中國(guó)國(guó)家公園統(tǒng)一管理體制研究

汪 勁

一、問(wèn)題的提出

建立國(guó)家公園體制是2013年11月中共中央在《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出的，它是我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2015年4月中共中央國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》中首次創(chuàng)造性提出國(guó)家公園實(shí)行“分級(jí)、統(tǒng)一管理”的管理體制，主要制度安排是自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記方面將每個(gè)自然保護(hù)地作為獨(dú)立的登記單元，試點(diǎn)時(shí)期將國(guó)家公園范圍內(nèi)的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央(國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén))行使或委托相關(guān)部門(mén)、省級(jí)政府分級(jí)代理行使，在自然保護(hù)地范圍內(nèi)建立包括相關(guān)部門(mén)在內(nèi)的統(tǒng)一執(zhí)法和生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法的機(jī)制。(1)關(guān)于黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)家公園體制改革的方案與意見(jiàn)的內(nèi)容，綜述自中共中央國(guó)務(wù)院2015年9月印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，中辦國(guó)辦2017年9月印發(fā)的《建立國(guó)家公園體制總體方案》、2019年4月印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》和2019年6月印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》。中共中央和國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)家公園體制的決定、意見(jiàn)和方案要求，不僅強(qiáng)化了中央政府對(duì)國(guó)家公園管理的行政集權(quán)體制，而且直接涉及分稅制改革以來(lái)形成的經(jīng)濟(jì)分權(quán)機(jī)制。按照中共中央、國(guó)務(wù)院的安排，2025年以前要制定國(guó)家公園法和自然保護(hù)地法，完善自然保護(hù)地體系的法律法規(guī)、管理和監(jiān)督制度。

有鑒于此，本文擬就國(guó)家公園范圍內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)行使體制和《國(guó)家公園法》中的制度安排談?wù)劰P者的認(rèn)識(shí)。

二、我國(guó)自然保護(hù)地管理體制的演變與形成

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)就建立了城市公園園林、風(fēng)景區(qū)、文物古跡等供人們觀光游覽、避暑度假和休養(yǎng)療養(yǎng)的地域，初步形成了以自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和文物保護(hù)單位為主體、以各類自然公園為補(bǔ)充的中國(guó)自然保護(hù)地體系。然而，“自然保護(hù)地”的概念長(zhǎng)期以來(lái)僅在生態(tài)系統(tǒng)研究領(lǐng)域使用，中央政府并未在管理上關(guān)注自然保護(hù)地體系的統(tǒng)一建設(shè)問(wèn)題。直到2012年3月有全國(guó)人大代表針對(duì)我國(guó)各級(jí)各類自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、國(guó)家濕地公園、地質(zhì)公園和水利風(fēng)景區(qū)等建設(shè)存在的種類名目繁多、缺乏統(tǒng)一監(jiān)管、保護(hù)水平低下等問(wèn)題，聯(lián)名向全國(guó)人大提出關(guān)于制定保護(hù)地法的議案并用“自然保護(hù)地”的概念統(tǒng)合總面積超過(guò)國(guó)土面積20%的上述各類自然保護(hù)區(qū)域的建議，(2)參見(jiàn)全國(guó)人民代表大會(huì)環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)發(fā)布：《關(guān)于第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告》中關(guān)于自然保護(hù)地法議案情況的介紹，2012年12月28日。從此中國(guó)官方文件中才正式出現(xiàn)了“自然保護(hù)地”的概念。之后在2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的構(gòu)想付諸行動(dòng)后，自然保護(hù)地和國(guó)家公園的概念才開(kāi)始在國(guó)務(wù)院和地方政府文件中不斷出現(xiàn)。

那么，我國(guó)到底實(shí)行著怎樣的自然保護(hù)地管理體制，創(chuàng)建新的國(guó)家公園體制又與之有著怎樣的關(guān)系和不同呢？

2019年6月中辦國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求制定自然保護(hù)地分類劃定標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)對(duì)各類自然保護(hù)地的綜合評(píng)價(jià)，按照保護(hù)區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價(jià)值和管理目標(biāo)梳理調(diào)整和重新歸類，逐步形成以國(guó)家公園為主體、以自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地分類體系。按照中央的部署和2016年8月國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)家公園體現(xiàn)的國(guó)家代表性及其覆蓋受益范圍的全國(guó)性，決定了其保護(hù)管理事權(quán)和提供基本公共服務(wù)運(yùn)用的財(cái)政資金必須由中央負(fù)責(zé)；自然保護(hù)區(qū)則因?yàn)槠浞謩e由中央和地方政府設(shè)立，因此其保護(hù)管理事權(quán)和財(cái)政資金也當(dāng)然由中央和地方各自負(fù)責(zé)；而各類自然公園的建設(shè)管理權(quán)限和財(cái)政投入則應(yīng)當(dāng)根據(jù)其主管部門(mén)的歸屬和實(shí)際需要予以重新確定。

然而，在生態(tài)文明體制改革前的六十多年時(shí)間里，我國(guó)一直實(shí)行中央各部門(mén)間和中央與地方政府間“條塊分割”的管理體制，雖然自然保護(hù)地的不同類型存在保護(hù)理念和利用目的間的交叉和重疊現(xiàn)象，(3)例如，自然保護(hù)區(qū)(禁伐區(qū))建設(shè)側(cè)重于對(duì)原生自然環(huán)境區(qū)域予以劃定，為自然科學(xué)研究建立基地；風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)是對(duì)具有觀賞、文化或科學(xué)價(jià)值等自然人文景物劃定區(qū)域，為人們休憩或科研文化提供場(chǎng)地； 而文物保護(hù)單位建設(shè)則是保護(hù)具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值的文物本體及周圍一定范圍實(shí)施重點(diǎn)保護(hù)的區(qū)域以為科學(xué)研究和傳統(tǒng)教育所用。參見(jiàn)原林業(yè)部：《關(guān)于天然森林禁伐區(qū)(自然保護(hù)區(qū))劃定草案》，1956年10月；國(guó)務(wù)院：《文物保護(hù)暫行條例》，1961年3月；全國(guó)人大常委會(huì)：《文物保護(hù)法》，1982年11月。但依照當(dāng)時(shí)和現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，各類自然保護(hù)地的建設(shè)工作分別是由國(guó)務(wù)院不同主管部門(mén)和地方政府按照“兩級(jí)多類”的形式由主管部門(mén)和地方政府本著“先占先建”、“先報(bào)先建”的原則建立的。在政府未明確各類自然保護(hù)地性質(zhì)、任務(wù)、劃定標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理范圍以及與保護(hù)地內(nèi)政府其他部門(mén)職權(quán)關(guān)系等基本事項(xiàng)的條件下，央地之間對(duì)基本公共服務(wù)的財(cái)政事權(quán)交叉重疊、支出責(zé)任劃分不清、財(cái)政投入相對(duì)不足。20世紀(jì)80年代改革開(kāi)放初期我國(guó)實(shí)行“財(cái)政包干”體制，地方政府為增加政府固定收入會(huì)主動(dòng)參與謀求自然保護(hù)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活動(dòng)，自然保護(hù)地受到破壞的現(xiàn)象由此開(kāi)始產(chǎn)生。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始我國(guó)實(shí)行“分稅制”體制，在改革初期轉(zhuǎn)移到地方政府的大部分財(cái)政收入權(quán)力被中央政府收回。(4)陳碩、高琳：《央地關(guān)系：財(cái)政分權(quán)度量及作用機(jī)制再評(píng)估》，《管理世界》2012年第6期，第43頁(yè)。為此在各類屬于中央事權(quán)的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地，一些本應(yīng)由中央直接負(fù)責(zé)的事務(wù)交由地方承擔(dān)且中央財(cái)政投入不力；而地方政府則認(rèn)為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地屬于中央財(cái)政事項(xiàng)的范疇，因而除了關(guān)注從國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地獲得經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)收入的活動(dòng)外，他們對(duì)保護(hù)投入基本上沒(méi)有動(dòng)力。

