我國生態(tài)環(huán)境損害補救路徑的整合

劉衛(wèi)先

一、問題的提出及意義

目前，理論界和實務界對“生態(tài)環(huán)境損害”的稱謂和表述并不統(tǒng)一。歐盟相關指令將其稱為“環(huán)境損害”，美國《超級基金法》將其稱為“自然資源損害”，我國的規(guī)范性文件將其稱為“生態(tài)環(huán)境損害”，也有理論研究者將其稱為“生態(tài)損害”或“環(huán)境侵害”。但是，不同的稱謂卻具有相同的內(nèi)涵，都是指因人為因素所致的生態(tài)服務功能的損失，即生態(tài)環(huán)境自身的損害，并把因此所造成的人身損害、財產(chǎn)損害以及純經(jīng)濟損失排除在外。

根據(jù)我國現(xiàn)有的立法與司法實踐，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害補救內(nèi)容的法制路徑主要有以下三條：

路徑一：行政命令路徑，即由行政主管機關直接命令生態(tài)環(huán)境損害的責任者修復受損的生態(tài)環(huán)境并向國家賠償相應的損失。這一路徑在我國目前相關法律規(guī)定中的表現(xiàn)要么是“責令賠償損失”，要么是“責令采取補救措施”，沒有把二者合并在一起的直接規(guī)定。例如《礦產(chǎn)資源法》第三十九條和第四十條規(guī)定“責令賠償損失”，《自然保護區(qū)條例》第三十八條規(guī)定“責令賠償損失”，《環(huán)境保護法》第六十一條規(guī)定“責令恢復原狀”，《海洋環(huán)境保護法》第七十六條規(guī)定“責令采取補救措施”，《水污染防治法》第八十五條規(guī)定“責令采取治理措施消除污染”，《野生動物保護法》第五十四條規(guī)定“責令限期捕回”等。當然，這里的“責令賠償損失”都是由相關行政主管機關責令責任者向國家賠償損失，而責令采取的各種補救措施也都是為了補救相應的生態(tài)環(huán)境損害。二者的目的是一致的，都是為了“填補”生態(tài)環(huán)境損害。如果某一生態(tài)環(huán)境損害可以通過責令賠償損失加以填補，則責令采取補救措施就不再使用；同理，如果某一生態(tài)環(huán)境損害可以通過責令采取補救措施加以填補，則責令賠償損失也就不再使用。如果僅僅依靠任何一種責任措施都無法填補生態(tài)環(huán)境損害，則有必要同時使用這兩種責令措施(但總量不能超過受損數(shù)額)。并且，在某種意義上，責令賠償損失也可以作為廣義的責令采取補救措施的一種。(1)有學者直接將責令向國家賠償損失、責令治理、責令恢復等都作為責令改正的具體形式，它們的法律性質(zhì)是一致的。參見胡建淼、吳恩玉：《行政主體責令承擔民事責任的法律屬性》，《中國法學》2009年第1期。所以，當生態(tài)環(huán)境遭受損害，有關行政主管機關完全可以直接通過行政命令的方式責令責任者修復受損的生態(tài)環(huán)境并賠償修復期間的生態(tài)服務功能損失。

路徑二：政府索賠路徑，即行政磋商加上政府及其行政機關提起的索賠訴訟的路徑。由相關政府及其行政主管機關主動與責任者磋商確定生態(tài)環(huán)境修復責任和賠償數(shù)額，若磋商失敗，則向人民法院提起索賠訴訟；或者由相關政府及其行政主管機關直接向人民法院提起索賠訴訟。目前，根據(jù)中共中央辦公廳、國務院辦公廳2017印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)的相關規(guī)定和《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第2款的規(guī)定，由相關政府及其行政機構代表國家分別針對非海洋生態(tài)環(huán)境損害和海洋生態(tài)環(huán)境損害進行索賠。對非海洋生態(tài)環(huán)境損害進行索賠應主動磋商在前，訴訟保障在后；對海洋生態(tài)環(huán)境損害進行索賠既可以先磋商后訴訟，也可以直接起訴。雖然在《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點改革方案》(中辦發(fā)〔2015〕57號)實施前我國相關法律和政策并沒有明確授權有關政府及其行政主管機關提起非海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，但我國的司法實踐曾經(jīng)部分接受了有關政府及其行政主管機關提起非海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟這一事實。

