大數(shù)據(jù)應(yīng)用與腐敗治理：基于“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”的深度個(gè)案研究

鄔 彬, 肖漢宇

一、前 言

信息技術(shù)的迅猛發(fā)展已經(jīng)深刻地影響政府運(yùn)作。大數(shù)據(jù)應(yīng)用已經(jīng)越來(lái)越普遍地出現(xiàn)在各個(gè)領(lǐng)域。(1)在本文中, 大數(shù)據(jù)的應(yīng)用指公共部門在各個(gè)政策和公共服務(wù)領(lǐng)域采用大數(shù)據(jù)為核心的信息技術(shù)以加強(qiáng)數(shù)據(jù)的收集、儲(chǔ)存、管理等, 從而擴(kuò)大公共服務(wù)范圍和提升公共服務(wù)質(zhì)量。大數(shù)據(jù)也逐漸應(yīng)用于政府部門，以協(xié)助政府提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。不少國(guó)內(nèi)學(xué)者已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注大數(shù)據(jù)應(yīng)用如何影響政府部門。有許多研究從規(guī)范層面分析大數(shù)據(jù)給中國(guó)政府治理所帶來(lái)的影響，尋求通過(guò)大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理變革之道，實(shí)現(xiàn)從“權(quán)威性治理”向“大數(shù)據(jù)治理”轉(zhuǎn)變。(2)陳振明: 《政府治理變革的技術(shù)基礎(chǔ)——大數(shù)據(jù)與智能化時(shí)代的政府改革述評(píng)》, 《行政論壇》2015年第6期。(3)高小平: 《借助大數(shù)據(jù)科技力量尋求國(guó)家治理變革創(chuàng)新》, 《中國(guó)行政管理》2015年第10期。(4)陳潭: 《大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)社會(huì)治理的創(chuàng)新轉(zhuǎn)向》, 《行政論壇》2016年第6期。研究者從具體領(lǐng)域出發(fā)，分析大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理能力建設(shè)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，討論大數(shù)據(jù)技術(shù)在不同政府管理領(lǐng)域引發(fā)的公共治理創(chuàng)新。(5)王山: 《大數(shù)據(jù)時(shí)代中國(guó)政府治理能力建設(shè)與公共治理創(chuàng)新》,《求實(shí)》2017年第1期。(6)朱敏: 《移動(dòng)互聯(lián)大數(shù)據(jù)時(shí)代公共治理創(chuàng)新研究》, 《新經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2017年第1期。(7)劉建義: 《大數(shù)據(jù)、權(quán)利實(shí)現(xiàn)與基層治理創(chuàng)新》,《行政論壇》2017年第5期。(8)賀文化: 《大數(shù)據(jù)視域下廉政文化建設(shè)新路徑談?wù)摗? 《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第8期。從國(guó)外文獻(xiàn)來(lái)看，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用也越來(lái)越受到公共管理研究者的關(guān)注。有學(xué)者認(rèn)為大數(shù)據(jù)可以在監(jiān)督、管制、公共服務(wù)以及政策反饋等領(lǐng)域發(fā)揮很大的潛力，(9)Maciejewski, M.， “To Do More, Better, Faster and More Cheaply: Using Big Data in Public Administration”，International Review of Administrative Sciences, Vol.83, 2017, pp.120-135.例如提升公共組織的績(jī)效與效率。(10)Rogge, N., Agasisti, T., & De Witte, K.，“Big Data and the Measurement of Public Organizations’ Performance and Efficiency: The State-of-the-Art， Public Policy and Administration, Vol.32,No.4,2017,PP.263-281.也有學(xué)者分析大數(shù)據(jù)對(duì)公共部門可能帶來(lái)的影響。(11)Desouza, K. C., & Jacob, B.,“Big Data in the Public Sector: Lessons for Practitioners and Scholars”, Administration & Society, Vol.49, 2017, pp.1043-1064.但是目前的研究主要停留在規(guī)范層面的探討，而缺乏實(shí)證的分析。也有例外，如Gamage(12)Gamage, P., “New Development: Leveraging ‘Big Data’ Analytics in the Public Sector”, Public Money & Management, Vol.36, 2016, pp.385-390.和Poel et al.(13)Poel, M., Meyer, E. T., & Schroeder, R.,“Big Data for Policymaking: Great Expectations, But with Limited Progress?”,Policy & Internet, Vol.10,2018, pp.347-367.描述了目前在國(guó)家層面大數(shù)據(jù)的應(yīng)用情況，他們發(fā)現(xiàn)大數(shù)據(jù)在政府部門的應(yīng)用仍然處于初級(jí)階段，面臨著不少挑戰(zhàn)。

實(shí)踐中，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用已經(jīng)受到地方政府的青睞。尤其是國(guó)內(nèi)地方政府正積極借助大數(shù)據(jù)技術(shù)加強(qiáng)廉政監(jiān)督與反腐敗改革。(14)宋偉、邵景均: 《基于大數(shù)據(jù)的廉政監(jiān)督模式與發(fā)展趨勢(shì)分析》, 《中國(guó)行政管理》2019年第7期。大數(shù)據(jù)應(yīng)用在提升政府治理以及腐敗治理方面的潛力也被學(xué)者看好。國(guó)內(nèi)學(xué)者圍繞政府部門如何運(yùn)用大數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)開(kāi)放遏制腐敗、展開(kāi)廉政評(píng)價(jià)與預(yù)警等問(wèn)題進(jìn)行了研究，討論大數(shù)據(jù)遏制腐敗的功能、原理以及基于大數(shù)據(jù)的廉政風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、防控，結(jié)合數(shù)據(jù)挖掘理論對(duì)懲治腐敗、預(yù)防腐敗、腐敗免疫進(jìn)行系統(tǒng)分析,探討大數(shù)據(jù)對(duì)公職人員財(cái)產(chǎn)監(jiān)控制度以及廉政畫像的影響等。(15)劉筱勤: 《大數(shù)據(jù)與廉政制度創(chuàng)新》, 《中國(guó)行政管理》2015年第12期。(16)過(guò)勇、楊小葵: 《基于大數(shù)據(jù)的領(lǐng)導(dǎo)干部廉政監(jiān)督機(jī)制研究》, 《國(guó)家行政學(xué)院院報(bào)》2016年第6期。(17)萬(wàn)璐、莊國(guó)波: 《大數(shù)據(jù)時(shí)代廉政預(yù)警新模式》, 《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2017年第1期。(18)楊洋: 《基于大數(shù)據(jù)的廉政畫像對(duì)開(kāi)展廉政事前監(jiān)督的作用》, 《管理觀察》2018年第28期。有研究者提出大數(shù)據(jù)技術(shù)記錄行為、還原行為、揭示行為與數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)關(guān)系的特征為腐敗犯罪防控提供了技術(shù)的必要和可能，試圖構(gòu)建大數(shù)據(jù)腐敗防治機(jī)制創(chuàng)新體系和基于大數(shù)據(jù)的腐敗防治機(jī)制。(19)張碩、高九江: 《大數(shù)據(jù)技術(shù)在腐敗防治機(jī)制中的應(yīng)用》, 《成都行政學(xué)院院報(bào)》2015年第6期。(20)李后強(qiáng)、李賢彬: 《大數(shù)據(jù)時(shí)代腐敗防治機(jī)制創(chuàng)新研究》, 《社會(huì)科學(xué)研究》2015年第1期。(21)傅躍建、王沖、賈妙景:《大數(shù)據(jù)輔助腐敗犯罪防控的若干思考》, 嚴(yán)勵(lì)、岳平主編：《犯罪學(xué)論壇》(第五卷)，北京：中國(guó)法制出版社2019年版。也有研究者從技術(shù)創(chuàng)新與腐敗控制的視角，分析大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的機(jī)制、路徑與模型，提出摸權(quán)查險(xiǎn)、廉情預(yù)警、落實(shí)責(zé)任三種路徑以及構(gòu)建完善的數(shù)據(jù)采集機(jī)制、規(guī)范的數(shù)據(jù)處理機(jī)制、合理的數(shù)據(jù)使用機(jī)制、有效的數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)制等實(shí)現(xiàn)腐敗問(wèn)題數(shù)據(jù)治理的有效路徑，歸納出大數(shù)據(jù)監(jiān)督權(quán)力的精準(zhǔn)公開(kāi)模式、關(guān)聯(lián)預(yù)警模式、智能管理模式和評(píng)估測(cè)量四種模式。(22)譚海波、蒙登干、王英偉: 《基于大數(shù)據(jù)應(yīng)用的地方政府權(quán)力監(jiān)督創(chuàng)新——以貴陽(yáng)市“數(shù)據(jù)鐵籠”為例》, 《中國(guó)行政管理》 2019年第5期。(23)廖曉明、鄧燕: 《論大數(shù)據(jù)視野下的公職人員腐敗治理》, 《江西社會(huì)科學(xué)》2019年第1期。(24)宋偉、邵景均: 《基于大數(shù)據(jù)的廉政監(jiān)督模式與發(fā)展趨勢(shì)分析》, 《中國(guó)行政管理》2019年第7期。

