山東省自然保護(hù)區(qū)突出問題整改難點(diǎn)及對策

趙友恒，李 玄，梁 玉

(1.山東省環(huán)科院環(huán)境工程有限公司,山東 濟(jì)南 250013；2.山東省生態(tài)環(huán)境規(guī)劃研究院,山東 濟(jì)南 250013；3.山東省林業(yè)科學(xué)研究院，山東 濟(jì)南 250014)

1 引言

自黨的“十八大”將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)共同納入“五位一體”總體布局以來，生態(tài)保護(hù)工作的關(guān)注程度達(dá)到前所未有的高度[1]。自然保護(hù)區(qū)建設(shè)是生態(tài)保護(hù)事業(yè)中一項(xiàng)基礎(chǔ)建設(shè)工作，保障其健康發(fā)展是落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)之一[2]。近年來，山東省積極貫徹落實(shí)關(guān)于自然保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)的一系列重大決策部署，不斷加大自然保護(hù)區(qū)管理力度、資金支持力度，在示范引領(lǐng)、系統(tǒng)保護(hù)、綜合監(jiān)管等方面取得積極進(jìn)展。然而，由于早期自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)基礎(chǔ)薄弱，存在著管理體系混亂、管理機(jī)制不明確等[3～7]瓶頸性問題，導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)事業(yè)的健康發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。本文以山東省自然保護(hù)區(qū)為例，分析了當(dāng)前突出問題及整改工作難點(diǎn)，并針對這些問題提出了對策建議，期望能夠?yàn)樯綎|省自然保護(hù)區(qū)整改工作提供解決方案，促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)事業(yè)的健康發(fā)展。

2 建設(shè)現(xiàn)狀

山東省自然保護(hù)區(qū)建設(shè)發(fā)展可分為初始階段、快速發(fā)展階段和穩(wěn)定發(fā)展階段等3個階段[8]，經(jīng)歷了近40年的發(fā)展歷程，形成了類型比較齊全、布局基本合理、功能漸趨完善的自然保護(hù)區(qū)體系[9]。

2.1 管理級別劃分

自1980年建立了第一個自然保護(hù)區(qū)—臨朐山旺國家級自然保護(hù)區(qū)以來，山東省共建成78個自然保護(hù)區(qū)(截至2018年底)，總面積約101.09萬hm2。山東省自然保護(hù)區(qū)以省級為主，數(shù)量和面積占比分別為48.72%和54.45%。其中，國家級自然保護(hù)區(qū)7個，總面積約21.95萬hm2；省級自然保護(hù)區(qū)38個；總面積約55.04萬hm2；市級自然保護(hù)區(qū)18個，總面積約14.70萬hm2；縣級自然保護(hù)區(qū)15個，總面積約9.39萬hm2(圖1)。

圖1 山東省自然保護(hù)區(qū)各保護(hù)級別數(shù)量占比

2.2 類型結(jié)構(gòu)組成

依據(jù)自然保護(hù)區(qū)劃分原則，自然保護(hù)區(qū)分為自然生態(tài)系統(tǒng)、野生生物和自然遺跡3個類別，森林、草原與草甸、荒漠、內(nèi)陸濕地和水域、海洋和海岸、野生動物類型野生植物、地質(zhì)遺跡和古生物遺跡9種類型[10]。山東省自然保護(hù)區(qū)涵蓋了古生物遺跡、野生動物、野生植物、海洋海岸、地質(zhì)遺跡、森林生態(tài)、內(nèi)陸濕地等7種類型[9]。其中，自然生態(tài)系統(tǒng)類別中森林生態(tài)系統(tǒng)類型占主導(dǎo)地位，數(shù)量和面積占比分別為56.41%和31.8%(圖2)。

圖2 山東省自然保護(hù)區(qū)保護(hù)類型數(shù)量占比

2.3 地理分布特征

依據(jù)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》，自然保護(hù)區(qū)是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對象所在的陸地、水體或海域，依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域。因此其分布首先取決于地區(qū)自然資源稟賦，其次為取決于各地對自然保護(hù)區(qū)工作的重視程度[11]。山東省自然保護(hù)區(qū)主要分布在煙臺市和臨沂市，保護(hù)區(qū)數(shù)量分別占比為29.49%和16.67%。煙臺市和臨沂市分別地處山東省膠東半島丘陵地帶和魯中山區(qū)地帶，是山東省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量優(yōu)良地帶[12](圖3)。