鑒于央地事權(quán)與財(cái)權(quán)責(zé)任劃分和政府管理體制對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)及其功能發(fā)揮所起到的決定性作用及其不可非議性，國(guó)務(wù)院部分主管部門(mén)和地方政府開(kāi)始考慮在不改變現(xiàn)行體制的條件下采用變通措施促進(jìn)自然保護(hù)地所在地政府和居民獲取經(jīng)濟(jì)利益。除風(fēng)景名勝區(qū)和文物保護(hù)單位尚有經(jīng)營(yíng)和旅游收入外，自然保護(hù)區(qū)因劃定面積較大且實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)措施限制了其商業(yè)用途和經(jīng)濟(jì)利益。因中央和地方政府對(duì)不同類型保護(hù)地生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的基本認(rèn)識(shí)不一致，導(dǎo)致各類自然保護(hù)地范圍內(nèi)侵占土地、改變用途和其他嚴(yán)重破壞自然環(huán)境和保護(hù)景觀與文物等現(xiàn)象屢屢發(fā)生。例如，除發(fā)展改革部門(mén)和財(cái)政部門(mén)參與外，以我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)主管部門(mén)(建設(shè)部門(mén))(5)從20世紀(jì)80年代起，就有全國(guó)人大代表提出將風(fēng)景區(qū)開(kāi)辟為國(guó)家公園的議案。一些地方政府開(kāi)始將新開(kāi)辟的旅游區(qū)命名為國(guó)家公園(如騰沖火山國(guó)家公園)并被國(guó)家旅游主管部門(mén)專門(mén)公告推廣。參見(jiàn)曹志：《第七屆全國(guó)人大第二次會(huì)議主席團(tuán)第三次會(huì)議關(guān)于第七屆全國(guó)人大第二次會(huì)議代表提出的議案的處理意見(jiàn)的報(bào)告》，1989年4月1日；原國(guó)家旅游局公告2001年17號(hào)：《首批國(guó)家AAAA級(jí)旅游區(qū)(點(diǎn))名單》，2001年8月28日。2003年原建設(shè)部在《關(guān)于印發(fā)建設(shè)部城市建設(shè)司2003年工作要點(diǎn)的函》中提出將建立國(guó)家公園制度納入與風(fēng)景名勝區(qū)管理體制并列作為影響城市發(fā)展的戰(zhàn)略性問(wèn)題。2007年原建設(shè)部在《國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)徽志使用管理辦法》中將國(guó)務(wù)院規(guī)定的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的徽志英文表述為NATIONAL PARK OF CHINA(中國(guó)國(guó)家公園)。和各類自然保護(hù)地類型較多的主管部門(mén)(環(huán)保、林業(yè)、國(guó)土、海洋、水利、文化、農(nóng)業(yè)等部門(mén))(6)國(guó)家林業(yè)主管部門(mén)在2008年開(kāi)始以省為單位推行“國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)省”，并同意在省級(jí)地方野生動(dòng)植物保護(hù)管理辦公室加掛國(guó)家公園管理辦公室牌子，行使國(guó)家公園管理職能。參見(jiàn)原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局：《關(guān)于印發(fā)〈中國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要(1996—2010年)〉的通知》,1997年11月24日。為主，聯(lián)合地方政府以建設(shè)各類自然公園發(fā)展地方旅游業(yè)的名義，展開(kāi)了一場(chǎng)在既有自然保護(hù)地類型的基礎(chǔ)上創(chuàng)建各類公園的跑馬圈地運(yùn)動(dòng)，侵蝕了自然保護(hù)地及其外圍土地。不僅如此，在既有自然保護(hù)地內(nèi)，還存在著執(zhí)行地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能的當(dāng)?shù)卣捌涓黝愔鞴懿块T(mén)。

除了依托風(fēng)景名勝區(qū)、文物保護(hù)單位和自然保護(hù)區(qū)建立各類自然公園外，在“條塊分割”管理體制不能改變的背景下，國(guó)家立法機(jī)關(guān)和國(guó)務(wù)院部分主管部門(mén)也試圖通過(guò)制定法律以觸及管理體制改革的方法來(lái)找尋自然保護(hù)地體制混亂的解決之道。例如，2003年第九屆全國(guó)人大常委會(huì)就將自然區(qū)域保護(hù)立法列為立法規(guī)劃項(xiàng)目并組織研究論證；(7)孫佑海、陳少云：《關(guān)于制定〈自然保護(hù)區(qū)法〉的論證》，《環(huán)境保護(hù)》2004年第3期，第7頁(yè)。2004年原國(guó)家林業(yè)局提出起草《自然保護(hù)區(qū)法》的建議；(8)參見(jiàn)國(guó)家林業(yè)局：《關(guān)于全面推進(jìn)依法治林實(shí)施綱要》，2004年11月5日；《關(guān)于印發(fā)2005年工作要點(diǎn)的通知》，2005年4月28日。2005年以后環(huán)?？偩忠捕啻伟l(fā)文稱將積極配合全國(guó)人大做好自然保護(hù)區(qū)法的立法工作。(9)參見(jiàn)國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局：《關(guān)于印發(fā)〈“十一五”全國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃〉的通知》,2005年11月28日；《關(guān)于印發(fā)“全國(guó)生態(tài)保護(hù)‘十一五’規(guī)劃”的通知》，2006年10月13日；《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》，2007年3月15日。然而以制定法律的名義觸動(dòng)中央重新考慮政府管理體制和職能配置改革的方法未必行之有效。例如，為解決自然保護(hù)區(qū)普遍存在的過(guò)度開(kāi)發(fā)、保護(hù)經(jīng)費(fèi)不足、管理能力欠缺等問(wèn)題，全國(guó)人大環(huán)資委提出制定《自然保護(hù)地法》或者《自然保護(hù)區(qū)域法》，將自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和森林公園、地質(zhì)公園等不同類型自然保護(hù)區(qū)域統(tǒng)一納入綜合性法律的調(diào)整范圍，理順自然保護(hù)區(qū)與風(fēng)景名勝區(qū)等不同類型自然保護(hù)區(qū)域之間的關(guān)系。但是，這一立法思路并未獲得國(guó)務(wù)院各類型自然保護(hù)地主管部門(mén)和地方政府的一致支持。因此，憑借全國(guó)人大常委會(huì)形式上制定自然保護(hù)地法的方式對(duì)我國(guó)自然保護(hù)地這一既定體制機(jī)制予以改變的做法，雖有新意而且符合管理需求，但在中央和地方事權(quán)財(cái)權(quán)關(guān)系未經(jīng)黨中央國(guó)務(wù)院先行改革確定的國(guó)情背景下無(wú)疑是行不通的。