雖然討論眾多，但是大數(shù)據(jù)應(yīng)用與腐敗治理的研究仍然集中于從規(guī)范的層面進(jìn)行討論，學(xué)術(shù)研究已經(jīng)滯后于政府部門的廉政建設(shè)步伐。因此學(xué)者呼吁更多的實(shí)證研究工作，以回答大數(shù)據(jù)應(yīng)用的投入、過(guò)程與產(chǎn)出。(25)Desouza, K. C., & Jacob, B.， “Big Data in the Public Sector: Lessons for Practitioners and Scholars”， Administration & Society, Vol.49, 2017, pp.1043-1064.從理論上講，腐敗的發(fā)生與信息不對(duì)稱有很大關(guān)系。大數(shù)據(jù)或許能夠發(fā)揮其自身的優(yōu)勢(shì)，解決信息不對(duì)稱問(wèn)題，并為解決腐敗問(wèn)題提供某種可能。這種觀點(diǎn)也符合信息技術(shù)應(yīng)用以及電子政務(wù)發(fā)揮作用的邏輯：通過(guò)透明政府減少腐敗。(26)Andersen, T. B.， “E-Government as an Anti-Corruption Strategy”， Information Economics and Policy, Vol.21, 2009, pp.201-210.(27)Kossow, N., & Kukutschka, R. M. B.，“Civil Society and Online Connectivity: Controlling Corruption on the Net?”， Crime, Law and Social Change, Vol.68,No.4, 2017, pp.459-476.但是，反腐敗改革并非一件容易的事情。世界上反腐敗成功的例子并不多見(jiàn)。例如，雖然很多國(guó)家都學(xué)習(xí)香港廉政公署的反腐敗模式，嘗試建立獨(dú)立的反腐敗機(jī)構(gòu)，但是真正成功的國(guó)家很少，這說(shuō)明了反腐敗改革的艱巨性。(28)Scott, I., & Gong, T.， Corruption Prevention and Governance in Hong Kong, New York: Routledge, 2018.(29)Persson, A., Rothstein, B., & Teorell, J.， “Why Anticorruption Reforms Fail-Systemic Corruption as a Collective Action Problem”， Governance, Vol.26,2013, pp.449-471.(30)公婷、楊麗天晴、肖漢宇: 《何謂反腐敗的成功？——理論與實(shí)踐》,《廉政學(xué)研究》2018年第1期。政府透明只是實(shí)現(xiàn)腐敗治理的必要條件，而非充分條件。有效的腐敗治理還需要克服體制和機(jī)制障礙，以實(shí)現(xiàn)腐敗治理的可持續(xù)發(fā)展。

基于上述考慮，本文試圖回答：大數(shù)據(jù)應(yīng)用能否抑制腐??？如果可以，是如何實(shí)現(xiàn)的？我們將以大數(shù)據(jù)應(yīng)用抑制小微權(quán)力腐敗的深度個(gè)案為例，回答上述問(wèn)題。研究發(fā)現(xiàn)，大數(shù)據(jù)應(yīng)用可以促進(jìn)政府的公開(kāi)透明，并與懲治與監(jiān)督機(jī)制相結(jié)合，發(fā)揮抑制腐敗的作用。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，大數(shù)據(jù)應(yīng)用能夠提升政府的政策執(zhí)行能力和政府的預(yù)防腐敗能力。這篇文章對(duì)反腐敗研究以及大數(shù)據(jù)在公共部門的運(yùn)用研究都有貢獻(xiàn)。

二、大數(shù)據(jù)的應(yīng)用與腐敗治理：理論綜述與核心觀點(diǎn)

大數(shù)據(jù)應(yīng)用于腐敗治理屬于信息技術(shù)在政府部門的最新實(shí)踐。在這之前，不少研究指出新技術(shù)的發(fā)展為公共部門帶來(lái)了積極的影響。例如，不少研究已經(jīng)證實(shí)互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)等通訊技術(shù)能夠提升政府的治理水平和降低人們的腐敗感知水平，(31)Bailard, C. S.， “Mobile Phone Diffusion and Corruption in Africa”， Political Communication, Vol.26, 2009, pp.333-353.(32)Andersen, T. B., Bentzen, J., Dalgaard, C. J., & Selaya, P.， “Does the Internet Reduce Corruption? Evidence from US States and across Countries”， The World Bank Economic Review, Vol.25, 2011, pp.387-417.(33)Kossow, N., & Kukutschka, R. M. B.， “Civil Society and Online Connectivity: Controlling Corruption on the Net?”， Crime, Law and Social Change, Vol.68,No.4, 2017, pp.459-476.(34)Kock, N., & Gaskins, L.，“The Mediating Role of Voice and Accountability in the Relationship between Internet Diffusion and Government Corruption in Latin America and Sub-Saharan Africa”， Information Technology for Development, Vol.20, 2014, pp.23-43.電子政務(wù)能夠減少腐敗的發(fā)生。(35)Nam, T.，“Examining the Anti-Corruption Effect of E-Governent and the Moderating Effect of National Culture: A Cross-Country Study”， Government Information Quarterly, Vol.35, 2018, pp.273-282.(36)Andersen, T. B.， “E-Government as an Anti-Corruption Strategy”， Information Economics and Policy, Vol.21, 2009, pp.201-210.(37)Gans-Morse, J., Borges, M., Makarin, A., Mannah-Blankson, T., Nickow, A., & Zhang, D.， “Reducing Bureaucratic Corruption: Interdisciplinary Perspectives on What Works”， World Development, Vol.105, 2018, pp.171-188.這些研究一般認(rèn)為新技術(shù)在政府部門的應(yīng)用可以提升公民社會(huì)獲得更多關(guān)于政府的信息，打破政府內(nèi)部的信息壁壘，進(jìn)而能夠更有效地發(fā)現(xiàn)腐敗線索，增大腐敗被懲治的機(jī)會(huì)。但是這些研究多數(shù)采用定量研究的方法，并且其主要貢獻(xiàn)在于量化地分析出這些影響的大小和方向，并不能夠確定互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)等新技術(shù)的運(yùn)用通過(guò)何種機(jī)制影響腐敗。(38)Li, L.，“How Information and Communication Technology Promote the Building of Clean Government: A Case Study of Two Local Clean Government Reforms in China”， Social Sciences in China, Vol.40, 2019, pp.85-105.因此，本文嘗試以大數(shù)據(jù)應(yīng)用于腐敗治理為例，探討科技創(chuàng)新通過(guò)怎樣的機(jī)制影響腐敗治理，認(rèn)期對(duì)現(xiàn)有的文獻(xiàn)做重要的補(bǔ)充。

大數(shù)據(jù)有幾大特點(diǎn)。第一，大數(shù)據(jù)擁有海量數(shù)據(jù)，一般超過(guò)傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)處理軟件的處理能力。第二，大數(shù)據(jù)的創(chuàng)建、儲(chǔ)存、提取速度非?？?。第三，大數(shù)據(jù)包括的數(shù)據(jù)類型非常廣泛多樣。第四，數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性非常復(fù)雜。(39)Desouza, K. C., & Jacob, B.， “Big Data in the Public Sector: Lessons for Practitioners and Scholars”， Administration & Society, Vol.49, 2017, pp.1043-1064.與一般的信息通訊技術(shù)相比，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用可以發(fā)揮出更大的數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，解決腐敗問(wèn)題中信息不對(duì)稱的難題。(40)Li, L.，“How Information and Communication Technology Promote the Building of Clean Government: A Case Study of Two Local Clean Government Reforms in China”， Social Sciences in China, Vol.40, 2019, pp.85-105.但是政府透明只是實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)的第一步，(41)Kock, N., & Gaskins, L.， “The Mediating Role of Voice and Accountability in the Relationship between Internet Diffusion and Government Corruption in Latin America and Sub-Saharan Africa”， Information Technology for Development, Vol.20, 2014, pp.23-43.如果沒(méi)有進(jìn)一步的配套措施作為保證，民眾亦會(huì)選擇退出腐敗抗?fàn)帯?42)Bauhr, M., & Grimes, M.， “Indignation or Resignation: The Implications of Transparency for Societal Accountability”， Governance, Vol.27, 2014, pp.291-320.換言之，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用既要實(shí)現(xiàn)政府透明，也要建立起一套行之有效的配套措施使腐敗治理能夠逐步制度化，這樣才能夠有效地調(diào)動(dòng)民眾反腐積極性，才能有效地懲治腐敗，建立反腐敗長(zhǎng)效機(jī)制。(43)Ma, J., & Hou, Y., “Budgeting for Accountability: A Comparative Study of Budget Reforms in the United States during the Progressive Era and in Contemporary China”， Public Administration Review, Vol.69, 2009, pp.S53-S59.(44)Misangyi, V. F., Weaver, G. R., & Elms, H.，“Ending Corruption: The Interplay among Institutional Logics, Resources, and Institutional Entrepreneurs”， Academy of Management Review, Vol.33, 2008, pp.750-770.

從政策過(guò)程的角度來(lái)看，大數(shù)據(jù)應(yīng)用是政府的投入，抑制腐敗則是產(chǎn)出和結(jié)果。大數(shù)據(jù)技術(shù)被政府采納之后，通過(guò)何種作用機(jī)制影響反腐敗產(chǎn)出就是本文要回答的問(wèn)題。從理論上講，我們認(rèn)為大數(shù)據(jù)應(yīng)用可以從三個(gè)方面逐步實(shí)現(xiàn)腐敗治理。第一，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用以海量數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，倡導(dǎo)數(shù)據(jù)的共享與開(kāi)放，有可能減少或消除腐敗治理中信息不對(duì)稱的挑戰(zhàn)。第二，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用嵌套于現(xiàn)有的行政組織框架中，需要與現(xiàn)有的行政規(guī)則與程序相結(jié)合，才能夠堵塞規(guī)則漏洞，建立起公平客觀的行政規(guī)則，尤其是懲治與監(jiān)督機(jī)制。第三，在前面兩者的基礎(chǔ)上，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用有可能提升政府的政策執(zhí)行能力，從而減少腐敗發(fā)生的空間與機(jī)會(huì)，達(dá)到有效預(yù)防腐敗的目標(biāo)。以下，我們將從理論上分析大數(shù)據(jù)的應(yīng)用如何從這三個(gè)機(jī)制實(shí)現(xiàn)腐敗治理。