路徑三：環(huán)境民事公益訴訟路徑，即由環(huán)保組織和檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟對生態(tài)環(huán)境損害加以補救。這是我國2012年修訂的《民事訴訟法》第五十五條(現(xiàn)為第五十五條第1款)、2014年修訂的《環(huán)境保護法》第五十八條以及2017年修訂的《民事訴訟法》第五十五條第2款所明確規(guī)定的路徑。根據(jù)這些法律的規(guī)定，目前，我國有權提起環(huán)境民事公益訴訟的主體為符合條件的環(huán)保非政府組織和人民檢察院。其實，早在2012年之前，就有環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟的案例，并且，在《環(huán)境保護法》修訂和檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟試點改革之前，我國已經(jīng)有部分政府及其行政主管機關根據(jù)自己的職責提起了環(huán)境民事公益訴訟。

盡管上述三條路徑在一定程度上都于法有據(jù)，但任何一條路徑都不具有法定的排他性。針對同一生態(tài)環(huán)境損害，三條路徑具有一定程度的競合關系，從而會在生態(tài)環(huán)境損害的補救實踐中存在一定的沖突。這里略舉兩例加以說明。案例1：在2011年的蓬萊灣漏油事件中，原國家海洋局經(jīng)協(xié)商向中海油公司和康菲公司索賠近17億元，隨后由中國“綠發(fā)會”于2015年向青島海事法院對兩被告提起環(huán)境民事公益訴訟，導致重復索賠。案例2：2016年初中國“綠發(fā)會”就章丘特大危廢傾倒事件針對山東金誠重油化工有限公司等5被告向濟南市中級人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，在訴訟中止期間，其中3被告與山東省政府完成磋商，達成賠償協(xié)議，其余2被告被政府起訴，隨后法院駁回“綠發(fā)會”的訴訟請求。這兩個案例僅折射出政府索賠路徑與環(huán)境民事公益訴訟路徑之間沖突的一部分。

其實，無論是政府索賠還是環(huán)境民事公益訴訟在我國都還處于實踐探索和尚需完善的階段，二者的法制化還必須顧及傳統(tǒng)的行政命令路徑。如果現(xiàn)有的行政命令路徑能夠充分發(fā)揮作用以有效解決生態(tài)環(huán)境損害的補救問題，那么，政府索賠與環(huán)境民事公益訴訟存在的必要性就會有疑問；如果三種路徑都有存在的必要，那么，如何處理三者之間的關系就成為我國生態(tài)環(huán)境損害補救法治化所必須解決的問題。所以，對我國生態(tài)環(huán)境損害補救路徑的研究至少具有以下三個方面的意義。

首先，促進我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法制化。目前，我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度經(jīng)過7個省市2年試點實踐后在全國范圍試行，目的是爭取到2020年形成較為完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。屆時，法制化將成為我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的最終出路和必然選擇。對我國生態(tài)環(huán)境損害補救路徑的研究可以為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法制化奠定部分必要基礎。

其次，促進我國生態(tài)環(huán)境損害補救制度的體系化。面對我國生態(tài)環(huán)境損害補救制度的散亂狀態(tài)，體系化就成為該制度完善的必然選擇。然而，體系化需要對我國目前的生態(tài)環(huán)境損害補救路徑進行理順、整合，使它們相互協(xié)調(diào)與配合。

最后，有利于我國生態(tài)環(huán)境損害補救實踐的順利開展。目前，我國的生態(tài)環(huán)境損害事件仍處于高發(fā)期，生態(tài)環(huán)境損害補救的實踐需要高效進行。對我國生態(tài)環(huán)境損害補救路徑的研究可以在一定程度上使行政資源、司法資源、社會資源有效配合，使生態(tài)環(huán)境損害補救實踐順利開展，提高生態(tài)環(huán)境損害補救的實效。

二、生態(tài)環(huán)境損害三條補救路徑的優(yōu)缺分析

既然行政命令、政府索賠和環(huán)境民事公益訴訟這三條生態(tài)環(huán)境損害補救路徑在我國現(xiàn)實中同時存在且都具有相應的法律基礎，那么，我國生態(tài)環(huán)境損害補救制度的體系化與法制化在對這三條路徑加以整合之前，必須清楚認識這三條路徑對于生態(tài)環(huán)境損害的補救而言各自存在的優(yōu)點與不足。

