日本新宿區(qū)垃圾分類的全過程管理及啟示

林小珠，潘 登

(華南師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，廣東 廣州 511300)

1 引言

當(dāng)今世界各國(guó)垃圾分類的進(jìn)程不一，日本垃圾分類的發(fā)展堪稱典范。20世紀(jì)60年代日本爆發(fā)了大規(guī)模反公害運(yùn)動(dòng)，并且接連爆發(fā)了經(jīng)濟(jì)危機(jī)和生態(tài)能源危機(jī)，政府意識(shí)到必須大力推進(jìn)環(huán)保事業(yè)，向節(jié)能減排、降低能耗的方向邁進(jìn)。日本的生活垃圾處理經(jīng)歷了末端處理、前端分類和循環(huán)利用的發(fā)展過程，逐漸形成成熟的垃圾分類體系以及配套的法律體系，建立起資源循環(huán)型社會(huì)[1]。本文選取東京23區(qū)中的新宿區(qū)為具體案例，通過分析新宿區(qū)的垃圾分類基本狀況，總結(jié)可供參考的垃圾分類管理經(jīng)驗(yàn)。

2 垃圾區(qū)域管理體系

新宿區(qū)的垃圾處理依托于東京23區(qū)的清掃事業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。為了提高垃圾處理效率，2000年東京都將居民周邊服務(wù)的清掃事業(yè)移交給23區(qū)共同管理，基于日本地方自治法和23區(qū)的共同意愿，東京23區(qū)清掃事務(wù)所(東京23區(qū)清掃一部事務(wù)組合)正式成立，負(fù)責(zé)垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)和焚燒等業(yè)務(wù)，垃圾前端收集和搬運(yùn)則由各區(qū)負(fù)責(zé)實(shí)施，最終填埋環(huán)節(jié)由負(fù)責(zé)管理垃圾填埋場(chǎng)的東京都負(fù)責(zé)。具體的管理關(guān)系如圖1所示。

圖1 新宿區(qū)垃圾處理關(guān)系

成立區(qū)域垃圾分類管理機(jī)構(gòu)可提高垃圾分類體系運(yùn)轉(zhuǎn)效率。東京23區(qū)垃圾產(chǎn)生量已從1989年峰值的490萬t減少到2018年的276萬t，垃圾最終填埋處理量降低87%，僅為垃圾量的1%，同時(shí)資源回收率常年保持在20%左右，2018年東京23區(qū)人均每天排放的垃圾量為791 g[2]。

新宿區(qū)內(nèi)不具備垃圾中間處理設(shè)施，收集的可燃垃圾需要運(yùn)至23區(qū)指定的廢物處理場(chǎng)進(jìn)行中間處理，最后由東京都負(fù)責(zé)填埋業(yè)務(wù)，因此，新宿區(qū)垃圾業(yè)務(wù)主要集中于前端的分類收集和中端的轉(zhuǎn)運(yùn)。新宿區(qū)垃圾分類體系健康運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，在于前端收集、運(yùn)輸中轉(zhuǎn)與后端處理各環(huán)節(jié)責(zé)任明確，相互協(xié)調(diào)和配合。

3 垃圾處理流程

3.1 分類

新宿區(qū)垃圾分類要求嚴(yán)格，《新宿區(qū)循環(huán)再利用及一般廢物處理?xiàng)l例》中明確規(guī)定了居民垃圾減量的義務(wù)和妥善處理垃圾的責(zé)任。由于垃圾產(chǎn)生的時(shí)空、原因以及成分的不同，新宿區(qū)主要將垃圾種類分為生活垃圾、可回收小型電子設(shè)備和業(yè)務(wù)垃圾，具體見表1。

新宿區(qū)垃圾分類責(zé)任清晰，處罰嚴(yán)厲。在道路上非法傾倒超大件垃圾和家用電器不僅會(huì)損害人們的生活環(huán)境，阻礙行人和汽車通行，還涉及到耗費(fèi)稅收進(jìn)行處置，所以在室外隨意丟棄垃圾的行為被視為犯罪。在責(zé)任方面，居民在公園、道路或空地發(fā)現(xiàn)大型垃圾時(shí)需要及時(shí)聯(lián)系相應(yīng)的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，若發(fā)現(xiàn)違法丟棄者則可直接報(bào)警。空地周圍必須設(shè)置圍欄，以防止在空地上隨意丟棄廢棄物，該空地上丟棄廢棄物必須由土地?fù)碛姓呋蚬芾碚咦约贺?fù)責(zé)處理[3]。在處罰方面，除了違法丟棄者會(huì)根據(jù)丟棄的垃圾量和種類受到5年以下徒刑和1千萬日元以下的罰款外，以違法丟棄為目的收集或運(yùn)輸廢棄物的人也會(huì)被處以3年以下徒刑或300萬日元以下罰款，兩種處罰均包括未遂的情況[4]。通過行政人員和警察的監(jiān)管與居民們自發(fā)配合，可以很大程度地防止違法丟棄發(fā)生并起到警示作用[5]。