(一)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用與政府透明

從委托代理理論來(lái)看，腐敗是由于信息不對(duì)稱造成的，代理人在執(zhí)行相關(guān)的職務(wù)時(shí)會(huì)偏離與委托人達(dá)成的協(xié)議，隱瞞自己的實(shí)際行為，以權(quán)謀私。在政府治理過(guò)程中，如果委托人與代理人之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，代理人就會(huì)有很強(qiáng)的動(dòng)力去濫用公權(quán)力，委托人也無(wú)法準(zhǔn)確及時(shí)地發(fā)現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，反腐敗也就無(wú)從談起。(45)Li, L.， “How Information and Communication Technology Promote the Building of Clean Government: A Case Study of Two Local Clean Government Reforms in China”， Social Sciences in China, Vol.40, 2019, pp.85-105.(46)Peiffer, C., & Alvarez, L.，“Who Will Be the ‘Principled-Principals’? Perceptions of Corruption and Willingness to Engage in Anticorruption Activism”，Governance, Vol.29, 2016, pp.351-369.而解決信息不對(duì)稱的一個(gè)重要治理手段就是政府公開(kāi)透明。公開(kāi)透明一直是腐敗研究當(dāng)中的一個(gè)重要領(lǐng)域。(47)De Simone, E., Gaeta, G. L., & Mour?o, P. R.， “The Impact of Fiscal Transparency on Corruption: An Empirical Analysis Based on Longitudinal Data”, The BE Journal of Economic Analysis & Policy, Vol.17, 2017, DOI: https:∥doi.org/10.1515/bejeap-2017-0021.(48)肖漢宇: 《中國(guó)預(yù)算透明的現(xiàn)狀、發(fā)展路徑及影響》, 《復(fù)旦公共行政評(píng)論》2014年第1期。實(shí)證研究已經(jīng)指出，國(guó)家層面的財(cái)政透明對(duì)降低民眾的腐敗感知是有抑制作用的，尤其是預(yù)算過(guò)程最終階段的信息公開(kāi)的作用更大。(49)Chen, C., & Neshkova, M.， “The Effect of Fiscal Transparency on Corruption: A Panel Cross-Country Analysis”， Public Administration, Vol.98,No.1,2020,pp.226-243.除此之外，其他一些關(guān)注科技反腐的研究也不同程度上佐證了信息技術(shù)的運(yùn)用是可以減少腐敗行為的。究其原因，是因?yàn)榭茖W(xué)技術(shù)的運(yùn)用，例如手機(jī)在非洲的普及、互聯(lián)網(wǎng)在家庭的普及，使得整個(gè)社會(huì)信息不對(duì)稱的可能性減少了，進(jìn)而減少政府與市民在信息溝通過(guò)程中可能存在的腐敗的空間與機(jī)會(huì)。(50)Andersen, T. B., Bentzen, J., Dalgaard, C. J., & Selaya, P., “Does the Internet Reduce Corruption? Evidence from US States and Across Countries”, The World Bank Economic Review, Vol.25, 2011, pp.387-417.(51)Bologna, J. “Is the Internet an Effective Mechanism for Reducing Corruption Experience? Evidence from a Cross-Section of Countries”,Applied Economics Letters, Vol.21, 2014, pp.687-691.(52)Kock, N., & Gaskins, L., “The Mediating Role of Voice and Accountability in the Relationship between Internet Diffusion and Government Corruption in Latin America and Sub-Saharan Africa”, Information Technology for Development, Vol.20, 2014, pp.23-43.大數(shù)據(jù)作為一項(xiàng)重要的技術(shù)應(yīng)用，或者同樣能夠達(dá)到上述效果。

大數(shù)據(jù)的特點(diǎn)就是數(shù)據(jù)量巨大。政府在各類行政活動(dòng)中積累了大量的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)如果能夠被政府有效地收集并積累起來(lái)，那么其能夠發(fā)揮的作用將十分巨大。信息公開(kāi)透明，或者能夠解決信息不對(duì)稱的問(wèn)題。最近的一項(xiàng)研究對(duì)國(guó)家層面的58項(xiàng)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用進(jìn)行綜合評(píng)估之后發(fā)現(xiàn)，大數(shù)據(jù)應(yīng)用的確提升了政府的透明度。(53)Poel, M., Meyer, E. T., & Schroeder, R., “Big Data for Policymaking: Great Expectations, but with Limited Progress?”,Policy & Internet, Vol.10,2018, pp.347-367.

要了解透明如何影響腐敗，我們需要進(jìn)一步闡述透明的含義。關(guān)于政府透明的相關(guān)文獻(xiàn)提供了很好的指導(dǎo)。政府透明可以分為兩個(gè)層面，(54)Heald, D.,“Fiscal Transparency: Concepts, Measurement and UK Practice”, Public Administration, Vol.81,2003, pp.723-759.包括縱向(向上、向下)的透明和橫向(向外、向內(nèi))的透明。向上的透明是指在官僚組織內(nèi)部，上級(jí)部門和政府能夠及時(shí)地收集到下級(jí)單位的有效信息，強(qiáng)調(diào)的是政府管理的功能。向下的透明則強(qiáng)調(diào)問(wèn)責(zé)的功能，也即社會(huì)能否及時(shí)地獲得政府的信息，社會(huì)公開(kāi)就屬于此類透明。從橫向來(lái)看，向外或向內(nèi)則強(qiáng)調(diào)的是平行組織之間多大程度上能夠做到信息共享。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)為評(píng)估大數(shù)據(jù)的應(yīng)用對(duì)公開(kāi)透明的影響提供了一個(gè)分析視角(55)肖漢宇: 《中國(guó)預(yù)算透明的現(xiàn)狀、發(fā)展路徑及影響》, 《復(fù)旦公共行政評(píng)論》2014年第1期。。

(二)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用與行政規(guī)則建設(shè)

現(xiàn)有研究指出，僅僅靠信息公開(kāi)透明是無(wú)法有效抑制腐敗的。(56)Bauhr, M., & Grimes, M.,“Indignation or Resignation: The Implications of Transparency for Societal Accountability”, Governance, Vol.27, 2014, pp.291-320.(57)Ma, J., & Hou, Y., “Budgeting for Accountability: A Comparative Study of Budget Reforms in the United States during the Progressive Era and in Contemporary China”, Public Administration Review, Vol.69, 2009, pp.S53-S59.腐敗治理還必須有其他配套的制度建設(shè)。大數(shù)據(jù)應(yīng)用嵌套于特定的行政組織和社會(huì)背景之下。因此從過(guò)程來(lái)看，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用能否與行政組織的規(guī)則與程序相結(jié)合就變得尤為重要。韋伯的官僚組織理論認(rèn)為，官僚組織是高度去人格化的組織形式，有嚴(yán)格復(fù)雜的行政程序，以規(guī)范和約束官僚制組織內(nèi)成員的行為。但是在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，韋伯式的官僚制組織幾乎不存在。即使官僚組織建立起了嚴(yán)格和復(fù)雜的行政程序，組織成員在執(zhí)行相關(guān)政策時(shí)總能夠找到程序上的漏洞，利用這些漏洞，腐敗經(jīng)常發(fā)生，甚至成為系統(tǒng)性腐敗。

大數(shù)據(jù)應(yīng)用雖然能夠?yàn)檎鉀Q信息不對(duì)稱的問(wèn)題，但這些信息需要發(fā)揮應(yīng)有的作用，必須與現(xiàn)有的行政規(guī)則和組織程序結(jié)合起來(lái)，被組織決策與行動(dòng)重視與使用。相反，如果信息只是起到“告知”相關(guān)官僚決策者的作用，而沒(méi)有帶來(lái)實(shí)質(zhì)的規(guī)則和程序的改革，那么大數(shù)據(jù)的應(yīng)用很可能會(huì)形同虛設(shè)。(58)AbouAssi, K., Nabatchi, T., & Antoun, R., “Citizen Participation in Public Administration: Views from Lebanon”, International Journal of Public Administration, Vol.36, 2013, pp.1029-1043.因此，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用要達(dá)到反腐敗的效果，尤其需要和監(jiān)督與懲治機(jī)制相結(jié)合，建立起客觀、公平、公正的正式組織規(guī)則與制度，將各種“非正式制度”排除在實(shí)際的行政運(yùn)行過(guò)程之外。(59)Mackey, T. K., Kohler, J., Lewis, M., & Vian, T.,“Combating Corruption in Global Health”, Science Translational Medicine, Vol.9, 2017, DOI: 10.1126/scitranslmed.aaf9547.(60)Xu, C., “The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development”, Journal of Economic Literature, Vol.49, 2011, pp.1076-1151.

大數(shù)據(jù)應(yīng)用的一大特點(diǎn)就是按照設(shè)定的程序和規(guī)則辦事，在可以高度程序化的環(huán)節(jié)通過(guò)程序化設(shè)計(jì)讓機(jī)器按照規(guī)則來(lái)辦事。這與中國(guó)社會(huì)重視“人情”與“關(guān)系”的運(yùn)行模式有著非常大的差異。(61)Lin, Y., & de Jong, M., “Moving up the Hierarchy: Kinship and Career Advancement in a Chinese Township”, Journal of Contemporary China, Vol.26, 2017, pp.134-150.在一些容易發(fā)生腐敗的領(lǐng)域，如果能夠?qū)⒋髷?shù)據(jù)的應(yīng)用結(jié)合使用，變革現(xiàn)有行政規(guī)則，是能夠有效地抑制“人情”“關(guān)系”等所帶來(lái)的腐敗行為的。

(三)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用與政策執(zhí)行能力

從產(chǎn)出的角度來(lái)看，政府內(nèi)發(fā)生腐敗是因?yàn)檎狈τ行У男姓芰?。Dahlstr?m等人認(rèn)為行政能力 (bureaucratic capacity) 至少包括兩個(gè)重要的內(nèi)容。第一，政府有足夠的能力通過(guò)公平和有效的方式執(zhí)行復(fù)雜的公共政策?？紤]到政府經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行失誤、過(guò)多干預(yù)市場(chǎng)以及擁有太多自由裁量權(quán)，政策執(zhí)行能力就顯得尤為重要。第二，政府是可靠的，不會(huì)受到腐敗現(xiàn)象的困擾。當(dāng)然，足夠的執(zhí)行能力與免于腐敗困擾是相輔相成的。只有真正提升了政策的執(zhí)行能力才可以減少政府腐敗的發(fā)生；而腐敗的減少反過(guò)來(lái)也有助于提升政府的執(zhí)行能力。(62)Dahlstr?m, C., Lindvall, J., & Rothstein, B., “Corruption, Bureaucratic Failure and Social Policy Priorities”, Political Studies, Vol.61, 2013, pp.523-542.