(一)行政命令路徑的優(yōu)點與不足

通過行政主管機關責令相關責任人修復受損的生態(tài)環(huán)境并向國家賠償相應的損失，主要具有以下三個方面的優(yōu)點：

第一，迅速及時，效率高。該路徑直接依靠行政權的強制性而發(fā)揮作用，不需要征得行政相對人的同意以及司法機關的意見，大大縮短了實施生態(tài)環(huán)境損害補救的時間，提高了實施生態(tài)環(huán)境補救的效率。當生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生時，相應的行政主管機關可以立即對違法行為人采取行政命令措施，責令其停止違法行為，并恢復受損的生態(tài)環(huán)境，向國家賠償生態(tài)服務功能的損失。如果行政相對人拒不履行該行政命令，則行政主管機關可以對其實施進一步的行政處罰措施和行政強制執(zhí)行措施，直到生態(tài)環(huán)境損害補救得以實現(xiàn)。

第二，覆蓋行政相對人的違法行為所致全部生態(tài)環(huán)境損害。從理論上講，只要行政相對人的違法行為造成了生態(tài)環(huán)境損害，不論該生態(tài)環(huán)境損害是否重大，相關行政主管機關都可以直接對其實施該行政命令，以達到補救生態(tài)環(huán)境損害的目的。

第三，與我國環(huán)境資源行政管理體制相一致，充分發(fā)揮現(xiàn)有管理體制的作用，實現(xiàn)政府在生態(tài)環(huán)境保護中的主導作用。在我國，所有的環(huán)境資源都由相應的行政主管機關負責管理，以保證自然資源的開發(fā)利用合法進行。當自然資源的開發(fā)利用違反法定要求，造成生態(tài)環(huán)境損害時，相應的主管部門不僅有權力而且有責任和義務對違法行為人采取措施，糾正違法行為，消除違法后果，使生態(tài)環(huán)境損害得以補救。

但是，該路徑在現(xiàn)實中也存在以下五點不足之處：

第一，行政主管機關懈怠執(zhí)法。在現(xiàn)實中，一線環(huán)境資源行政主管機關由于地方政府的阻礙、被違法主體“俘獲”等原因縱容和包庇大量的環(huán)境違法行為，從而使生態(tài)環(huán)境損害得不到有效的補救。早些年的環(huán)境執(zhí)法“風暴”、近年的中央環(huán)保督察及其回頭看、檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟等，都可以在一定程度上揭示我國的一線環(huán)境執(zhí)法機關存在大量懈怠執(zhí)法的情形。一線環(huán)境行政主管機關懈怠執(zhí)法現(xiàn)象的大量存在，導致行政命令路徑對生態(tài)環(huán)境損害的補救存在嚴重的缺陷。

第二，對政府部門的違法行為無能為力。行政命令依靠行政主體的行政管理權，針對的是行政相對人，而不是其他行政主體。如果其他行政主體的行政違法行為導致生態(tài)環(huán)境損害，則補救該生態(tài)環(huán)境損害的行政命令路徑難以行通。

第三，行政相對人消極抵抗導致生態(tài)環(huán)境損害補救的實際效果不佳。行政命令是高權主體單方面意志的一種貫徹，行政相對人在一定程度上只能配合與遵守。如果行政相對人在表面上遵守行政命令而實際上對行政命令進行消極抵抗，就會使行政命令的目的落空。這種情況在補救生態(tài)環(huán)境損害的行政命令中極易發(fā)生。受損生態(tài)環(huán)境的修復是一項具有科技含量的復雜工作，如果責任主體表面上遵守了行政命令并實施了生態(tài)環(huán)境修復工作，但若缺少行政主管機關與修復方的有效溝通、協(xié)調(diào)與監(jiān)管，生態(tài)環(huán)境的修復效果就難以實現(xiàn)。

第四，確定損害賠償數(shù)額的隨意性風險較大。由于我國的生態(tài)環(huán)境損害鑒定制度還不完善，現(xiàn)實中對生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額的確定存在較大的隨意性。尤其是在行政主管機關單方面命令違法行為人對生態(tài)環(huán)境損害進行賠償時，確定生態(tài)環(huán)境損害賠償數(shù)額的隨意性風險更大，其賠償數(shù)額既可能過高，也可能過低。