2008年以來(lái)，國(guó)務(wù)院各部門(mén)又相繼提出了重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等生態(tài)空間保護(hù)關(guān)鍵區(qū)域的概念，加上根據(jù)《漁業(yè)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海島保護(hù)法》等法律規(guī)定建立的水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)、特別保護(hù)海島等特種類型的保護(hù)區(qū)域，2011年我國(guó)還首次提出了“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”這一國(guó)家生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略。由此我國(guó)自然保護(hù)地“條塊分割”的管理體制的發(fā)展也呈現(xiàn)出主管部門(mén)五花八門(mén)、保護(hù)地名稱各式各樣的狀況。

三、建立國(guó)家公園體制及其政策在試點(diǎn)執(zhí)行中的問(wèn)題

我國(guó)理論界對(duì)于央地關(guān)系問(wèn)題的爭(zhēng)論,歷來(lái)存在兩種相反的主張：一種主張是加強(qiáng)中央權(quán)力,實(shí)行垂直管理,弱化地方權(quán)力;另一種主張則是限制中央權(quán)力,擴(kuò)大地方權(quán)限,這兩種主張或交替出現(xiàn),或同時(shí)存在,并在不同時(shí)期針對(duì)不同的社會(huì)情勢(shì)會(huì)有不同表現(xiàn)。(10)楊海坤、金亮新：《中央與地方關(guān)系法治化之基本問(wèn)題研討》,《現(xiàn)代法學(xué)》2007年第6期，第23頁(yè)。針對(duì)六十多年來(lái)我國(guó)自然保護(hù)地發(fā)展存在的管理體制等根本問(wèn)題，中共中央國(guó)務(wù)院在2015年4月《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》中首次提出“建立國(guó)家公園體制”，即我國(guó)各類自然保護(hù)地中具有國(guó)家代表性的，在自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的特定陸域或海域設(shè)立為國(guó)家公園，由中央政府直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，并實(shí)行全過(guò)程統(tǒng)一管理。(11)中辦國(guó)辦在2019年4月印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中要求，國(guó)家公園范圍內(nèi)的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)行使或委托相關(guān)部門(mén)、省級(jí)政府代理行使等三種方式，最終將過(guò)渡到由國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)直接行使的方案。

按照黨中央國(guó)務(wù)院構(gòu)建國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作的部署，2015年1月國(guó)家發(fā)改委同國(guó)務(wù)院十三個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，在湖北、吉林等省市(12)其中，北京市八達(dá)嶺長(zhǎng)城國(guó)家公園后被海南省熱帶雨林國(guó)家公園所替換。筆者注。選擇不同類型的自然保護(hù)地建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)，具體方式是在相關(guān)自然保護(hù)地進(jìn)行功能重組的基礎(chǔ)上建立國(guó)家公園體制，目標(biāo)是國(guó)家公園體制試點(diǎn)范圍內(nèi)交叉重疊、多頭管理的碎片化問(wèn)題得到基本解決，形成統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理體制和資金保障機(jī)制，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬更加明確，統(tǒng)籌保護(hù)和利用取得重要成效，形成可復(fù)制、可推廣的保護(hù)管理模式。(13)參見(jiàn)國(guó)家發(fā)改委同中央編辦、財(cái)政部、國(guó)土部、環(huán)保部、住建部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、旅游局、文物局、海洋局、法制辦等十三部門(mén)聯(lián)合印發(fā)：《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，2015年1月。此外，2015年3月國(guó)家發(fā)改委辦公廳還相繼印發(fā)了《發(fā)改委國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案大綱》《發(fā)改委建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)2015年工作要點(diǎn)》和《關(guān)于印發(fā)國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案大綱的通知》。2015年5月國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《發(fā)展改革委關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)》，同意在9個(gè)省份開(kāi)展國(guó)家公園體制試點(diǎn)。從2015年12月到2019年1月，中央深改委(組)總共審議通過(guò)了三江源、大熊貓、東北虎豹、祁連山和海南熱帶雨林等五個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案。其間，2016年5月至10月國(guó)家發(fā)改委還分別通過(guò)批復(fù)設(shè)立了神農(nóng)架、錢江源、武夷山、南山和普達(dá)措等五個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)實(shí)施方案(見(jiàn)表1)。

表1 十大國(guó)家公園體制試點(diǎn)(試點(diǎn)區(qū))方案和批復(fù)的管理體制與權(quán)力配置(14)基本信息來(lái)源于：中央人民政府網(wǎng)站,http:∥www.gov.cn/xinwen/2018-10/29/content_5335451.htm；《青海省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)(青海片區(qū))實(shí)施方案的通知》，http:∥www.maqin.gov.cn/html/3142/274314.html；海南省熱帶雨林國(guó)家公園網(wǎng)站：海南熱帶雨林國(guó)家公園簡(jiǎn)介：http:∥www.hntrnp.com/index.php?m=content&c=index&a=lists&catid=42，最后訪問(wèn)日期：2020年2月21日。

續(xù)上表

從2015年12月至今的四年多時(shí)間里，經(jīng)過(guò)各方面共同努力，除設(shè)立較晚的國(guó)家公園(如海南熱帶雨林國(guó)家公園)外，從形式上看國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)都取得了積極進(jìn)展，但因國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)域范圍內(nèi)以往大部分存在著各類自然保護(hù)地共存的現(xiàn)象，因此對(duì)有關(guān)主管部門(mén)職權(quán)的整合和對(duì)既得利益的調(diào)整分配存在著一系列的矛盾和問(wèn)題。根據(jù)筆者對(duì)數(shù)個(gè)國(guó)家公園的實(shí)地考察和國(guó)內(nèi)期刊文獻(xiàn)揭示，國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)存在著如下與體制相關(guān)、受體制制約的共性問(wèn)題(15)以下筆者對(duì)問(wèn)題的歸納中未注明出處者，參見(jiàn)黃寶榮、王毅等：《我國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)的進(jìn)展、問(wèn)題與對(duì)策建議》，《中國(guó)科學(xué)院院刊》2018年第1期，第76頁(yè)。亟待解決。