表1 新宿區(qū)垃圾分類方法

3.2 收集

新宿區(qū)主要的垃圾分類管理機(jī)構(gòu)為新宿清掃事務(wù)所、新宿東清掃中心以及歌舞伎町清掃中心，3個(gè)機(jī)構(gòu)分別管轄不同區(qū)域(圖2)，主要行使垃圾分類的前端收集和運(yùn)輸職能，按照垃圾的種類分別規(guī)定收集的日期和區(qū)域，根據(jù)垃圾量的季節(jié)性變動(dòng)和地區(qū)的實(shí)際情況制定作業(yè)計(jì)劃，有效地開展作業(yè)。另外，新宿區(qū)不收取垃圾處理手續(xù)費(fèi)(單日丟棄垃圾量超過10 kg除外)，大件垃圾和企業(yè)實(shí)行垃圾計(jì)量收費(fèi)。

圖2 新宿區(qū)垃圾分類管理機(jī)構(gòu)分布

3.3 搬運(yùn)

為提高搬運(yùn)效率，按照垃圾的種類分別規(guī)定搬運(yùn)方法?？扇紵檬占囍苯舆\(yùn)入垃圾焚燒廠處理廠，垃圾與車輛在稱重機(jī)上一起稱重，垃圾的重量用于確定垃圾量以及收取垃圾處理費(fèi)。由于新宿區(qū)沒有垃圾焚化廠。所以主要將可燃垃圾運(yùn)送至豐島縣焚化廠、品川縣焚化廠和港區(qū)焚化廠；不可燃垃圾有兩種轉(zhuǎn)運(yùn)方式，一種是使用集裝車經(jīng)過陸上中轉(zhuǎn)站運(yùn)至京濱島不可燃垃圾處理中心，另一種是集裝車運(yùn)至船舶中轉(zhuǎn)站后，再使用船舶轉(zhuǎn)運(yùn)至中防不可燃垃圾處理中心，通過中轉(zhuǎn)可以有效提高運(yùn)輸效率、緩和交通堵塞以及減弱汽車尾氣造成的大氣污染。大件垃圾經(jīng)過小型收集車運(yùn)送至中轉(zhuǎn)站初步破碎，再裝載到大型車輛運(yùn)輸至大件垃圾破碎處理廠。

3.4 處理

3.4.1 資源回收

新宿區(qū)的廢紙、瓶、罐、塑料容器和包裝物等可回收垃圾由負(fù)責(zé)各個(gè)街道的清掃事務(wù)所或清掃中心使用收集車運(yùn)送至循環(huán)再利用中心和民間再循環(huán)企業(yè)實(shí)現(xiàn)再資源化或再商品化。

3.4.2 可燃垃圾的處理

垃圾焚燒處理廠通過程序化的垃圾焚燒過程，在控制及減少有害物質(zhì)排放的同時(shí)能防止細(xì)菌、害蟲和異味產(chǎn)生，降低環(huán)境負(fù)荷。焚燒可將垃圾體積減至原來的1/20左右，處理后的大部分焚燒灰被運(yùn)至填埋廠填埋，約18%的焚燒灰可作為建筑材料再利用，其中一部分焚燒灰被直接運(yùn)至到民間水泥工廠，用作其中普通水泥原料粘土的代替原料；另一部分焚燒灰在1200 ℃以上的高溫熔融后極速冷卻，在形成熔渣的同時(shí)分離出可回收的金屬，體積約減至原來的垃圾狀態(tài)的1/40，由于形成灰中的二噁英類化學(xué)物質(zhì)被分解，熔渣可以作為土木材料安全有效的使用。焚燒不僅能夠極大地縮減垃圾體積，而且焚燒產(chǎn)生的熱能經(jīng)過特殊處理可以轉(zhuǎn)化為電能利用起來。