大數(shù)據(jù)通過(guò)提升政府公開(kāi)透明以及結(jié)合并改變現(xiàn)有的行政組織的規(guī)則與程序，能否提升政府的政策執(zhí)行能力呢？從理論上講，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用可以發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，比如協(xié)助規(guī)范自由裁量權(quán)的使用，加強(qiáng)對(duì)可能發(fā)生腐敗環(huán)節(jié)的監(jiān)督能力等，提升政府的政策執(zhí)行能力，(63)Giest, S., “Big Data for Policymaking: Fad or Fasttrack?”, Policy Sciences, Vol.50, 2017, pp.367-382.進(jìn)而為腐敗預(yù)防提供重要的制度保障。

綜上，本文主要理論觀點(diǎn)是：如果大數(shù)據(jù)的應(yīng)用能夠促進(jìn)政府公開(kāi)透明，與官僚組織的程序結(jié)合起來(lái)提供更為客觀的組織規(guī)則與程序，最終大數(shù)據(jù)應(yīng)用可以提升政策執(zhí)行能力和實(shí)現(xiàn)抑制腐敗。圖1展示了我們對(duì)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用如何抑制腐敗的機(jī)制分析。大數(shù)據(jù)應(yīng)用是政策投入，公開(kāi)透明以及行政規(guī)則建設(shè)是過(guò)程，政策執(zhí)行能力以及反腐敗是大數(shù)據(jù)應(yīng)用的產(chǎn)出。

圖1 大數(shù)據(jù)的應(yīng)用與腐敗治理的作用機(jī)制分析

三、研究方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

本文以H省的一項(xiàng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用為研究個(gè)案，進(jìn)行實(shí)證研究。腐敗有很多種形式，也涉及不同層級(jí)的權(quán)力，本文集中研究小微權(quán)力腐敗。小微權(quán)力腐敗指基層政府和群眾自治組織管理人員在公共事務(wù)管理和公共服務(wù)過(guò)程中，利用職務(wù)為自己和他人謀取不當(dāng)利益。和其他形式腐敗相比，小微權(quán)力腐敗主體位于政府行政系統(tǒng)的神經(jīng)末梢，腐敗行為主要集中在民生資金發(fā)放、村級(jí)項(xiàng)目管理、集體資產(chǎn)處置、社會(huì)保障等領(lǐng)域，具有普遍性、長(zhǎng)期性、隱蔽性以及社會(huì)容忍度較高等特征。小微權(quán)力腐敗降低公共服務(wù)和公共產(chǎn)品質(zhì)量，損害基層政府公信力，影響社會(huì)公平正義。2013年以來(lái)，中國(guó)開(kāi)始重視治理小微權(quán)力腐敗。我們認(rèn)為大數(shù)據(jù)應(yīng)用初期最有可能抑制腐敗的領(lǐng)域就是小微權(quán)力腐敗。第一，小微權(quán)力腐敗發(fā)生范圍廣，案件分散，容易發(fā)揮大數(shù)據(jù)應(yīng)用自身的優(yōu)勢(shì)。第二，從改革的角度來(lái)看，大數(shù)據(jù)應(yīng)用于小微權(quán)力腐敗治理也較容易獲得上級(jí)決策者的支持，面臨的阻力可能較小。(64)Bussell, J. L， “Why Get Technical? Corruption and the Politics of Public Service Reform in the Indian States”，Comparative Political Studies, Vol.43, 2010, pp.1230-1257.

為治理小微權(quán)力腐敗，H省展開(kāi)專項(xiàng)整治行動(dòng)。該省從2017年4月開(kāi)始運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，在全省建立省市縣三級(jí)運(yùn)維的“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺(tái)，重點(diǎn)對(duì)全省民生資金、精準(zhǔn)扶貧、村級(jí)財(cái)務(wù)等進(jìn)行監(jiān)督管理。該省的“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺(tái)分為前臺(tái)和后臺(tái)。在前臺(tái)，居民可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督網(wǎng)站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)的查詢終端、微信公眾號(hào)查詢發(fā)給本人和他人名下的民生資金。在后臺(tái)，紀(jì)委監(jiān)委可以通過(guò)建立的公職人員數(shù)據(jù)庫(kù)、公職人員直系親屬人員數(shù)據(jù)庫(kù)、房產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)、車輛數(shù)據(jù)庫(kù)、低保人員數(shù)據(jù)庫(kù)、村干部數(shù)據(jù)庫(kù)、黨員數(shù)據(jù)庫(kù)等進(jìn)行數(shù)據(jù)對(duì)比，發(fā)現(xiàn)疑似問(wèn)題，為紀(jì)委和監(jiān)委辦案提供線索。

值得注意的是，雖然我們采用的個(gè)案為“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”，體現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)+的政策特征，但是該平臺(tái)是以大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用為核心。例如，在我們調(diào)研的某縣，各類信息總量在建立初期已經(jīng)達(dá)到了200萬(wàn)條，涉及各項(xiàng)民生資金、村級(jí)財(cái)務(wù)以及部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等，數(shù)據(jù)的性質(zhì)與類型非常多樣。為了管理龐大的數(shù)據(jù)，H省成立了專門的部門，并且邀請(qǐng)了專業(yè)的技術(shù)公司維護(hù)管理這些大數(shù)據(jù)的技術(shù)設(shè)備。除此，H省定期輸入各類數(shù)據(jù)，使得整個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)的容量不斷增大。隨著該平臺(tái)升級(jí)改造，全省各類民生資金項(xiàng)目從省到市、縣、鄉(xiāng)、村、個(gè)人的分配撥付、發(fā)放和使用情況等數(shù)據(jù)，全部在該平臺(tái)中向社會(huì)進(jìn)行網(wǎng)上公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)了民生數(shù)據(jù)大整合。根據(jù)最近該省的一個(gè)官方報(bào)道，截至2019年9月底，該平臺(tái)共挖掘疑點(diǎn)數(shù)據(jù)177.36萬(wàn)條。這些特征都與大數(shù)據(jù)的特征十分吻合，因此，該平臺(tái)運(yùn)作核心是大數(shù)據(jù)應(yīng)用。(65)宋偉、邵景均(2019)也認(rèn)為目前國(guó)內(nèi)一些基于互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督的做法屬于大數(shù)據(jù)的應(yīng)用。

本文的研究數(shù)據(jù)主要來(lái)自于以下兩個(gè)途徑。第一，以小組訪談和個(gè)別訪談的形式，我們集中于2018年7月對(duì)H省紀(jì)委、某地級(jí)市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策制定者和執(zhí)行者進(jìn)行了36次深度訪談。(66)在以下的訪談引用中, 除特別說(shuō)明外, 所有的訪談材料均是2018年7月完成的。為了保護(hù)受訪者的個(gè)人隱私和學(xué)術(shù)研究倫理的考慮，對(duì)訪談注釋進(jìn)行了簡(jiǎn)化處理。第二，對(duì)該省市縣的互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督平臺(tái)進(jìn)行田野調(diào)查，實(shí)地觀察了解該項(xiàng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用項(xiàng)目如何實(shí)施。我們共獲得10多萬(wàn)字的訪談材料。根據(jù)Rubin H.J. and Rubin I. S.(67)Rubin, H. J., & Rubin, I. S.， Qualitative Interviewing: The Art of Hearing Data, Los Angeles: Sage, 2011.的方法，對(duì)訪談材料多次進(jìn)行編碼處理。第一次編碼主要通過(guò)閱讀所有的訪談材料，嘗試找出訪談材料涉及的主題。在第一次編碼過(guò)程中確定材料的主題，例如數(shù)據(jù)的重要性、大數(shù)據(jù)管理、大數(shù)據(jù)應(yīng)用的效果、反腐敗等。第一次編碼將這些主題與訪談資料建立起聯(lián)系。第二次編碼，我們?cè)俅螌?duì)主題進(jìn)行細(xì)分，區(qū)別出不同方面與關(guān)鍵詞。例如，大數(shù)據(jù)應(yīng)用的效果進(jìn)一步細(xì)分為行政效率、反腐敗與公平等。第三次，我們將關(guān)鍵詞與本文的理論框架結(jié)合起來(lái)，尋找最合適的結(jié)合點(diǎn)。為了確保理解的正確性，我們對(duì)所有編碼的材料進(jìn)行了多次閱讀，確保我們沒(méi)有遺漏任何關(guān)鍵的信息，也盡可能保證我們能夠較客觀地看待不同的觀點(diǎn)與看法。值得注意的是，這些訪談材料非常豐富，本文只采用了其中一部分。我們采用Excel協(xié)助整個(gè)編碼過(guò)程。

四、研究發(fā)現(xiàn)

本研究發(fā)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”主要通過(guò)以下三個(gè)重要的途徑減少和抑制小微權(quán)力腐敗。

(一)互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督與公開(kāi)透明

互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督政策的實(shí)施，首先是實(shí)現(xiàn)了大數(shù)據(jù)的收集、儲(chǔ)存、分類與共享。在此基礎(chǔ)上，“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”實(shí)施了對(duì)外的信息公開(kāi)以及內(nèi)部的數(shù)據(jù)比對(duì)工作，大大地促進(jìn)了縱向與橫向的公開(kāi)透明。最終，通過(guò)數(shù)據(jù)比對(duì)以及民眾舉報(bào)，政府提升了發(fā)現(xiàn)腐敗線索的能力。圖2總結(jié)了互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督政策促進(jìn)公開(kāi)透明的路徑。