首先，國(guó)家公園管理屬于中央事權(quán)，總體上地方政府對(duì)國(guó)家公園建設(shè)工作缺乏主動(dòng)性和創(chuàng)新性。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)自然保護(hù)地范圍內(nèi)自然資源國(guó)家所有權(quán)在職權(quán)職責(zé)未由法律和國(guó)務(wù)院“三定方案”明確規(guī)定的前提下，全民所有的自然資源所有權(quán)只在理論上和名義上歸國(guó)務(wù)院行使，國(guó)務(wù)院主管部門(mén)即使對(duì)以“國(guó)家級(jí)”冠名的自然保護(hù)地的管理也主要是業(yè)務(wù)和專業(yè)上的指導(dǎo)權(quán)，實(shí)際管理權(quán)仍歸由地方政府掌控。

如表1所示，國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)以來(lái)，考慮到既往自然保護(hù)地分級(jí)行使所有權(quán)的實(shí)際，中央初步明確了全民所有自然資源資產(chǎn)管理權(quán)的“中央直管”、“央地共管”和“委托省管”等三類管理模式。從形式上看，各類國(guó)家公園都設(shè)立了統(tǒng)一行使管理權(quán)的國(guó)家公園管理局，建立了由地方政府履行國(guó)家公園范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會(huì)管理和市場(chǎng)監(jiān)管等職責(zé)的地方事務(wù)運(yùn)行機(jī)制，基本建立了國(guó)家公園范圍內(nèi)由國(guó)家公園管理局實(shí)施自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法機(jī)制。部分地方還通過(guò)制定地方性國(guó)家公園法規(guī)或者規(guī)章等方式確立了國(guó)家公園的管理原則與方式、預(yù)算與資金機(jī)制、機(jī)構(gòu)職權(quán)、設(shè)立與規(guī)劃、保護(hù)與管理、利用與服務(wù)、社區(qū)公眾參與和法律責(zé)任等內(nèi)容。

但是，筆者通過(guò)實(shí)地調(diào)查和座談會(huì)等方式調(diào)研發(fā)現(xiàn)，限于國(guó)家公園管理的中央事權(quán)，三類管理模式下的國(guó)家公園管理均呈現(xiàn)出地方政府缺乏主動(dòng)性的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在各級(jí)管理機(jī)構(gòu)級(jí)別較低、人員編制不明晰、各具體負(fù)責(zé)管理的分支機(jī)構(gòu)只加掛了牌子而沒(méi)有實(shí)質(zhì)性工作內(nèi)容等方面，如錢江源國(guó)家公園工作委員會(huì)、管委會(huì)目前屬于衢州市委市政府的派出機(jī)構(gòu)(正處級(jí))。(16)陳真亮、諸瑞琦：《錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策建議》，《時(shí)代法學(xué)》2019年第4期，第41頁(yè)。即使在中央直管的國(guó)家公園，有些管理機(jī)構(gòu)還屬于企業(yè)性質(zhì)，與試點(diǎn)改革要求承擔(dān)的行政管理職責(zé)不相適應(yīng)。(17)由于地方政府財(cái)力不足，東北虎豹國(guó)家公園內(nèi)企業(yè)承擔(dān)行政職能的歷史遺留問(wèn)題仍然繼續(xù)存在。參見(jiàn)陳雅如等：《東北虎豹國(guó)家公園體制試點(diǎn)面臨的問(wèn)題與發(fā)展路徑研究》，《環(huán)境保護(hù)》2019年第14期，第61頁(yè)。

由于“央地共管”和“委托省管”模式下國(guó)家公園的人、財(cái)、物仍歸地方管理，中央事權(quán)不能全面執(zhí)行到位，造成國(guó)家公園管理人員頻繁變動(dòng)、責(zé)任不清、人心不穩(wěn)等問(wèn)題，許多國(guó)家公園體制改革試點(diǎn)所要求的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記等工作進(jìn)展都較緩慢。一些地方政府將國(guó)家公園視為“吸金”招牌，對(duì)國(guó)家公園內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和交通、水利、電力、通訊、教育、衛(wèi)生等基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域投入較多，導(dǎo)致在試點(diǎn)實(shí)施后開(kāi)發(fā)建設(shè)強(qiáng)度不降反升，破壞了國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性。在武夷山國(guó)家公園，因其享有世界文化與自然雙遺產(chǎn)地的品牌優(yōu)勢(shì)和集體林地種植武夷巖茶的歷史，旅游業(yè)收入一直是武夷山的支柱產(chǎn)業(yè)，國(guó)家公園實(shí)行保護(hù)優(yōu)先的原則在這里顯得十分有限。因此，武夷山國(guó)家公園范圍內(nèi)存在著國(guó)家公園管理局和風(fēng)景名勝區(qū)旅游管理服務(wù)中心這兩個(gè)政府機(jī)構(gòu)。在試點(diǎn)期間，原武夷山景區(qū)執(zhí)法大隊(duì)沒(méi)有劃轉(zhuǎn)到武夷山國(guó)家公園管理局，涉及行使景區(qū)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)仍然是武夷山市行政執(zhí)法局，不具生態(tài)資源保護(hù)管理職能，在生態(tài)資源保護(hù)管理上出現(xiàn)了相互推諉扯皮的現(xiàn)象。(18)李辛怡等：《武夷山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)旅游發(fā)展現(xiàn)狀與對(duì)策研究》，《武夷學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第10期，第37頁(yè)。

垂直管理體制與運(yùn)行機(jī)制尚不順暢，依然是幾乎所有國(guó)家公園面臨的共性問(wèn)題。在這個(gè)背景下，國(guó)家公園內(nèi)全民所有自然資源所有權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)意味著自然資源國(guó)家所有權(quán)主體不可避免地會(huì)出現(xiàn)所有權(quán)人管理權(quán)利“虛位”的現(xiàn)象。(19)葉榅平：《自然資源國(guó)家所有權(quán)的雙重權(quán)能結(jié)構(gòu)》，《法學(xué)研究》2016年第3期，第53頁(yè)。所有權(quán)結(jié)構(gòu)在管理體制上的“虛位”加上國(guó)家自然資源法律規(guī)定的空缺，正好給國(guó)家公園所在地的地方政府提供了依職權(quán)處分全民所有自然資源資產(chǎn)的余地和裁量空間。