3.4.3 不可燃垃圾和大件垃圾的處理

不可燃燒垃圾在兩處不可燃燒垃圾處理中心進(jìn)行處理，處理過程主要分為破碎和挑選。為了提高不可燃燒垃圾的填埋效率，需要將其細(xì)化、破碎以減小體積，此外，不可燃燒垃圾中含有鐵和鋁等資源物質(zhì)，需要對(duì)此進(jìn)行挑選回收。如圖3所示。

圖3 不可燃燒垃圾處理流程

各區(qū)內(nèi)的大件垃圾中轉(zhuǎn)站將大件垃圾初步破碎篩選，不可燃的部分被運(yùn)至兩個(gè)不可燃垃圾處理中心，剩余部分運(yùn)入大型垃圾破碎處理設(shè)施進(jìn)一步破碎與分揀，大件垃圾殘余物中僅3%能夠直接填埋，約占84%的可燃垃圾需要轉(zhuǎn)運(yùn)至垃圾焚燒處理廠，12%為可回收的金屬，剩余少量不可燃垃圾則運(yùn)入中防不可燃垃圾處理中心，流程如圖4所示。

圖4 大件垃圾處理流程

3.4 填埋

包括新宿區(qū)在內(nèi)的東京23區(qū)所產(chǎn)生的普通廢棄物經(jīng)過最終處理后，產(chǎn)生的殘?jiān)柽M(jìn)行運(yùn)輸?shù)街醒敕篮榈虊瓮鈧?cè)填埋處理場(chǎng)和新海面處理場(chǎng)進(jìn)行集中填埋，填埋業(yè)務(wù)由東京都統(tǒng)一負(fù)責(zé)。

可燃燒垃圾和破碎后可以焚燒的大件垃圾進(jìn)行焚燒后的部分灰作為水泥原料或熔融后成為熔渣作為資源循環(huán)使用，除此以外的焚燒灰和處理后的飛灰進(jìn)行填埋處理；不可燃燒垃圾破碎后，鐵和鋁作為資源回收，殘?jiān)M(jìn)行填埋處理；大件垃圾破碎后，鐵作為資源回收，不適合焚燒的殘?jiān)M(jìn)行填埋處理。除廢棄物以外，海底或河底挖出的疏浚土和建設(shè)時(shí)產(chǎn)生的土等(沙土類)也進(jìn)行填埋，但管理方法有所區(qū)別，與廢棄物分別填埋。

4 新宿區(qū)垃圾量演變與費(fèi)用

4.1 垃圾與回收再利用量演變

新宿區(qū)垃圾分類處理效果顯著。2007年度(截至2008年1月1日)新宿區(qū)總?cè)丝跒?10856人，垃圾產(chǎn)生總量為89761 t，人均每天垃圾產(chǎn)生量為792 g，資源總回收量為20702 t。隨后年份新宿區(qū)垃圾量不斷減少，到2018年度(截至2019年1月1日)，新宿區(qū)總?cè)丝跒?46162人，垃圾產(chǎn)生總量為70693 t，人均每天垃圾產(chǎn)生量為560 g，資源總回收量19464 t[6]。具體的垃圾產(chǎn)生量和回收再利用量如圖5。

圖5 新宿區(qū)垃圾回收量變化

4.2 垃圾處理費(fèi)用分析

集體回收方式有助于節(jié)省垃圾處理費(fèi)用。如圖5所示，自2007年以來新宿區(qū)垃圾產(chǎn)生量連年下降，資源回收量保持平穩(wěn)，以居民合作形式回收資源的集體數(shù)量逐年上升，資源回收成本也得到降低，費(fèi)用為13日元/kg，主要節(jié)省了運(yùn)輸環(huán)節(jié)的經(jīng)費(fèi)支出。而垃圾從收集、運(yùn)輸?shù)教幚砣^程的大約花費(fèi)為69日元/kg，不同資源的處理費(fèi)用(成本減去出售收入)如表2所示。

表2 資源回收費(fèi)用

2017年新宿區(qū)垃圾處理總經(jīng)費(fèi)為69.48億日元，由于東京23區(qū)的垃圾中后端處理由東京23區(qū)清掃事業(yè)事務(wù)所統(tǒng)一負(fù)責(zé)，垃圾處理全過程的具體費(fèi)用也由該所財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)[6]。垃圾處理成本可以根據(jù)處理過程分為垃圾收集與運(yùn)輸費(fèi)用和垃圾處理與處置費(fèi)用兩部分，經(jīng)東京23區(qū)清掃事務(wù)所統(tǒng)計(jì)，2017年東京 23 區(qū)垃圾處理總經(jīng)費(fèi)為 1280 億日元，其中收集與運(yùn)輸使用了52.34%經(jīng)費(fèi)，垃圾處理與處置使用47.66%經(jīng)費(fèi)。各環(huán)節(jié)處理費(fèi)用見圖6。