圖3 山東省自然保護(hù)區(qū)保護(hù)地理分布數(shù)量占比

3 存在問題及原因分析

3.1 基礎(chǔ)工作薄弱，建設(shè)不規(guī)范

自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)目標(biāo)是保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境[13]，其范圍確定和功能區(qū)劃分是實(shí)現(xiàn)有效管理的基礎(chǔ)。然而，山東省早期建立的保護(hù)區(qū)多為搶救性保護(hù)，保護(hù)區(qū)建立的基礎(chǔ)工作相當(dāng)薄弱，難以實(shí)現(xiàn)有效管理。如部分保護(hù)區(qū)批建時僅有一紙批文，但無明確的范圍；部分保護(hù)區(qū)建立之時未做資源本底調(diào)查，保護(hù)區(qū)內(nèi)資源分布、土地權(quán)屬以及人類活動情況均不清晰；部分保護(hù)區(qū)建設(shè)之時已經(jīng)為風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等法定保護(hù)地。

3.2 建設(shè)缺乏科學(xué)論證，積累歷史遺留問題

早期部分地方政府為了提高知名度，單純追求建立保護(hù)區(qū)的指標(biāo)分值，盲目建立部分自然保護(hù)區(qū)。在缺少充分的論證和考察的前提下，保護(hù)區(qū)的范圍就是申請者根據(jù)經(jīng)驗(yàn)在圖紙上圈出的，而核心區(qū)就是保護(hù)對象聚集區(qū)或保護(hù)物種常出現(xiàn)的區(qū)域[14]。這就不可避免地將一些原有居民村莊村落、農(nóng)田、油井鹽田等劃入保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，演變成為當(dāng)前難以解決的歷史遺留問題。

3.3 建設(shè)管理松散，人為侵占行為突出

自然保護(hù)區(qū)實(shí)行綜合管理和分部門管理相結(jié)合的管理體制[1]，這種制度設(shè)計存在重疊交叉、管理低效的缺點(diǎn)。在這種格局下，各部門往往基于各自的管理理念和管理要求，片面地致力于發(fā)展隸屬于本部門的自然保護(hù)區(qū)[6]，而疏于與其他部門溝通與協(xié)調(diào)，導(dǎo)致審批和管理脫節(jié)，未批先建行為時有發(fā)生，甚至在核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)存在開發(fā)建設(shè)行為。如煙臺沿海防護(hù)林省級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的房地產(chǎn)開發(fā)活動，南四湖省級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的光伏建設(shè)等。

4 突出問題及整改難點(diǎn)

4.1 確定保護(hù)區(qū)邊界范圍

自然保護(hù)區(qū)邊界確定和功能分區(qū)是保護(hù)區(qū)突出問題整改的科學(xué)前提，事關(guān)保護(hù)區(qū)內(nèi)項(xiàng)目的“合法身份”確定和項(xiàng)目的“生死”。然而，在搶救性批建自然保護(hù)區(qū)時，多數(shù)保護(hù)區(qū)只在批復(fù)文件中體現(xiàn)保護(hù)區(qū)的面積和四至范圍，保護(hù)區(qū)邊界的確定也只是根據(jù)經(jīng)驗(yàn)在圖紙上進(jìn)行勾繪。在進(jìn)行功能分區(qū)時，往往將保護(hù)物種常出現(xiàn)或生態(tài)系統(tǒng)分布密集區(qū)圈為核心區(qū)，其它區(qū)域則視情況劃為緩沖區(qū)與實(shí)驗(yàn)區(qū)，主觀隨意性較大。在“科學(xué)前提”的缺位下，保護(hù)區(qū)突出問題的整改工作難以推進(jìn)，尤其是存在違法違規(guī)項(xiàng)目的保護(hù)區(qū)。

4.2 把握旅游開發(fā)活動的合法合規(guī)性

《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定在實(shí)驗(yàn)區(qū)可按程序開設(shè)與自然保護(hù)區(qū)方向一致的參觀、旅游活動。然而，大多數(shù)地方管理者直接忽略該前置條件，認(rèn)定實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)旅游開發(fā)活動是法律允許的，在實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)打造人工景點(diǎn)，濫建旅游設(shè)施，形成“生態(tài)旅游不生態(tài)”的局勢。此外，據(jù)調(diào)查，部分保護(hù)區(qū)在建立之初，還是風(fēng)景名勝區(qū)，兩者在管理范圍上存在交叉不盡一致。然而，風(fēng)景名勝區(qū)相關(guān)法律法規(guī)對旅游開發(fā)活動的限定嚴(yán)格程度遠(yuǎn)不如自然保護(hù)區(qū)，這就導(dǎo)致部分保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)在建設(shè)之初就已經(jīng)是旅游者出入的熱點(diǎn)區(qū)域。對于此，大多數(shù)地方管理者在利益驅(qū)使下選擇“節(jié)約成本”，將核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)的旅游開發(fā)活動作為“歷史遺留問題”，放任發(fā)展。