其次，中央財(cái)政投入只有政策要求、沒(méi)有法律保障，試點(diǎn)結(jié)果表明國(guó)家財(cái)政資金投入普遍不足。

國(guó)家公園建設(shè)屬于全社會(huì)公益性基本公共服務(wù)，黨中央國(guó)務(wù)院也將國(guó)家公園事權(quán)作為中央事權(quán)定性，然而除長(zhǎng)期以來(lái)中央對(duì)各類國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地的財(cái)政資金投入較少以外，如表1所示，就連國(guó)家公園體制建設(shè)試點(diǎn)的大部分國(guó)家公園，中央財(cái)政資金也只是支持性投入，與國(guó)家公園管理的事務(wù)性支出不成正比，將本應(yīng)由中央直接負(fù)責(zé)的事務(wù)交給地方承擔(dān)。因試點(diǎn)國(guó)家公園的中央事權(quán)，省級(jí)地方政府沒(méi)有建設(shè)動(dòng)力而將管理權(quán)不斷下放至地(市州縣)，而所在地地方政府則希望國(guó)家公園建設(shè)能給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)更多的機(jī)會(huì)，從而導(dǎo)致國(guó)家公園建設(shè)偏離了設(shè)立的初衷。即使在實(shí)行“中央直管”的東北虎豹國(guó)家公園，資金投入在一定時(shí)期主要來(lái)自“天然林保護(hù)工程”的財(cái)政專項(xiàng)資金，(20)陳雅如等：《東北虎豹國(guó)家公園體制試點(diǎn)面臨的問(wèn)題與發(fā)展路徑研究》，《環(huán)境保護(hù)》2019年第14期，第61頁(yè)。這種做法不僅難以負(fù)擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)退出等所需補(bǔ)償資金，也違反了國(guó)家財(cái)政管理制度規(guī)定。

蘇利陽(yáng)等研究認(rèn)為，建立分級(jí)行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)體制的實(shí)質(zhì)，是國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革在自然資源領(lǐng)域的應(yīng)用。一方面，經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)的中央和地方所有權(quán)不明確，地方對(duì)重要國(guó)有自然資源資產(chǎn)的壟斷和破壞性開(kāi)發(fā)問(wèn)題突出，損害了國(guó)家使用權(quán)人的權(quán)益和社會(huì)公共利益。另一方面，公益性自然資源資產(chǎn)的中央和地方事權(quán)劃分不清，中央對(duì)國(guó)家級(jí)公益性資源的管理存在重審批輕監(jiān)管的問(wèn)題，承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任過(guò)低；地方承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任和自身財(cái)權(quán)不匹配，導(dǎo)致其為了獲取資產(chǎn)收益不斷占用生態(tài)屬性較強(qiáng)的天然濕地、海域?yàn)┩康?，帶?lái)嚴(yán)重的生態(tài)破壞問(wèn)題。(21)蘇利陽(yáng)等：《分級(jí)行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的改革方案研究》，《環(huán)境保護(hù)》2017年第17期，第32頁(yè)。在云南普達(dá)措、湖北神農(nóng)架、福建武夷山等國(guó)家公園范圍內(nèi)，主要實(shí)行由與地方政府財(cái)政收入有著千絲萬(wàn)縷聯(lián)系的地方國(guó)有旅游開(kāi)發(fā)企業(yè)主導(dǎo)國(guó)家公園的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，大多數(shù)國(guó)家公園試點(diǎn)雖然設(shè)立了國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)，但中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金只能滿足基本的保護(hù)支出，而門(mén)票和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)限則由當(dāng)?shù)卣x予地方國(guó)有旅游開(kāi)發(fā)企業(yè)行使，由旅游開(kāi)發(fā)公司負(fù)責(zé)旅游開(kāi)發(fā)并壟斷各種收入，且與當(dāng)?shù)卣殖?。在?dāng)?shù)卣闹С窒?，這些旅游企業(yè)具有開(kāi)發(fā)利用國(guó)家公園旅游資源的強(qiáng)勢(shì)地位，實(shí)際上架空了國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)，削弱了國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)的保護(hù)管理職能。(22)鄧毅等：《中國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)：地方國(guó)有旅游開(kāi)發(fā)公司該何去何從》，《環(huán)境保護(hù)》2019年第7期，第57頁(yè)。長(zhǎng)此以往，也導(dǎo)致國(guó)家公園所在地地方政府將國(guó)家公園建設(shè)的功能定位于解決和改善當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題方面。此外，資金投入的不足還影響到國(guó)家公園的人才建設(shè)和科技支撐。

最后，部分試點(diǎn)國(guó)家公園范圍內(nèi)集體所有土地(林地)占比較大，國(guó)家公園范圍內(nèi)難以統(tǒng)一行使管理權(quán)。

如表1所示，南山國(guó)家公園、武夷山國(guó)家公園和錢江源國(guó)家公園的土地面積中，國(guó)有土地(林地)的總面積均在50%以下，因而國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)不能在國(guó)家公園范圍內(nèi)形成對(duì)土地(林地)利用的絕對(duì)支配權(quán)。因此，這些國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)呈現(xiàn)出顯著的以旅游開(kāi)發(fā)或者經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主導(dǎo)的特征。例如，南山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)原為國(guó)家AAA級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，在中央財(cái)政資金投入不足和集體所有土地占多數(shù)的背景下，南山國(guó)家公園建設(shè)只能長(zhǎng)期定位于發(fā)展旅游業(yè)。(23)王根茂等：《湖南南山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)游憩管理研究——基于訪客體驗(yàn)與資源保護(hù)理論》，《林業(yè)經(jīng)濟(jì)》2019年第8期，第10頁(yè)。在國(guó)有土地面積占100%的三江源國(guó)家公園區(qū)域，國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)也與當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活之間的矛盾日益突出。(24)何躍君：《關(guān)于三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)的做法、問(wèn)題和建議》，《中國(guó)生態(tài)文明》2016年第6期，第75頁(yè)。而錢江源國(guó)家公園內(nèi)的集體林地比重高達(dá) 81%，若要對(duì)其中大部分集體林地全部進(jìn)行國(guó)有化，所需費(fèi)用過(guò)高、資金巨大，難度和阻力總體比較大。(25)陳真亮、諸瑞琦：《錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策建議》，《時(shí)代法學(xué)》2019年第4期，第41頁(yè)。