我們的訪談顯示，雖然地方政府部門掌握了不少數(shù)據(jù)，但是部門之間的數(shù)據(jù)壁壘也非常嚴(yán)重。在中國(guó)政府“條塊分割”的行政組織架構(gòu)下，地方政府想要實(shí)現(xiàn)不同部門的數(shù)據(jù)收集和共享是非常困難的。(68)Li, L.， “How Information and Communication Technology Promote the Building of Clean Government: A Case Study of Two Local Clean Government Reforms in China”，Social Sciences in China, Vol.40, 2019, pp.85-105.比如民政系統(tǒng)想建立一個(gè)低保認(rèn)定中心，技術(shù)條件都具備，但是由于數(shù)據(jù)被不同的部門控制，一直很難推動(dòng)數(shù)據(jù)共享。(69)對(duì)某市紀(jì)委官員的訪談。由于有紀(jì)委監(jiān)察部門的大力支持，互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督平臺(tái)的建設(shè)比較順利。(70)對(duì)某市紀(jì)委官員的訪談。從省一級(jí)到縣一級(jí)，該平臺(tái)的建設(shè)在數(shù)據(jù)收集、儲(chǔ)存、分類與共享方面取得了顯著的進(jìn)步。省一級(jí)已經(jīng)建立起基本的數(shù)據(jù)框架。第一，把各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集并儲(chǔ)存于平臺(tái)；第二，把最為重要的民生資金信息統(tǒng)一起來(lái)，通過(guò)“一卡通”等形式，將數(shù)據(jù)整合起來(lái)實(shí)施管理。

圖2 互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督與公開(kāi)透明

我們(省)和不動(dòng)產(chǎn)登記中心建立機(jī)制，然后把商品房信息、教育信息、殘疾人信息、死亡人口信息、建檔立卡扶貧戶信息等收集起來(lái)，和民生資金發(fā)放惠農(nóng)一卡通的數(shù)據(jù)，在我們的平臺(tái)公開(kāi)。(71)對(duì)某省政府電子政務(wù)中心處級(jí)干部的訪談, 2019年1月。

在市縣一級(jí)，尤其是推行該政策較早的地區(qū)，數(shù)據(jù)的收集共享甚至走得更快。比如，我們調(diào)研的某縣，他們的“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”后臺(tái)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)已經(jīng)覆蓋15大類，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)的定期更新。(72)在某縣與紀(jì)委書記等的訪談。

我們(地級(jí)市)的數(shù)據(jù)交換平臺(tái)從2015年起步，2016年結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺(tái)正式開(kāi)始，現(xiàn)在37個(gè)部門的數(shù)據(jù)已經(jīng)完全進(jìn)入平臺(tái)，下一步還有20多個(gè)單位，77個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)正在準(zhǔn)備進(jìn)入平臺(tái)。(73)在某地級(jí)市紀(jì)委的座談。

我們要求2018年10月之前村級(jí)項(xiàng)目全部上傳，但當(dāng)時(shí)我們上傳的項(xiàng)目只有四十幾個(gè)，10月份我們就下到鄉(xiāng)里村里去推動(dòng)這個(gè)事……到現(xiàn)在為止上傳了1 100多個(gè)項(xiàng)目，基本上全縣523個(gè)村的項(xiàng)目就上傳完了。(74)對(duì)某縣紀(jì)委書記的訪談, 2019年1月。

數(shù)據(jù)的收集與共享為推動(dòng)政府公開(kāi)透明奠定了基礎(chǔ)。借用Heald分析視角，(75)Heald, D，“Fiscal Transparency: Concepts, Measurement and UK Practice”，Public Administration, Vol.81, 2003, pp.723-759.我們對(duì)個(gè)案進(jìn)行了剖析與總結(jié)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺(tái)通過(guò)對(duì)社會(huì)公開(kāi)與內(nèi)部比對(duì)功能實(shí)現(xiàn)了縱向與橫向的公開(kāi)透明。第一，通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行脫敏、處理以及分類之后，將可以公開(kāi)的數(shù)據(jù)放上前臺(tái)，最大限度地對(duì)社會(huì)公開(kāi)。這實(shí)現(xiàn)了縱向的向下公開(kāi)的目標(biāo)。

老百姓查詢的平臺(tái)設(shè)置了縣市區(qū)的圖標(biāo)，直接點(diǎn)擊圖標(biāo)就能進(jìn)入縣級(jí)平臺(tái)。平臺(tái)分為民生政策、民生資金、扶貧信息、村務(wù)公開(kāi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開(kāi)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、投訴處理、快速查詢幾個(gè)板塊，這些功能板塊幾乎囊括了基層黨風(fēng)廉政反腐敗中的所有需求……民生資金的查詢方式分為按類別查詢、按部門查詢、地區(qū)查詢和綜合查詢。點(diǎn)擊進(jìn)入農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼類，在查詢的端口直接輸入名字或身份證號(hào)碼就能進(jìn)入到精準(zhǔn)查詢。(76)與某地方市紀(jì)委官員的座談。

現(xiàn)在全省共發(fā)放補(bǔ)貼262項(xiàng)，其中包含扶貧的41項(xiàng)，這些項(xiàng)目必須要通過(guò)“一卡通”發(fā)放。這些在平臺(tái)上都進(jìn)行了公開(kāi)。(77)在某縣與政府各部門的座談。

由于公開(kāi)的力度大，并且內(nèi)容涉及普遍民眾的切身利益，平臺(tái)的認(rèn)知度就非常高。在省一級(jí)，微信平臺(tái)公眾號(hào)關(guān)注度已經(jīng)達(dá)到了340多萬(wàn)，各個(gè)網(wǎng)絡(luò)渠道總點(diǎn)擊量超過(guò)11億次。而在我們調(diào)研的地級(jí)市，也有36萬(wàn)人關(guān)注了省平臺(tái)。(78)對(duì)某地市紀(jì)委官員和省政府電子服務(wù)中心官員的訪談, 2018年7月及2019年1月。更為重要的是，平臺(tái)對(duì)社會(huì)開(kāi)放，不僅僅促進(jìn)了向下透明(政府與民眾)，也使得民眾之間的相互監(jiān)督有了意義。民眾可以通過(guò)平臺(tái)發(fā)現(xiàn)可能存在的腐敗問(wèn)題。也即民眾之間也可以實(shí)現(xiàn)橫向的公開(kāi)透明。

現(xiàn)在“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”的公開(kāi)程度，同一個(gè)村子里的人不僅能看到自己領(lǐng)了多少補(bǔ)貼，也能看到其他人領(lǐng)了多少補(bǔ)貼，然后你覺(jué)得這個(gè)人家里情況很好，不應(yīng)該領(lǐng)。我們就提供一個(gè)很便捷的投訴渠道，發(fā)起投訴舉報(bào)。(79)對(duì)某省電子服務(wù)中心主任等進(jìn)行訪談, 2019年1月。

除了對(duì)社會(huì)公開(kāi)，平臺(tái)第二個(gè)關(guān)鍵的功能就是內(nèi)部的使用，實(shí)施大數(shù)據(jù)的比對(duì)分析，發(fā)現(xiàn)腐敗的線索。例如，在我們調(diào)研的某縣，數(shù)據(jù)的比對(duì)就顯得非常重要。不單設(shè)置了自動(dòng)報(bào)警機(jī)制，也可以進(jìn)行手動(dòng)比對(duì)。政府部門內(nèi)部的信息公開(kāi)與比對(duì)功能既體現(xiàn)了自下而上的公開(kāi)透明(縱向)，又體現(xiàn)了部門之間的公開(kāi)透明(橫向)。

我們建立了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，包括十幾大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，共上百萬(wàn)條信息。我們利用大數(shù)據(jù)的自動(dòng)碰撞自動(dòng)分析及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索。當(dāng)每一個(gè)單位要發(fā)放民生資金的時(shí)候，它會(huì)導(dǎo)入相關(guān)數(shù)據(jù)，導(dǎo)入的數(shù)據(jù)會(huì)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)中的數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)分析。如果發(fā)現(xiàn)買房買車人員領(lǐng)取了農(nóng)村低保、危房改造資金等這些不符合實(shí)際的情況，它都會(huì)發(fā)生報(bào)警情況。(80)對(duì)某縣互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督平臺(tái)的考察。

通過(guò)平臺(tái)內(nèi)部的比對(duì)功能，政府發(fā)現(xiàn)了大量的可疑信息。比如，在我們調(diào)研的某縣，經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)的全面比對(duì)之后，產(chǎn)生了1.3萬(wàn)條可疑線索?！皟H僅上半年，我們通過(guò)數(shù)據(jù)碰撞發(fā)現(xiàn)疑似問(wèn)題后已經(jīng)問(wèn)責(zé)了139人，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督在民生方面受到處分的有32人，挽回了幾百萬(wàn)的經(jīng)濟(jì)損失，從2016年到現(xiàn)在大約是挽回了5 000多萬(wàn)的損失。”(81)與某縣紀(jì)委官員的座談。在我們調(diào)研的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，也有類似的發(fā)現(xiàn)。(82)對(duì)某鄉(xiāng)黨委書記的訪談。我們從該省平臺(tái)數(shù)據(jù)比對(duì)中也發(fā)現(xiàn)了不少可疑的線索。(83)對(duì)某縣紀(jì)委書記等的訪談, 2019年1月。

(二)互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督與行政規(guī)則建設(shè)

在沒(méi)有實(shí)施互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督之前，基層的腐敗治理存在不少問(wèn)題。第一，原有的監(jiān)督虛化。第二，現(xiàn)實(shí)政策執(zhí)行過(guò)程中存在 “非正式規(guī)則”，“人情”“關(guān)系戶”在基層存在。互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督政策的實(shí)施從兩個(gè)方面推進(jìn)了行政規(guī)則建設(shè)。一是，互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督政策本身就是逐步建立起來(lái)一套新的行政規(guī)則。二是，該政策逐步與現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制相結(jié)合，修補(bǔ)了原來(lái)的制度漏洞，使得監(jiān)督有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層治理普遍存在著政策執(zhí)行乏力，監(jiān)督監(jiān)管不到位等現(xiàn)象。一位市審計(jì)局的官員就直接表達(dá)“主要原因是制度不健全，程序不完善，監(jiān)管不全面，加上關(guān)系戶和優(yōu)親厚友更是基層工作中突出的難題”。(84)對(duì)某市審計(jì)局官員的訪談。紀(jì)委監(jiān)察部門的調(diào)查手段仍然停留在傳統(tǒng)階段，信息化建設(shè)與公檢法比較滯后很多。(85)對(duì)某縣紀(jì)委書記等的訪談, 2019年1月。不少受訪者也表達(dá)了在原來(lái)基層治理過(guò)程中，存在不少監(jiān)管和制度上的漏洞。