第五，在目前的法制實踐中需以致害行為違法為前提。依據(jù)我國目前法律的相關規(guī)定，行政相對人違反強制性的法律規(guī)定導致生態(tài)環(huán)境損害是行政主管機關責令其修復受損生態(tài)環(huán)境并賠償相應的生態(tài)服務功能損失的必要前提。但是，在現(xiàn)實中，生態(tài)環(huán)境損害可能是由眾多主體的合法行為共同造成或者是由單一主體長期的合法行為所致。在這種情況下，依據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，行政命令路徑對生態(tài)環(huán)境損害的補救無法適用，從而使部分生態(tài)環(huán)境損害游離于行政命令的作用范圍之外而無法得到補救。

(二)政府索賠路徑的優(yōu)點與不足

該路徑在生態(tài)環(huán)境損害補救實踐中的具體實施趨勢是，由擁有生態(tài)環(huán)境管理職權并負有管理職責的行政主管機關通過與責任者進行磋商并以訴訟作為后盾的方式進行，以行政磋商為主。對我國生態(tài)環(huán)境損害的補救而言，該路徑除了具有行政命令路徑所具有的“能充分發(fā)揮我國現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境管理體制的作用，實現(xiàn)政府在生態(tài)環(huán)境保護中的主導作用”之外，還具有以下三個方面的優(yōu)勢。

第一，行政磋商與服務型政府、合作治理等現(xiàn)代公共治理理念相一致。20世紀70年代西方發(fā)達國家掀起的用市場機制提高政府管理效率的運動催生了服務型政府。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制和民主政治體制改革的逐漸深入，我國政府也逐漸從全能型、審批型向服務型轉(zhuǎn)變。合作治理、多元共治已經(jīng)成為現(xiàn)代民主法治社會應對公共事務問題的治理之道。現(xiàn)代社會中較為棘手的公共事務問題的解決有賴于社會成員的廣泛參與。傳統(tǒng)單方面的行政管制體制逐漸向公私合作治理體制轉(zhuǎn)變已成為現(xiàn)代行政體制改革的一種趨勢。生態(tài)環(huán)境損害補救的行政磋商機制要求行政主管機關放下自己的高權主體身份而與相關市場主體協(xié)商處理生態(tài)環(huán)境損害的補救問題，體現(xiàn)了服務型政府、合作治理等現(xiàn)代公共管理理念的要求，有利于提高生態(tài)環(huán)境損害補救的實效。

第二，行政磋商避免了在部分生態(tài)環(huán)境損害補救實踐中高權性管制行政之合法性依據(jù)不足的缺陷。現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境損害很多都是社會主體的合法行為所致，甚至是被相關行政主管機關明確授權的行為所致。在這種情況下，如果沒有法律的明確規(guī)定，行政主管機關基于生態(tài)環(huán)境損害后果而對社會主體的合法行為實施強制措施，其合法性依據(jù)明顯不足。而行政磋商是行政主管機關放下其高權地位，通過平等協(xié)商盡力讓致害者自愿補救生態(tài)環(huán)境損害，從而對造成生態(tài)環(huán)境損害的合法行為進行約束，實現(xiàn)了強制性高權行政的目的，而有效回避了其合法性依據(jù)不足的缺陷。

第三，訴訟作為后盾，促進磋商協(xié)議的達成。與訴訟程序相比，行政磋商明顯可以節(jié)約時間，提高生態(tài)環(huán)境損害補救的效率。但是，磋商程序的開展以及磋商協(xié)議的最終達成都是建立在雙方自愿的基礎上。如果生態(tài)環(huán)境損害的致害者用磋商作為幌子，拖延實施生態(tài)環(huán)境補救，行政主管機關則可以及時停止磋商，向法院提起訴訟，追究致害者的生態(tài)環(huán)境損害補救責任。所以，訴訟作為行政主管機關進一步采取的措施，可以有效促進磋商協(xié)議的達成，在一定程度上也緩和了行政主管機關與生態(tài)環(huán)境損害補救責任者之間的對抗關系。

但是，根據(jù)我國現(xiàn)有規(guī)范性文件的相關規(guī)定，政府索賠路徑也具有行政命令路徑所具有的行政主管機關在客觀上能力有限、在主觀上懈怠索賠以及對政府行為所致的生態(tài)環(huán)境損害無能為力等缺點。除此之外，政府索賠路徑還存在以下兩點不足：

