投融資與運(yùn)營(yíng)管理的新模式。

（六）發(fā)揮官方與非官方協(xié)調(diào)組織參與城市群治理的作用

當(dāng)今世界一流城市群也遭遇過(guò)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與行政區(qū)劃不一致而致利益沖突影響整體協(xié)調(diào)發(fā)展的矛盾及問(wèn)題，他們化解單個(gè)城市擴(kuò)張與周邊區(qū)域的矛盾關(guān)系，關(guān)鍵舉措是構(gòu)建了官方或非官方的協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)。如舊金山灣區(qū)為了避免灣區(qū)內(nèi)各城市的惡性競(jìng)爭(zhēng)，成立了舊金山灣區(qū)政府協(xié)會(huì)（ABAG）、海灣保護(hù)和開(kāi)發(fā)委員會(huì)（BCDC）、大都市交通委員會(huì)（MTC）等。紐約灣區(qū)城市群在20世紀(jì)20年代成立了紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)（簡(jiǎn)稱RPA），多次承擔(dān)了紐約大都市區(qū)的區(qū)域規(guī)劃，成為推動(dòng)紐約灣區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素。紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)最初只是為紐約都市區(qū)服務(wù)，之后涵蓋了新澤西州和康涅狄格州，它為紐約都市區(qū)制定長(zhǎng)期區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，提供土地使用、交通、環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等服務(wù)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了紐約都市圈的經(jīng)濟(jì)繁榮及生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

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Construction of Governance Mechanism Suitable for the Integrated Development of Urban Agglomeration

Wang Bin

﹝Party School of the Central Committee of C.P.C （National Academy of Governance）， Beijing 100089﹞

Abstract： At present， the main problem of urban agglomeration governance in China is the lack of governance mechanism matching with the goal of socialist modern power. The existing administrative management system is inconsistent with the urban agglomeration governance system; The administrative allocation of resources is too much， the market mechanism is not enough， and the flow and optimal allocation of factor resources are limited. The mechanism of profit division and cost sharing under the fiscal tax distribution system is not sound. It is necessary to construct the spatial governance mechanism of urban agglomeration which matches with the goal of becoming a modern power. Give play to the role of market mechanism and promote the optimal allocation of urban agglomeration resources; Promote the integrated and high-quality development of urban agglomerations with the construction of metropolitan areas as the guide; To build a sound system of coordinated industrial development; To explore the construction of urban agglomeration public goods supply mechanism; We will give play to the participation of official and non-official coordinating organizations in urban agglomeration governance.

Key words： Governance; Urban Agglomeration; Integration; High-quality Development

（收稿日期：2020-09-07 ?責(zé)任編輯：羅建邦）