評(píng)定低保戶是走了程序的。假如這個(gè)村分配6個(gè)低保戶的指標(biāo)，但是在具體的操作中，村干部原來(lái)有時(shí)候可能只拿5個(gè)指標(biāo)來(lái)評(píng)選。還有一個(gè)怎么辦呢？它是用來(lái)優(yōu)親厚友的，用來(lái)搞關(guān)系的。他報(bào)到鄉(xiāng)里面縣里面，就報(bào)通過(guò)了，表面上等于都合法了，有5個(gè)也通過(guò)民主評(píng)議，也通過(guò)公開(kāi)公示。(86)對(duì)某縣紀(jì)委書記副書記的訪談。

有親戚在民政部門工作，就通過(guò)民政部門的領(lǐng)導(dǎo)簽字。低保戶按照人口比例有指標(biāo)，如果超過(guò)指標(biāo)沒(méi)關(guān)系，有親戚有朋友通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)簽字可以加指標(biāo)，所以當(dāng)時(shí)接到的舉報(bào)很多，一年來(lái)訪舉報(bào)的不少于1 000起。(87)與某縣政府部門負(fù)責(zé)官員的座談。

面對(duì)這樣的基層治理難題，互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督政策在行政規(guī)則與程序建立上有著兩個(gè)重要的貢獻(xiàn)。第一，互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督平臺(tái)本身逐步建立起一套行政規(guī)則。例如前面提及的數(shù)據(jù)收集、儲(chǔ)存、分類與共享，數(shù)據(jù)對(duì)外公開(kāi)與內(nèi)部的比對(duì)分析，已經(jīng)建立起基礎(chǔ)的行政制度和規(guī)則。比如省一級(jí)確定了“一線兩平臺(tái)”的互聯(lián)網(wǎng)政策格局等。在具體的操作層面，進(jìn)一步完善公開(kāi)的目錄建設(shè)以及將財(cái)政系統(tǒng)配合“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺(tái)的建設(shè)。進(jìn)一步地，在如何更科學(xué)地設(shè)置比對(duì)和發(fā)現(xiàn)可疑線索的規(guī)則等方面都制定了行政規(guī)則。這些規(guī)則是直接配合互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督的實(shí)施而制定、執(zhí)行的。

全省的財(cái)政系統(tǒng)，因?yàn)槠脚_(tái)的資金完全按照財(cái)政資金的走向脈絡(luò)來(lái)進(jìn)行數(shù)據(jù)錄入，從國(guó)庫(kù)出來(lái)，錢撥到了哪里，一級(jí)一級(jí)按整個(gè)的脈絡(luò)圖走，到哪里錄，形成一個(gè)資金的走向圖。現(xiàn)在省財(cái)政系統(tǒng)正在進(jìn)行大改造，也是為了配合“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”，以期達(dá)到實(shí)施效果。(88)與某地級(jí)市政府部門的座談。

公開(kāi)以前，不能公開(kāi)的就想辦法規(guī)避?，F(xiàn)在公開(kāi)有嚴(yán)格的規(guī)定，公開(kāi)到什么程度，不能說(shuō)我把這個(gè)東西放在那里就可以了，這樣達(dá)不到那個(gè)效果，因此我們正在制作互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督財(cái)政資金公開(kāi)目錄。(89)對(duì)某鎮(zhèn)扶貧辦官員的訪談。

以前的規(guī)則太籠統(tǒng)了，不論是什么資金，都是是否有車、是否有房，這不是很精準(zhǔn)。我們要達(dá)到精準(zhǔn)，要針對(duì)每一項(xiàng)資金的限制條款進(jìn)行分析。比如殘疾人補(bǔ)貼必須符合哪些條件，列出它的限制條款，什么人可以領(lǐng)什么人不可以領(lǐng)，這就是規(guī)則，通過(guò)規(guī)則設(shè)計(jì)程序，與殘疾人庫(kù)、去世人員庫(kù)進(jìn)行比對(duì)等，實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)化。(90)對(duì)某地級(jí)市紀(jì)委官員的訪談。

第二，僅僅有這些規(guī)則與制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題之后，后面的懲治與監(jiān)管機(jī)制必須與平臺(tái)相結(jié)合才能夠使規(guī)則變得有生命力。一是，在現(xiàn)有的各類工作中，加入通過(guò)平臺(tái)檢測(cè)確認(rèn)相關(guān)的信息，審查、篩選等規(guī)則融入現(xiàn)有的行政程序與環(huán)節(jié)，將非正式規(guī)則剔除。二是，將公開(kāi)透明與現(xiàn)有的舉報(bào)制度結(jié)合起來(lái)，鼓勵(lì)民眾對(duì)可疑現(xiàn)象進(jìn)行舉報(bào)。

建立平臺(tái)后，評(píng)低保戶以及資金發(fā)放之前，平臺(tái)后臺(tái)會(huì)對(duì)名單進(jìn)行篩選，不符合的直接把它刪掉，慢慢地問(wèn)題就少了。(91)對(duì)某縣紀(jì)委官員的訪談。

通過(guò)這個(gè)平臺(tái)直接舉報(bào)，讓村民無(wú)須直接面對(duì)受賄官員。如果我發(fā)現(xiàn)村支部書記貪污，不需要找他，也不需要找政府領(lǐng)導(dǎo)，可以直接到平臺(tái)上舉報(bào)。如果當(dāng)面找他就會(huì)認(rèn)識(shí)我，可能會(huì)遭到打擊報(bào)復(fù)。(92)對(duì)某鎮(zhèn)黨委副書記等的訪談。

我們縣2018年通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺(tái)受理了103件投訴。調(diào)查之后，如果是實(shí)名舉報(bào)，我們都會(huì)反饋調(diào)查結(jié)果，在平臺(tái)上正式書面回復(fù)；如果同一事項(xiàng)，同一個(gè)問(wèn)題舉報(bào)重復(fù)出現(xiàn)，那么我們第一次鄉(xiāng)里辦理，第二次縣里辦理，第三次可能就要上升到市里辦理。通過(guò)這樣的制度設(shè)計(jì)，通過(guò)平臺(tái)，老百姓獲得感增加了。(93)對(duì)某縣紀(jì)委官員的訪談, 2019年1月。

三是，將線下的監(jiān)督工作與平臺(tái)相結(jié)合，增強(qiáng)原有監(jiān)管力量的作用。在我們調(diào)研的縣和鎮(zhèn)政府，就成立了民生監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組，以配合平臺(tái)的運(yùn)作。

縣級(jí)成立了民生監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組，我們將18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一個(gè)管理處劃分為了5個(gè)片區(qū)，成立了民生監(jiān)督組，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察工作交叉片區(qū)協(xié)作、上下協(xié)同一起辦案模式。它不僅可以在線投訴，也可以找到片區(qū)民生監(jiān)督組成員當(dāng)面投訴，或者是電話投訴。我們會(huì)在規(guī)定時(shí)間之內(nèi)來(lái)調(diào)查核實(shí)，處理投訴。(94)對(duì)某縣紀(jì)委書記等的訪談。

為確保平臺(tái)正常運(yùn)行，我們聘用黨支部書記任“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”工作小組組長(zhǎng)，村里的紀(jì)檢委員為“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺(tái)的信息員，專門負(fù)責(zé)平臺(tái)數(shù)據(jù)的更新上報(bào)和信訪舉報(bào)、線索核查工作，同時(shí)明確鎮(zhèn)紀(jì)委干部為操作員，為群眾介紹平臺(tái)的查詢使用，幫助他們掌握操作技巧并進(jìn)行政策宣傳。(95)對(duì)某鎮(zhèn)黨委書記等的訪談。

受訪者表示，這些規(guī)則的建立使得優(yōu)親厚友的現(xiàn)象減少了很多，不少基層干部也不再敢做優(yōu)親厚友的事情，甚至不少人主動(dòng)將不合規(guī)的補(bǔ)貼退回。

現(xiàn)在很多蹭低保的人主動(dòng)要求退出，很多建檔立卡扶貧戶要求退出來(lái)，平臺(tái)作用以及社會(huì)效益已經(jīng)產(chǎn)生了。老百姓通過(guò)平臺(tái)舉報(bào)，紀(jì)委通過(guò)平臺(tái)發(fā)現(xiàn)線索，平臺(tái)起到了很大的震懾效果。(96)對(duì)省電子服務(wù)中心官員的訪談, 2019年1月。

哥哥是村支部書記，弟弟想評(píng)貧困戶，但在外邊有車有房，不符合條件，老百姓不知道，把他評(píng)上了貧困戶，但哥哥說(shuō)有“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”，不敢簽字，知道簽字后若比對(duì)出來(lái)就會(huì)受到處分。(97)與某縣政府部門官員的座談。

(三)互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督與政策執(zhí)行能力

互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督政策最終提升了政府的政策執(zhí)行能力，政府有足夠的能力公平和有效地執(zhí)行復(fù)雜的公共政策。我們發(fā)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督提升了以下幾方面的政策執(zhí)行能力：協(xié)調(diào)能力、認(rèn)定能力、回應(yīng)能力以及預(yù)防腐敗的能力。最終提升了行政效率，節(jié)約了成本，提升了民眾對(duì)政府的信心。

第一，互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督提升了基層政府的協(xié)調(diào)能力?；鶎拥谋姸喙ぷ魃婕安煌牟块T，例如扶貧資金的發(fā)放。有了這個(gè)平臺(tái)之后，部門之間的協(xié)調(diào)能力得到了顯著的提高。