4.3 保障礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益

礦產(chǎn)開發(fā)對生態(tài)環(huán)境破壞是直接的。然而部分地方政府在申請并劃定自然保護(hù)區(qū)范圍時，沒有經(jīng)過系統(tǒng)調(diào)查，部分自然保護(hù)區(qū)特別是省級以下自然保護(hù)區(qū)范圍劃定不夠合理，將一些正在開采或者已經(jīng)批復(fù)的礦業(yè)權(quán)劃入自然保護(hù)區(qū)。而在管理過程中，又在相關(guān)補(bǔ)償政策不完善前提下，強(qiáng)制要求礦業(yè)權(quán)人退出保護(hù)區(qū)，明顯違背了法律法規(guī)對保障礦業(yè)權(quán)人權(quán)益做出的規(guī)定。如《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定由于政策原因要求退出自然保護(hù)區(qū)的礦業(yè)權(quán)應(yīng)由行政機(jī)關(guān)依法給予補(bǔ)償。從目前來看，保護(hù)區(qū)內(nèi)除部分礦山企業(yè)被強(qiáng)制關(guān)停外，還有未開展礦山環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾，造成自然保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)進(jìn)展緩慢。

4.4 保障原始居民生存權(quán)

自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)督管理相關(guān)規(guī)定明確指出要“保障原有居民生存權(quán)”。然而，早期自然保護(hù)區(qū)以搶救性保護(hù)為主，將不少城鎮(zhèn)、村莊和農(nóng)田劃入保護(hù)區(qū)，但保護(hù)區(qū)內(nèi)或周邊社區(qū)居民對保護(hù)區(qū)的存在卻毫不知情，這就為保護(hù)區(qū)管理工作埋下了長期隱患。對于原始居民，其“靠山吃山，靠水吃水”“捕撈養(yǎng)殖”等這些根深蒂固的“基本生存權(quán)”均因自然保護(hù)區(qū)的建立而被“剝奪”。

5 對策與建議

5.1 推進(jìn)保護(hù)邊界確定和核準(zhǔn)

加快推進(jìn)省級自然保護(hù)區(qū)面積及功能區(qū)劃核準(zhǔn)工作。督促保護(hù)區(qū)所在地政府根據(jù)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》及相關(guān)文件的規(guī)定要求，根據(jù)自然資源分布現(xiàn)狀及保護(hù)對象的特點(diǎn)，兼顧當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展及人類活動等影響因素，對邊界不清的自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行全面核準(zhǔn)審定。同時，規(guī)范新建與調(diào)整自然保護(hù)區(qū)的申報要求，規(guī)定新建自然保護(hù)區(qū)需界定明確可靠的范圍與功能分區(qū)。

5.2 建立部門間信息共享

早期多數(shù)保護(hù)區(qū)建立或調(diào)整時未能廣泛征求意見，建立或調(diào)整之后未能進(jìn)行公告和宣傳，致使發(fā)展改革委或國土等具有項(xiàng)目或礦權(quán)審批權(quán)限的部門不能及時掌握相關(guān)信息，從而在審批過程中，不能更好的履行責(zé)任，導(dǎo)致開發(fā)行為“被違法或被違規(guī)”。建立部門間信息共享機(jī)制，及時對保護(hù)區(qū)范圍和功能分區(qū)進(jìn)行公告，是避免保護(hù)區(qū)違規(guī)開發(fā)利用的重要基礎(chǔ)。

5.3 分類分階段推進(jìn)整改

基于早期建設(shè)基礎(chǔ)薄弱和管理模式粗放混亂，導(dǎo)致保護(hù)區(qū)內(nèi)確有很多“歷史遺留問題”，非“一朝一夕”可以完成整改的。雖然“歷史遺留問題”不應(yīng)成為違規(guī)項(xiàng)目的“保護(hù)傘”，但也不可搞“一刀切”。對于對保護(hù)區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境影響較小的原有居民的傳統(tǒng)種植、養(yǎng)殖活動，應(yīng)進(jìn)行科學(xué)指導(dǎo)和管理；對于將保護(hù)放在第一位的科研和生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目應(yīng)該予以保障；對于旅游、礦業(yè)等保護(hù)與開發(fā)矛盾突出、利益鮮明的問題應(yīng)分類分階段推進(jìn)，避免一概而論，否則會帶來新的民生問題。

5.4 形成行之有效的補(bǔ)償機(jī)制

自然保護(hù)區(qū)作為生態(tài)保護(hù)的特殊區(qū)域，其雖然是法定保護(hù)區(qū)地，但其被視作“公共困境”[15]，會造成生態(tài)保護(hù)與發(fā)展現(xiàn)實(shí)之間的對立。因此，無論是在保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)過程中，還是其突出問題整改過程中，僅以行政指令強(qiáng)制要求當(dāng)?shù)鼐用窈偷V業(yè)權(quán)人為遠(yuǎn)距離人民的利益犧牲自己的利益和發(fā)展機(jī)會，無疑是不公平的。建立有效的生態(tài)補(bǔ)償制度，形成長久資金鏈，是保障保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)、徹底解決保護(hù)區(qū)突出問題的重要經(jīng)濟(jì)手段。