即使在其他國(guó)有土地(林地)的總面積相對(duì)占優(yōu)的國(guó)家公園范圍內(nèi)，東北虎豹公園試點(diǎn)范圍內(nèi)集體土地面積12.34萬(wàn)公頃，占總面積的8.4%。集體林地與國(guó)有林地間雜，并存在聯(lián)營(yíng)林、委托林、股份林、集體林等四種歷史遺留的復(fù)雜林業(yè)用地形式。集體土地的用途管制是試點(diǎn)中的重要問(wèn)題。(26)陳雅如等：《東北虎豹國(guó)家公園體制試點(diǎn)面臨的問(wèn)題與發(fā)展路徑研究》，《環(huán)境保護(hù)》2019年第14期，第61頁(yè)。根據(jù)各國(guó)家公園體制試點(diǎn)的實(shí)施方案和總體規(guī)劃的要求，國(guó)家對(duì)國(guó)家公園內(nèi)因禁止和限制措施遭受損失的集體所有的土地(林地)既可以通過(guò)設(shè)立租用、置換、地役權(quán)方式獲得補(bǔ)償，也可以依法通過(guò)征收的方式出讓。但是試點(diǎn)實(shí)踐中因中央財(cái)政對(duì)國(guó)家公園的投入嚴(yán)重不足，所以所謂對(duì)國(guó)家公園內(nèi)集體所有自然資源的合理補(bǔ)償或者依法征收就只是一句空話。

實(shí)際上，除非中央政府有明確要求，地方政府是不會(huì)拿出資金來(lái)彌補(bǔ)和安排本應(yīng)由中央財(cái)政事權(quán)支付的資金空缺的。(27)由湖北省人大常委會(huì)通過(guò)的《神農(nóng)架國(guó)家公園保護(hù)條例》自2017年5月1日起施行。該條例第三十四條規(guī)定：“省人民政府建立神農(nóng)架國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，將林區(qū)、神農(nóng)架國(guó)家公園及其毗鄰保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算；對(duì)神農(nóng)架國(guó)家公園森林、濕地、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域以及下列事項(xiàng)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償：……”然而，直到筆者于2019年5月在湖北進(jìn)行神農(nóng)架國(guó)家公園建設(shè)調(diào)研時(shí)，該條例規(guī)定的這筆財(cái)政預(yù)算尚未予以安排。

四、中央統(tǒng)一行使國(guó)家公園管理體制的立法構(gòu)想

我國(guó)的國(guó)家公園建設(shè)與世界各國(guó)的最大不同，是我國(guó)實(shí)行以自然資源全民所有制為基礎(chǔ)、以集體所有制為補(bǔ)充的自然資源所有權(quán)體制。為此，建立中央統(tǒng)一行使國(guó)家公園管理體制既面臨著厘清自然資源全民所有制體制下央地政府分權(quán)的關(guān)系問(wèn)題，又面臨著限制集體所有土地和林地與自然資源的開(kāi)發(fā)利用和補(bǔ)償問(wèn)題。

按照黨中央國(guó)務(wù)院的部署，國(guó)家公園體制試點(diǎn)改革將于2020年結(jié)束，之后逐漸進(jìn)入法治化管理體制的軌道。從國(guó)家公園體制試點(diǎn)的具體執(zhí)行要求和時(shí)間分布要求看，盡快制定《國(guó)家公園法》并確立未來(lái)五到十年國(guó)家公園的基本體制，不僅有益于未來(lái)國(guó)家公園建設(shè)實(shí)踐，而且有益于《國(guó)家公園法》立法確立具體保護(hù)制度和措施。為此啟動(dòng)《國(guó)家公園》立法具有必要性、緊迫性和可行性。

從中國(guó)七十年自然保護(hù)地體制的長(zhǎng)期實(shí)踐結(jié)合五年多國(guó)家公園體制建設(shè)試點(diǎn)存在問(wèn)題分析，“央地共管”和“委托省管”的管理模式并不適合在以“國(guó)家”命名的國(guó)家公園等自然保護(hù)地實(shí)行，體制必須創(chuàng)新。

以下筆者擬結(jié)合建立中央統(tǒng)一行使國(guó)家公園管理體制所面臨的問(wèn)題談?wù)劇秶?guó)家公園法》對(duì)國(guó)家公園統(tǒng)一管理體制機(jī)制安排的基本設(shè)想。

(一)宣示國(guó)家公園在自然保護(hù)地體系中的地位

首先，通過(guò)立法創(chuàng)新的方法確立中國(guó)國(guó)家公園統(tǒng)一管理權(quán)的體制和機(jī)制，是由國(guó)家公園在中國(guó)自然保護(hù)地體系中的地位決定的。建立國(guó)家公園的目的是保護(hù)具有自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，突出國(guó)家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)，依照2017年9月中辦國(guó)辦印發(fā)的《建立國(guó)家公園體制總體方案》，建立國(guó)家公園體制是黨的十八屆三中全會(huì)提出的重點(diǎn)改革任務(wù)，是我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。

與其他類型的自然保護(hù)地相比，國(guó)家公園是2019年6月中辦國(guó)辦在《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》中唯一被定義為以保護(hù)具有國(guó)家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的“特定陸域或海域”。而自然保護(hù)地體系中的自然保護(hù)區(qū)和其他自然公園的定義則與國(guó)家公園有著很大的差別。(28)自然保護(hù)區(qū)是指保護(hù)典型的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡的區(qū)域；自然公園則是指保護(hù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀，具有生態(tài)、觀賞、文化和科學(xué)價(jià)值，可持續(xù)利用的區(qū)域。參見(jiàn)中辦國(guó)辦：《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2019年6月26日。(見(jiàn)表2)

表2 中國(guó)國(guó)家公園與其他類型自然保護(hù)地的異同

其次，黨中央國(guó)務(wù)院一再?gòu)?qiáng)調(diào)國(guó)家公園是中國(guó)自然保護(hù)地的主體，由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理。因此，中國(guó)國(guó)家公園的建設(shè)需要以國(guó)家利益為主導(dǎo)，堅(jiān)持國(guó)家所有、全民共享、世代傳承，具有國(guó)家象征，代表國(guó)家形象，彰顯中華文明。

需要說(shuō)明的是，試點(diǎn)中的國(guó)家公園基本上是在整合既往各類自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和其他類型自然公園的基礎(chǔ)上組建而成的。國(guó)家公園與各類自然保護(hù)地最大的不同，是其保護(hù)對(duì)象是具有國(guó)家代表性、全球價(jià)值性和國(guó)家象征性以及國(guó)民認(rèn)同度高的大面積特定陸域或海域。而其他自然保護(hù)地，如自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)，則既包含中央事權(quán)的國(guó)家級(jí)保護(hù)地、也包含屬于地方事權(quán)的各級(jí)保護(hù)地。

體現(xiàn)國(guó)家公園的國(guó)家性，是黨中央國(guó)務(wù)院將國(guó)家公園確立為中國(guó)自然保護(hù)地體系主體地位的法理基礎(chǔ)。

(二)明確國(guó)家公園實(shí)行中央統(tǒng)一事權(quán)的管理體制

從2015年開(kāi)始，在黨中央國(guó)務(wù)院的直接指導(dǎo)下我國(guó)的國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作正在有序開(kāi)展，體制改革不斷深化。按照黨中央國(guó)務(wù)院的安排，到2020年要完成國(guó)家公園體制試點(diǎn)并設(shè)立一批國(guó)家公園。