我們縣扶貧辦負(fù)責(zé)認(rèn)定對(duì)象，發(fā)錢是由縣里專門實(shí)施扶貧搬遷的公司，就是縣農(nóng)發(fā)公司，它是負(fù)責(zé)發(fā)錢的。危房資格認(rèn)定是在住建局，進(jìn)行房屋鑒定，但貧困的身份是由我們認(rèn)定。(98)與某縣政府部門的座談。

之前，各個(gè)部門各自為戰(zhàn)，現(xiàn)在(平臺(tái))把很多部門連在一起，形成一個(gè)鏈條……現(xiàn)在“互聯(lián)網(wǎng)+”讓每個(gè)部門之間形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，每個(gè)部門知道我的職責(zé)是什么，不做就追責(zé)。哪個(gè)環(huán)節(jié)，哪個(gè)部門出問(wèn)題，誰(shuí)負(fù)責(zé)都可以通過(guò)平臺(tái)追查得清清楚楚，所以“互聯(lián)網(wǎng)+”是一個(gè)大的監(jiān)督機(jī)制。(99)與某縣政府部門的座談。

第二，互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督政策也提升了基層政府的認(rèn)定能力。在具體的政策執(zhí)行過(guò)程中，基層政府很多時(shí)候需要認(rèn)定民眾是否符合條件之后才能夠執(zhí)行相關(guān)的政策，例如大量的財(cái)政補(bǔ)貼款項(xiàng)的發(fā)放。在平臺(tái)實(shí)施之前，不少政策的執(zhí)行由于缺乏足夠的認(rèn)定能力被迫擱置。平臺(tái)的使用使得各項(xiàng)工作的認(rèn)定能力得到大幅的提升。

“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺(tái)給貧困人口識(shí)別幫了大忙，我們從2014年開(kāi)始進(jìn)行識(shí)別，當(dāng)時(shí)沒(méi)這個(gè)平臺(tái)，識(shí)別只能通過(guò)開(kāi)會(huì)評(píng)議。由于信息不對(duì)稱，許多隱形信息無(wú)法被評(píng)議成員知曉。我們只能到房產(chǎn)、交管、工商所，請(qǐng)他們把這些人員找出來(lái)。他們說(shuō)找可以，但工作量非常大，一個(gè)部門要比對(duì)建檔立卡的八萬(wàn)多人，一個(gè)一個(gè)輸入身份證去比對(duì)有沒(méi)有房，有沒(méi)有車，這需要很多的人力、物力、財(cái)力，搞不了。后來(lái)縣紀(jì)委成立了這個(gè)平臺(tái)，把每個(gè)部門的數(shù)據(jù)搞了進(jìn)來(lái)，一下子就比對(duì)出來(lái)了。(100)與某縣政府部門官員的座談。

第三，互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督平臺(tái)提升了政府對(duì)民眾的回應(yīng)能力。平臺(tái)提升了基層干部釋疑解惑的能力，促進(jìn)了政府工作人員和民眾的相互了解與信任。

平時(shí)工作我們經(jīng)常使用(平臺(tái))。查找一些需要的數(shù)據(jù)，就不會(huì)模棱兩可。(101)對(duì)某縣某村主任的訪談。群眾可以直接通過(guò)平臺(tái)去提出疑問(wèn)、問(wèn)題，或者有哪些方面想舉報(bào)可直接在平臺(tái)上留言，我們通過(guò)電話號(hào)碼就可以直接聯(lián)系群眾。以往他們需要寫信找到紀(jì)委，再由紀(jì)委交到我們單位，單位領(lǐng)導(dǎo)再找到相關(guān)人士，流程非常復(fù)雜。平臺(tái)對(duì)政策方面的問(wèn)題也可直接解答，解答疑問(wèn)，傾聽(tīng)訴求。(102)與某縣政府部門官員的座談。

第四，互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督政策提升了基層政府預(yù)防腐敗的能力。通過(guò)平臺(tái)的公開(kāi)透明與規(guī)則建設(shè)，基層政府的監(jiān)督能力以及規(guī)范權(quán)力的能力提升了，緩解了人手不足的問(wèn)題。平臺(tái)不單是建立了權(quán)力清單，并且實(shí)現(xiàn)了基層重要事項(xiàng)的公開(kāi)透明，使得監(jiān)督體系能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。實(shí)現(xiàn)了對(duì)存量的清理之后，平臺(tái)的主要任務(wù)也逐步轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)防腐敗。

我們把村一級(jí)基層治理從民生、事務(wù)、項(xiàng)目、資金，包括黨建工作和發(fā)展黨員都進(jìn)行了整合。村干部有什么權(quán)力都進(jìn)行了規(guī)范和公示，整個(gè)是三大類29個(gè)分支，并且每一項(xiàng)權(quán)力該怎么辦都進(jìn)行了規(guī)范。5萬(wàn)元以下的項(xiàng)目該走什么程序，5萬(wàn)元到10萬(wàn)元的項(xiàng)目走什么程序，50萬(wàn)元的項(xiàng)目走什么程序都非常明確，并且要求都上傳到這個(gè)“村級(jí)小微權(quán)力”系統(tǒng)。(103)對(duì)某縣紀(jì)委書記等的訪談，2019年1月。

財(cái)政的功能就是三個(gè)字“收、支、監(jiān)”，管收入、支出、監(jiān)督。全縣所有的資金，項(xiàng)目資金，民生資金，到個(gè)人家庭補(bǔ)助資金都要監(jiān)督，實(shí)際上財(cái)政的主要功能就是監(jiān)督。(104)與某縣政府部門官員的座談。我們主要是防止和預(yù)防腐敗，很多部門的資金發(fā)放到我這來(lái)體檢一下，我這里過(guò)濾，要跟我的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)比，比較以后，如果沒(méi)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，他們一般可以發(fā)。(105)與某縣政府部門官員的座談。

基層政府在監(jiān)督方面存在工作量大、人手不足的難題。隨著國(guó)家監(jiān)察法的頒布實(shí)施，監(jiān)察的范圍不斷擴(kuò)大，基層政府紀(jì)檢監(jiān)察人手不足的問(wèn)題更為突出。平臺(tái)的運(yùn)用，有助于解決基層政府人手不足的難題。借助于平臺(tái)，基層政府得以鞏固和提升自己的監(jiān)督能力。

像我們財(cái)政局，監(jiān)督科只有幾個(gè)人，不可能對(duì)所有的市級(jí)部門、縣進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)我們還要進(jìn)行資金事后監(jiān)督，但事后監(jiān)督也和力量有關(guān)，鄉(xiāng)里負(fù)責(zé)監(jiān)督的只有一兩個(gè)人，卻要負(fù)責(zé)幾十個(gè)村，所以“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”的出臺(tái)在現(xiàn)實(shí)中才會(huì)有大作用。(106)與某地級(jí)市政府部門的座談。

市紀(jì)委可能是“一對(duì)幾百”。而紀(jì)委要用事實(shí)說(shuō)話，需要在取證中通過(guò)智能化證據(jù)系統(tǒng)節(jié)省時(shí)間，才能更好地去辦案，才可能以一個(gè)人做多個(gè)方面的事情，提高工作效率。所以“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺(tái)意義很大。(107)與某地級(jí)市政府部門的座談。

監(jiān)察法實(shí)施之后，“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”對(duì)人的應(yīng)用監(jiān)管會(huì)逐漸放大到法律規(guī)定的范圍?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+監(jiān)督”就是對(duì)人、財(cái)、物的監(jiān)督，加辦案系統(tǒng)，這樣才是一個(gè)比較完整的監(jiān)督局面。隨著人的變化、隨著監(jiān)管對(duì)象的變化，個(gè)人財(cái)產(chǎn)的監(jiān)管也要通過(guò)一定渠道列入監(jiān)督范圍。(108)與某地級(jí)市政府部門的座談。

互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督政策通過(guò)對(duì)上述能力的提升，抑制了腐敗的發(fā)生，也從一定程度上促進(jìn)了公平公正的行政規(guī)則的建立。

該平臺(tái)對(duì)那些想通過(guò)一些不正當(dāng)手段得利的群體起到了很好的預(yù)防和震懾作用。大數(shù)據(jù)平臺(tái)就可以起到預(yù)防和震懾作用。(109)對(duì)某縣某鄉(xiāng)黨委書記的訪談。

我們統(tǒng)計(jì)，2018年發(fā)生的村級(jí)財(cái)務(wù)問(wèn)題較大數(shù)額沒(méi)有一起，全部是2017年之前的。通過(guò)數(shù)據(jù)可以看出村干部的規(guī)矩意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，違規(guī)的越來(lái)越少。(110)對(duì)某縣紀(jì)委書記的訪談，2019年1月。(平臺(tái))公開(kāi)透明公正。你不自覺(jué)地完善和規(guī)范自己的行為。(111)對(duì)某縣互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督中心主任的訪談。