其中垃圾收集與運(yùn)輸費(fèi)用高昂。2017年垃圾全過程處理單位費(fèi)用為 59073日元/t，進(jìn)入垃圾收集與運(yùn)輸過程的垃圾量為177.8 t，單位費(fèi)用為 37687日元/t，占到總成本的 63.8%；進(jìn)入處理與處置過程的垃圾量為285.4 t，單位費(fèi)用為 21386日元/t，包括人工費(fèi)、物料費(fèi)、折舊費(fèi)(工廠設(shè)備)和應(yīng)償還利息加總后再扣除收入。此處與垃圾收集與運(yùn)輸經(jīng)費(fèi)占比出現(xiàn)不同的原因是有部分垃圾不需清掃部門收集和搬運(yùn)或者經(jīng)過管道運(yùn)輸，降低了這部分的經(jīng)費(fèi)支出，比如 2017年有 98.3萬t的垃圾未經(jīng)清掃部門收集和搬運(yùn)，由管道運(yùn)輸?shù)睦?125 t[7]。

5 啟示

5.1 社會(huì)主體協(xié)同參與和3R的實(shí)踐

3R即Reduce、Recycle、Reuse。作為垃圾分類的三大主體，區(qū)民、企事業(yè)單位、區(qū)政府機(jī)構(gòu)各司其職，互相配合，形成三級(jí)聯(lián)動(dòng)。區(qū)民在生活中充分使用物品，發(fā)揮垃圾減量的作用，同時(shí)協(xié)助集體回收和行政回收；企事業(yè)單位生產(chǎn)銷售能夠再利用的產(chǎn)品，推進(jìn)已使用產(chǎn)品的自主回收和再資源化、再生商品化，并且將生產(chǎn)中產(chǎn)生的廢棄物基于廢棄物自我處理的責(zé)任進(jìn)行合理處理；區(qū)政府普及垃圾減量和再利用的環(huán)保理念，為企業(yè)和居民再利用的順利開展提供資源和指導(dǎo)，管控垃圾終端填埋，保證廢棄物的正確且有效的處理。三者行為互相促進(jìn)，分工合理，不相沖突，合力推進(jìn)新宿區(qū)的垃圾分類回收事業(yè)的發(fā)展。

圖6 東京23區(qū)垃圾處理各環(huán)節(jié)成本(單位：千日元)

5.2 嚴(yán)格的垃圾分類方法和垃圾付費(fèi)制度

新宿區(qū)所實(shí)行的垃圾分類方法首先將生活垃圾、企業(yè)垃圾、和小型電子設(shè)備區(qū)分，生活垃圾和企業(yè)垃圾中可回收的垃圾由清掃事務(wù)所和各清掃中心負(fù)責(zé)，小型電子設(shè)備則以回收站(箱)的形式回收，而生活、業(yè)務(wù)中產(chǎn)生的家電、電腦、汽車等不可回收的廢棄物則按照對(duì)應(yīng)法規(guī)交由廠家處理。在分類項(xiàng)目最多的生活垃圾中，資源、可燃垃圾、不可燃垃圾都具有配套的運(yùn)輸方法和處理過程。前端資源、可燃垃圾和不可燃垃圾等必須要求居民進(jìn)行更加嚴(yán)格的分類和預(yù)處理，考慮到時(shí)間和精力等成本與非法傾倒垃圾的嚴(yán)厲處罰，居民可能會(huì)產(chǎn)生負(fù)面心理，正向的激勵(lì)與宣傳也是必要的。