國(guó)家公園建設(shè)屬于中央事權(quán)，建立由中央政府設(shè)立主管部門(mén)直管國(guó)家公園并在國(guó)家公園設(shè)立派出機(jī)構(gòu)直接體現(xiàn)國(guó)家意志的體制，既符合黨中央國(guó)務(wù)院生態(tài)文明體制改革的要求，也符合國(guó)家憲法的基本要求，因此具有合法性。

從國(guó)家公園的中央事權(quán)看，中央關(guān)于《建立國(guó)家公園體制總體方案》(2017年)、《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2019年)、《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2019年)、《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》(2019年)等與國(guó)家公園建設(shè)直接相關(guān)的政策，均要求由一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使國(guó)家公園范圍內(nèi)的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)利，并統(tǒng)一行使自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合監(jiān)督管理執(zhí)法權(quán)限。設(shè)立中央國(guó)家公園主管部門(mén)并在各國(guó)家公園設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，是體現(xiàn)黨中央國(guó)務(wù)院建立國(guó)家公園體制的創(chuàng)新性根本舉措，是推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的重要實(shí)踐。這一舉措既符合黨和國(guó)家生態(tài)文明體制改革的重要政策，也符合我國(guó)憲法和建立法治政府的法理需求。

按照黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)建立國(guó)家公園體制的基本構(gòu)想，筆者認(rèn)為中國(guó)設(shè)立國(guó)家公園實(shí)行中央統(tǒng)一事權(quán)管理體制的基本構(gòu)想應(yīng)當(dāng)是：

第一，明確由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一行使國(guó)家公園自然保護(hù)地管理職責(zé)。在國(guó)務(wù)院層面，應(yīng)當(dāng)明確國(guó)家公園管理的主管部門(mén)及其職能配置，并由該部門(mén)統(tǒng)一行使國(guó)家公園范圍內(nèi)的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，統(tǒng)一管理和監(jiān)督全國(guó)國(guó)家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、自然資源資產(chǎn)管理和國(guó)土空間用途管制。

在由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的各個(gè)國(guó)家公園層面，由國(guó)務(wù)院國(guó)家公園主管部門(mén)設(shè)立國(guó)家公園的派出機(jī)構(gòu)，按照國(guó)務(wù)院國(guó)家公園主管部門(mén)的統(tǒng)一部署，行使國(guó)家公園內(nèi)自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合監(jiān)督管理職權(quán)。各國(guó)家公園派出機(jī)構(gòu)可以根據(jù)國(guó)家公園的管理實(shí)際下設(shè)不同片區(qū)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

第二，在國(guó)家公園試點(diǎn)時(shí)期，限于當(dāng)前我國(guó)自然保護(hù)地的實(shí)際，2017年9月中辦國(guó)辦在《建立國(guó)家公園體制總體方案》中對(duì)國(guó)家公園試點(diǎn)確立了中央和地方協(xié)同管理的機(jī)制，即中央政府直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，地方政府根據(jù)需要配合國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)做好生態(tài)保護(hù)工作；省級(jí)政府代理行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的，中央政府履行應(yīng)有事權(quán)并加大指導(dǎo)和支持力度。而國(guó)家公園所在地方政府行使轄區(qū)(包括國(guó)家公園)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管等職責(zé)。

在國(guó)家公園試點(diǎn)結(jié)束(2020年底)后，筆者認(rèn)為國(guó)務(wù)院國(guó)家公園主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)逐步收回在一定期限內(nèi)委托省(自治區(qū)、直轄市)人民政府代理行使國(guó)家公園范圍內(nèi)的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)。今后，在所有國(guó)家公園范圍內(nèi)，除繼續(xù)由地方政府行使國(guó)家公園內(nèi)部分轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會(huì)管理和市場(chǎng)監(jiān)管等職責(zé)外，其他職責(zé)全部由國(guó)務(wù)院國(guó)家公園主管部門(mén)設(shè)立國(guó)家公園派出機(jī)構(gòu)行使，地方政府及其有關(guān)部門(mén)按照各自職責(zé)配合做好國(guó)家公園的生態(tài)保護(hù)工作。

在國(guó)家公園體制正式建立后，上述依法應(yīng)當(dāng)由中央政府行使的權(quán)限除了由國(guó)務(wù)院國(guó)家公園主管部門(mén)依法行使的職權(quán)職能外，其他職權(quán)職能也應(yīng)當(dāng)由中央政府主管部門(mén)設(shè)立在各國(guó)家公園的派出機(jī)構(gòu)行使，而不能委托地方政府行使。

(三)明確由中央政府保障國(guó)家公園運(yùn)營(yíng)的資金機(jī)制

雖然目前中央政府層面對(duì)國(guó)家公園的統(tǒng)一管理權(quán)已逐漸統(tǒng)一行使，但是中央提出建立國(guó)家公園總體方案將國(guó)家公園范圍內(nèi)的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)部分委托省級(jí)政府代理行使期間所表現(xiàn)出的關(guān)鍵性問(wèn)題，依然在于地方政府對(duì)建立國(guó)家公園的認(rèn)識(shí)與中央政府之間存在較大的認(rèn)識(shí)差距和實(shí)踐偏差。

從近五年來(lái)國(guó)家公園體制試點(diǎn)的實(shí)踐和2019年開(kāi)展的國(guó)家公園試點(diǎn)評(píng)估結(jié)果分析，由中央政府直接行使國(guó)有自然資源所有權(quán)的國(guó)家公園(如東北虎豹國(guó)家公園)在籌措財(cái)政資金、社會(huì)參與園區(qū)建設(shè)、管理和運(yùn)行等方面的表現(xiàn)均明顯優(yōu)于委托省級(jí)政府代理行使國(guó)有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國(guó)家公園。

分析原因，一方面，從中央到地方的基本認(rèn)識(shí)是建立國(guó)家公園屬于中央事權(quán)，本應(yīng)由中央財(cái)政承擔(dān)，因此地方政府在建設(shè)國(guó)家公園方面的積極性并不高，資金投入也很有限；另一方面，地方政府更希望通過(guò)國(guó)家公園建設(shè)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)收入，加上許多國(guó)家公園范圍內(nèi)集體所有的土地和林地占比較大，有些試點(diǎn)中的國(guó)家公園其開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)很高，因而在一些委托省級(jí)政府代理行使所有權(quán)的國(guó)家公園范圍內(nèi)采取的保護(hù)措施存在執(zhí)行不力的現(xiàn)象。

因此在確定由中央政府直管國(guó)家公園體制的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)明確中央事權(quán)和中央財(cái)政投入的機(jī)制，而且還可以給地方政府一個(gè)明確的信號(hào)，對(duì)于確立國(guó)家公園范圍內(nèi)形成良好央地關(guān)系，也具有現(xiàn)實(shí)合理性。