五、討論與結(jié)論

在腐敗研究里，關(guān)于如何實(shí)施反腐敗改革、有效抑制腐敗的研究還很少。(112)肖漢宇、公婷: 《腐敗研究中的若干理論問(wèn)題》,《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2016年第2期?；ヂ?lián)網(wǎng)+監(jiān)督的例子為反腐敗研究提供了一個(gè)很好的視角。反腐敗改革是一個(gè)系統(tǒng)工作，需要從不同政策階段、不同的制度層面進(jìn)行系統(tǒng)性的改變。(113)Persson, A., Rothstein, B., & Teorell, J., “Why Anticorruption Reforms Fail—Systemic Corruption as a Collective Action Problem”, Governance, Vol.26,2013, pp.449-471.(114)Misangyi, V. F., Weaver, G. R., & Elms, H., “Ending Corruption: The Interplay among Institutional Logics, Resources, and Institutional Entrepreneurs”, Academy of Management Review, Vol.33, 2008, pp.750-770.本研究總結(jié)和分析了大數(shù)據(jù)的應(yīng)用如何通過(guò)公開(kāi)透明與行政規(guī)則建設(shè)，提升政府的政策執(zhí)行能力，從而抑制小微權(quán)力腐敗。如圖1所示，我們展示了大數(shù)據(jù)的應(yīng)用如何實(shí)現(xiàn)腐敗治理的目標(biāo)。三個(gè)環(huán)節(jié)缺一不可，緊密聯(lián)系密不可分。首先，大數(shù)據(jù)應(yīng)用的優(yōu)勢(shì)在于數(shù)據(jù)量巨大，通過(guò)公開(kāi)透明，能夠解決政府的信息不對(duì)稱問(wèn)題，為治理腐敗提供可靠及時(shí)的線索。缺乏真實(shí)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)應(yīng)用將無(wú)從開(kāi)展。其次，大數(shù)據(jù)應(yīng)用要發(fā)揮作用，必須建立起配套的懲治與監(jiān)督機(jī)制，以確保大數(shù)據(jù)應(yīng)用實(shí)施能夠完善政府的問(wèn)責(zé)機(jī)制。(115)Ma, J., & Hou, Y., “Budgeting for Accountability: A Comparative Study of Budget Reforms in the United States during the Progressive Era and in Contemporary China”, Public Administration Review, Vol.69, 2009, pp.S53-S59.(116)Misangyi, V. F., Weaver, G. R., & Elms, H., “Ending Corruption: The Interplay among Institutional Logics, Resources, and Institutional Entrepreneurs”, Academy of Management Review, Vol.33, 2008, pp.750-770.如果缺乏相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，那么即使有大數(shù)據(jù)，政策也無(wú)法帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的改變。以上兩點(diǎn)可以解決腐敗存量的問(wèn)題。為了達(dá)到治本的目標(biāo)，大數(shù)據(jù)應(yīng)用必須提升政府的政策執(zhí)行能力。只有政府能夠高效、公平、公正地執(zhí)行復(fù)雜的公共政策，政策產(chǎn)出才能夠達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”深度個(gè)案的分析，本文回答了大數(shù)據(jù)應(yīng)用能否以及如何實(shí)現(xiàn)腐敗治理的問(wèn)題。這篇文章對(duì)腐敗治理研究有一定的貢獻(xiàn)，尤其是基層的腐敗治理。(117)Gans-Morse, J., Borges, M., Makarin, A., Mannah-Blankson, T., Nickow, A., & Zhang, D., “Reducing Bureaucratic Corruption: Interdisciplinary Perspectives on What Works”, World Development, Vol.105, 2018, pp.171-188.基層腐敗治理必須具備兩個(gè)基本條件：公開(kāi)透明以及規(guī)則建設(shè)。腐敗治理首先要解決信息不對(duì)稱問(wèn)題，亦即如何發(fā)現(xiàn)腐敗線索顯得尤為重要。現(xiàn)有研究指出，中國(guó)反腐敗需要更加重視民眾在反腐敗工作中的作用。(118)Gong, T., & Xiao, H. Y., “Socially Embedded Anti-Corruption Governance: Evidence from Hong Kong”, Public Administration and Development, Vol 37, 2017, pp.76-190.這篇文章證實(shí)了，如果能夠通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)充分激發(fā)民眾參與監(jiān)督的積極性，民眾在基層反腐中就可以有效發(fā)揮提供反腐敗線索的作用。同時(shí)，腐敗治理要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展離不開(kāi)反腐敗措施的制度化。規(guī)則的建立就顯得尤為重要。在中國(guó)基層治理的情境下，受到傳統(tǒng)的人情世故、優(yōu)親厚友、關(guān)系等影響，基層官僚組織的正式制度與非正式制度并存并深遠(yuǎn)影響地方治理。(119)周雪光: 《權(quán)威體制與有效治理: 當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》, 《開(kāi)放時(shí)代》2011年第10期。(120)Lin, Y., & de Jong, M., “Moving up the Hierarchy: Kinship and Career Advancement in a Chinese Township”, Journal of Contemporary China, Vol.26, 2017, pp.134-150.腐敗治理不可避免需要突破這些非正式制度的負(fù)面影響。另外，政策執(zhí)行理論也指出，中國(guó)地方政府的政策執(zhí)行能力偏低，受到各種制度漏洞、制度沖突等因素的影響，好的上級(jí)政策到了基層之后往往會(huì)走樣。(121)Mei, C., & Pearson, M. M., “Killing a Chicken to Scare the Monkeys? Deterrence Failure and Local Defiance in China”, The China Journal, Vol.72,2014, pp.75-97.通過(guò)完善大數(shù)據(jù)應(yīng)用本身的規(guī)則安排，并將大數(shù)據(jù)應(yīng)用的優(yōu)勢(shì)引入到現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制當(dāng)中，我們發(fā)現(xiàn)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用可以增強(qiáng)監(jiān)督的功能，能夠應(yīng)對(duì)上述兩個(gè)挑戰(zhàn)，使得關(guān)鍵環(huán)節(jié)的漏洞得到修補(bǔ)。大數(shù)據(jù)應(yīng)用的一項(xiàng)“副作用”是政府政策執(zhí)行能力的提升。這或許比單純針對(duì)懲治腐敗的措施有著更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。政府公開(kāi)透明以及規(guī)則的建立，實(shí)質(zhì)上增強(qiáng)了政府提供公共服務(wù)的政策執(zhí)行能力，包括協(xié)調(diào)能力、認(rèn)定能力、回應(yīng)能力以及監(jiān)督能力等。這些能力本身就能夠增強(qiáng)政府對(duì)腐敗的免疫能力。除此，這篇文章也對(duì)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的研究有所貢獻(xiàn)。本文的發(fā)現(xiàn)豐富了大數(shù)據(jù)在公共部門的運(yùn)用研究。(122)Desouza, K. C., & Jacob, B., “Big Data in the Public Sector: Lessons for Practitioners and Scholars”, Administration & Society, Vol.49, 2017, pp.1043-1064.(123)Giest, S., “Big Data for Policymaking: Fad or Fasttrack?”, Policy Sciences, Vol.50, 2017, pp.367-382.(124)Poel, M., Meyer, E. T., & Schroeder, R., “Big Data for Policymaking: Great Expectations, but with Limited Progress?”,Policy & Internet, Vol.10,2018, pp.347-367.(125)Gamage, P., “New Development: Leveraging ‘Big Data’ Analytics in the Public Sector”, Public Money & Management, Vol.36, 2016, pp.385-390.我們發(fā)現(xiàn)大數(shù)據(jù)不單可以實(shí)現(xiàn)公共部門的公開(kāi)透明，在基層治理當(dāng)中，如果能夠建立起有效的規(guī)則，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用就可以實(shí)現(xiàn)比公開(kāi)透明更深層次的政策產(chǎn)出——政策執(zhí)行能力的提升與反腐敗。鑒于中國(guó)地方政府已經(jīng)越來(lái)越多地應(yīng)用了大數(shù)據(jù)技術(shù)，進(jìn)行各種公共服務(wù)提供的創(chuàng)新，我們呼吁應(yīng)該有更多的實(shí)證研究探討大數(shù)據(jù)如何影響公共部門的行為與結(jié)果。

現(xiàn)有的研究已經(jīng)指出，目前國(guó)家層面的大數(shù)據(jù)應(yīng)用更多地停留在實(shí)現(xiàn)較簡(jiǎn)單的目標(biāo)，例如公開(kāi)透明。(126)Poel, M., Meyer, E. T., & Schroeder, R., “Big Data for Policymaking: Great Expectations, but with Limited Progress?”,Policy & Internet, Vol.10, 2018, pp.347-367.這反映出大數(shù)據(jù)的應(yīng)用要與公共部門的規(guī)則與程序結(jié)合起來(lái)，以實(shí)現(xiàn)更深層的組織目標(biāo)(例如影響決策)仍然非常困難。政治影響是一個(gè)重要的考量因素。(127)Bussell, J. L.，“Why Get Technical? Corruption and the Politics of Public Service Reform in the Indian States”，Comparative Political Studies, Vol.43, 2010, pp.1230-1257.現(xiàn)有研究也很少看到大數(shù)據(jù)的應(yīng)用在反腐敗改革當(dāng)中的探討。這反映出在反腐敗改革方面采用大數(shù)據(jù)的應(yīng)用需要強(qiáng)大的資源和組織支持。(128)Persson, A., Rothstein, B., & Teorell, J.， “Why Anticorruption Reforms Fail—Systemic Corruption as a Collective Action Problem”，Governance, Vol.26,2013, pp.449-471.(129)Misangyi, V. F., Weaver, G. R., & Elms, H.，“Ending Corruption: The Interplay among Institutional Logics, Resources, and Institutional Entrepreneurs”，Academy of Management Review, Vol.33, 2008, pp.750-770.我們的個(gè)案也發(fā)現(xiàn)這些支持對(duì)于推動(dòng)公開(kāi)透明、規(guī)則建設(shè)都有著非常關(guān)鍵的作用。這是后續(xù)研究需要探討的重要議題。

當(dāng)然，本文也有一定的局限性。大數(shù)據(jù)應(yīng)用要實(shí)現(xiàn)腐敗治理目標(biāo)需要行政組織和民眾的大力支持。大數(shù)據(jù)應(yīng)用對(duì)數(shù)據(jù)治理也提出了很高的要求。同時(shí)，大數(shù)據(jù)應(yīng)用的廣度和深度也受政治因素的影響。大數(shù)據(jù)應(yīng)用于腐敗治理也引發(fā)了社會(huì)對(duì)公民電子數(shù)據(jù)隱私、政府?dāng)?shù)據(jù)保密與外部監(jiān)督缺乏的擔(dān)憂。希望未來(lái)的研究能夠進(jìn)一步從這些方向進(jìn)行探討，以豐富我們對(duì)大數(shù)據(jù)應(yīng)用與腐敗治理的認(rèn)識(shí)。