嚴(yán)格分類給后端處理帶來方便的同時(shí)，也造成了垃圾收集和運(yùn)輸?shù)馁M(fèi)用偏高，超過了后端垃圾處理處置的費(fèi)用。高額的垃圾運(yùn)輸和處理費(fèi)用容易給政府帶來過大的財(cái)政壓力，因此這一部分支出須由政府、居民、企業(yè)、集體等主體共同分擔(dān)，與之配套的是垃圾收費(fèi)制度不僅需要足夠具體，做到計(jì)量收費(fèi)，也要具備一定的靈活性以適用于不同的處理情況。新宿區(qū)的垃圾收費(fèi)主要形式為購買相應(yīng)的超額排放處理券、大型垃圾處理券或者向處理中心或民營(yíng)企業(yè)預(yù)約垃圾處理服務(wù)，使用這些處理券必須寫上垃圾信息，否則清潔人員不會(huì)收取，企業(yè)日常的垃圾排放也需要購買對(duì)應(yīng)的業(yè)務(wù)垃圾處理券或者聯(lián)系民間處理企業(yè)付費(fèi)處理。

5.3 法規(guī)有效約束與宣傳帶動(dòng)

日本的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系是以環(huán)境基本法為基礎(chǔ)，在循環(huán)型社會(huì)推進(jìn)基本法為法律基本框架之下，通過廢棄物處理法規(guī)定廢棄物的妥善處理方法和標(biāo)準(zhǔn)，通過資源有效利用促進(jìn)法實(shí)現(xiàn)3R(減少、再利用、循環(huán)利用)的推進(jìn)。在此框架之下，根據(jù)個(gè)別物品的特性又有容器包裝再循環(huán)法、家電再循環(huán)法、食品再循環(huán)法、建設(shè)再循環(huán)法、汽車再循環(huán)法和小型家電再循環(huán)法等單行法，將循環(huán)經(jīng)濟(jì)落到實(shí)處[8]。基于循環(huán)型社會(huì)法律體系，新宿區(qū)結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況制定了《新宿區(qū)循環(huán)再利用及一般廢物處理?xiàng)l例》等多項(xiàng)具體法規(guī)，明確規(guī)定了具體行為規(guī)范以及相應(yīng)的執(zhí)行主體，可操作性強(qiáng)，并且定期收集相關(guān)問題進(jìn)行法規(guī)的完善，形成法規(guī)條例對(duì)實(shí)際情況的動(dòng)態(tài)適應(yīng)過程。我國(guó)尚處于垃圾分類法律體系的完善階段，在現(xiàn)行的法律框架之下，地方政府需要及時(shí)跟進(jìn)垃圾分類的情況變化，調(diào)整相應(yīng)的制度做法與獎(jiǎng)懲規(guī)定，此外，在制度與實(shí)踐的動(dòng)態(tài)適應(yīng)中也可能探索出更優(yōu)的做法。

除了法律的硬性約束外，多樣化的宣傳手段能有效推動(dòng)居民垃圾分類意識(shí)的提高。包括新宿區(qū)在內(nèi)的東京23區(qū)采取了許多宣傳與學(xué)習(xí)參觀活動(dòng)，在東京23區(qū)清掃一部事務(wù)所的籌備下，居民(包括外國(guó)人)或組織可預(yù)約參加垃圾焚燒場(chǎng)的參觀學(xué)習(xí)活動(dòng)和巡回講解活動(dòng)；在2020年東京奧運(yùn)會(huì)的獎(jiǎng)牌籌備中，新宿區(qū)采取了小型電子設(shè)備的集中收集以為獎(jiǎng)牌提供原料的活動(dòng)，并且回收量提前達(dá)到預(yù)期；還有其他一些民間公益組織舉報(bào)的公益手工義賣等活動(dòng)，居民參與積極性較高。

5.4 垃圾回收形式的創(chuàng)新

集體回收是新宿區(qū)居民垃圾回收的一項(xiàng)新做法。與20世紀(jì)70～80年代日本集體回收垃圾不同，目前新宿區(qū)的集體回收是對(duì)新宿區(qū)垃圾前端運(yùn)輸收集的有效補(bǔ)充，區(qū)民以10戶家庭以上為單位登記成為集體或加入已有集體，集體回收自定回收垃圾的地點(diǎn)、時(shí)間，垃圾統(tǒng)一移交給垃圾回收從業(yè)人員，在保證垃圾正確分類的同時(shí)，很大程度上提高了前端居民垃圾處理的靈活性和便捷性，并且減輕了垃圾收集運(yùn)輸環(huán)節(jié)的高昂成本。隨著新宿區(qū)政府對(duì)集體回收舉措的大力提倡，在新宿清掃事務(wù)所登記的集體呈逐步上升趨勢(shì)，將來可能發(fā)展成政府清掃部門收集運(yùn)輸和集體收集移交齊頭并進(jìn)的垃圾中前端搬運(yùn)局面。