從國(guó)家公園的財(cái)政投入看，國(guó)家公園建設(shè)屬于全社會(huì)公益性基本公共服務(wù)，按照2016年8月國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，受益范圍覆蓋全國(guó)的基本公共服務(wù)由中央負(fù)責(zé)。因此，無(wú)論未來(lái)在全國(guó)設(shè)立多少個(gè)國(guó)家公園，國(guó)家公園的國(guó)家主導(dǎo)性和基本公共服務(wù)性是不會(huì)改變的。因此，伴隨國(guó)家公園制度的發(fā)展和完善，應(yīng)當(dāng)建立由中央政府設(shè)立主管部門(mén)直管國(guó)家公園并在國(guó)家公園設(shè)立派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體執(zhí)行的機(jī)制，而地方政府對(duì)國(guó)家公園建設(shè)既無(wú)事權(quán)也無(wú)責(zé)任。

從地方政府配合國(guó)家公園建設(shè)的積極性看，在明確了國(guó)家公園建設(shè)的中央事權(quán)和財(cái)政投入機(jī)制的基礎(chǔ)上，地方政府會(huì)非常清楚自己的責(zé)任范圍和權(quán)責(zé)邊界，他們工作的重點(diǎn)是行使國(guó)家公園內(nèi)部分轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會(huì)管理和市場(chǎng)監(jiān)管等職責(zé)。

鑒于國(guó)家公園范圍內(nèi)一般控制區(qū)可以通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式開(kāi)展科學(xué)研究、自然教育和游憩以及傳統(tǒng)社區(qū)發(fā)展等活動(dòng)，地方政府可以通過(guò)稅收的方式從上述活動(dòng)中獲得收益。對(duì)于國(guó)家公園范圍內(nèi)各類工礦企業(yè)等退出，中央政府通過(guò)各類補(bǔ)償措施也可以減輕地方政府因此而受到的損失。

另外，國(guó)家公園的中央事權(quán)會(huì)使得原有地方政府在國(guó)家公園范圍內(nèi)設(shè)定的各種編制統(tǒng)一轉(zhuǎn)變成為中央編制，也會(huì)減輕地方政府的相應(yīng)支出。同時(shí)，因國(guó)家公園范圍內(nèi)存在大量生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域、海域、流域和其他自然資源領(lǐng)域，當(dāng)一個(gè)國(guó)家公園的所有自然資源資產(chǎn)作為一項(xiàng)自然資源予以登記后，所有生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)馁Y金也會(huì)全面轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償資金，成為統(tǒng)一的以國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償名義而由中央政府轉(zhuǎn)移支付給地方政府的資金。

因此，確定由中央政府直管國(guó)家公園的體制也具有現(xiàn)實(shí)合理性。在央地關(guān)系明確的責(zé)權(quán)利體制下，地方政府的積極性是不會(huì)降低的。

五、結(jié) 論

我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)已有近七十年的歷史。據(jù)2019年底以前的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)各種類型的自然保護(hù)地中國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)公布的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)有244處，納入世界遺產(chǎn)公約的世界遺產(chǎn)55項(xiàng)；各種自然保護(hù)區(qū)2 750個(gè)，總面積為147.17萬(wàn)平方公里，約占自然保護(hù)地總面積的70.0%。(29)高吉喜、徐夢(mèng)佳、鄒長(zhǎng)新：《中國(guó)自然保護(hù)地70年發(fā)展歷程與成效》，《中國(guó)環(huán)境管理》2019年第4期，第25頁(yè)。然而，由于我國(guó)自然保護(hù)地治理體系長(zhǎng)期存在著中央事權(quán)不順達(dá)和中央財(cái)政投入不配套的問(wèn)題，以及中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范等問(wèn)題，致使自然保護(hù)地建設(shè)的保護(hù)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

國(guó)家公園體制試點(diǎn)存在的根本性和共通性問(wèn)題表明，通過(guò)中央編制機(jī)構(gòu)的安排，由《國(guó)家公園法》明確中央政府統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)管理權(quán)和生態(tài)保護(hù)監(jiān)管權(quán)，是國(guó)家公園建設(shè)能否成功的體制因素；通過(guò)《國(guó)家公園法》明確由中央政府承擔(dān)與中央事權(quán)相一致的財(cái)政支出費(fèi)用，則是能否達(dá)成以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)目標(biāo)和建設(shè)初衷的關(guān)鍵。

需要補(bǔ)充說(shuō)明的是，2016年3月原國(guó)家林業(yè)局發(fā)出通知，要求“堅(jiān)持一園一法，每個(gè)國(guó)家公園制定相應(yīng)的管理辦法或條例，條件成熟后，形成國(guó)家層面的法律法規(guī)”(30)參見(jiàn)原國(guó)家林業(yè)局：《關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于森林生態(tài)安全重要講話精神的通知》，2016年3月9日。。為此，云南、青海、福建、湖北以及湖南、吉林等國(guó)家公園體制試點(diǎn)省份相繼制定通過(guò)了國(guó)家公園保護(hù)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，以規(guī)范試點(diǎn)國(guó)家公園的保護(hù)、管理、建設(shè)、利用和服務(wù)等活動(dòng)，并且對(duì)國(guó)家公園建設(shè)規(guī)劃、分區(qū)、保護(hù)、預(yù)算資金來(lái)源和使用、特許經(jīng)營(yíng)和社會(huì)參與等做出了規(guī)定。盡管地方性法規(guī)和規(guī)章在國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)時(shí)期起到了積極作用，但是限于中央對(duì)國(guó)家公園體制試點(diǎn)政策的階段性和期限性，地方黨政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家公園建設(shè)的認(rèn)識(shí)也各不相同。

當(dāng)中央編制機(jī)構(gòu)和《國(guó)家公園法》明確了國(guó)務(wù)院主管部門(mén)統(tǒng)一行使國(guó)家公園管理體制以后，就應(yīng)當(dāng)廢除地方性國(guó)家公園法規(guī)和規(guī)章，由《國(guó)家公園法》授權(quán)國(guó)務(wù)院國(guó)家公園主管部門(mén)根據(jù)國(guó)家公園設(shè)立的具體情況制定適用于各個(gè)國(guó)家公園的具體實(shí)施辦法；對(duì)面積廣大的國(guó)家公園，還可以授權(quán)國(guó)務(wù)院制定國(guó)家公園行政法規(guī)。此外，在國(guó)家公園范圍內(nèi)，《國(guó)家公園法》施行前公布的自然資源法律的有關(guān)規(guī)定與《國(guó)家公園法》規(guī)定不一致的，應(yīng)當(dāng)適用《國(guó)家公園法》的規(guī)定；在地方立法方面，《國(guó)家公園法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定省、自治區(qū)和直轄市可以制定適用于國(guó)家公園一般控制區(qū)范圍內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)的地方規(guī)定。但是，不得與《國(guó)家公園法》相抵觸。