第一，適用范圍有限。根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第2款的規(guī)定，對海洋生態(tài)環(huán)境損害進行政府索賠針對的是“重大損失”，而原國家海洋局在2014年頒布實施的《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》第三條將“重大損失”界定為“30萬元以上”的損失。對于非海洋領域的生態(tài)環(huán)境損害，根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》“適用范圍”的規(guī)定，政府索賠適用于三種情形：一是發(fā)生“較大及以上”突發(fā)環(huán)境事件所致生態(tài)環(huán)境損害；二是在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃確定的“重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)”發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害；三是其他具有“嚴重影響生態(tài)環(huán)境后果”的損害。該三種情形本身盡管都具有一定的模糊性，且表述不一，但都屬于“重大的”生態(tài)環(huán)境損害。所以，無論是海洋生態(tài)環(huán)境損害還是非海洋生態(tài)環(huán)境損害，只有比較嚴重的重大損失才能適用政府索賠路徑。

第二，理論基礎模糊混亂?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第八十九條直接將海洋生態(tài)環(huán)境損害定性為“國家”損失，并且最高人民法院《關于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》(法釋〔2017〕23號)第十條明確規(guī)定法院在判決書中可以要求“依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的機關受領賠款后向國庫賬戶交納”。盡管《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中并沒有直接將生態(tài)環(huán)境損害定性為國家損失，但其有關索賠權利主體的規(guī)定實際上已經(jīng)將該損害定性為國家損失。而原國家環(huán)保部有關負責人在解讀《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》時明確指出政府索賠的依據(jù)主要有兩個：一是生態(tài)環(huán)境損害造成的是我國憲法、物權法規(guī)定的“國有財產(chǎn)”即國有自然資源的損害；二是政府負有環(huán)境保護職責。(2)新華社：《破解“企業(yè)污染、政府買單”困局——環(huán)境保護部有關負責人解讀〈生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案〉》，《中國應急管理》2015年第12期。前者體現(xiàn)的是所有者的身份，后者體現(xiàn)的是管理者的身份。但原環(huán)保部負責人也同時指出，政府索賠針對的是“自然資源的損害”。在這里，自然資源的損害與生態(tài)環(huán)境損害的關系是什么，為何自然資源的損害成為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的核心內(nèi)容，相關規(guī)范性文件并無明確規(guī)定，而相關的司法判決對二者不做區(qū)分。到底是基于所有者進行索賠還是基于管理者進行索賠，會對索賠制度具有決定性的影響。

(三)環(huán)境民事公益訴訟路徑的優(yōu)點與不足

環(huán)境民事公益訴訟作為一種生態(tài)環(huán)境損害的補救路徑，主要是指社會主體請求法院判令生態(tài)環(huán)境損害的致害者修復受損的生態(tài)環(huán)境并賠償相應的生態(tài)服務功能損失的訴訟。與前兩條以政府為主導的路徑相比，該路徑以社會主體(以環(huán)保非政府組織為主)為主導，其優(yōu)點主要體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，社會主體數(shù)量多，分布廣，監(jiān)督方法靈活，可以及時發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害事實及行為。按照我國現(xiàn)有相關法律的規(guī)定，符合條件的環(huán)保非政府組織和檢察機關都可以提起環(huán)境民事公益訴訟，但以前者為主。據(jù)我國民政部的統(tǒng)計資料顯示，截至2017年底，全國共有生態(tài)環(huán)境類社會團體6 000個，生態(tài)環(huán)境類民辦非企業(yè)單位501個。(3)參見民政部《2017年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》。其中有資格提起環(huán)境民事公益訴訟的環(huán)保非政府組織的數(shù)量也不少。大量的社會主體身處環(huán)保一線，信息來源廣泛，便于及時了解環(huán)境損害事實，補救生態(tài)環(huán)境損害。

第二，社會主體通過環(huán)境民事公益訴訟補救生態(tài)環(huán)境損害在一定程度上可以彌補由于政府主管部門的原因?qū)е律鷳B(tài)環(huán)境損害無法補救的不足。行政命令路徑和政府索賠路徑分別針對社會主體的違法行為所致的生態(tài)環(huán)境損害和重大生態(tài)環(huán)境損害，不僅對社會主體的合法行為所致的生態(tài)環(huán)境損害及非重大生態(tài)環(huán)境損害無能為力，而且對政府及其行政部門所致的生態(tài)環(huán)境損害也無能為力。此外，由于政府部門怠于履行職責，不對可以適用的生態(tài)環(huán)境損害實施行政命令或進行政府索賠，使生態(tài)環(huán)境損害的補救存在困難。這些不足在一定程度上可以通過社會主體提起環(huán)境民事公益訴訟的途徑加以彌補。

第三，法院居中裁判，可以有效保障致害者的權利，增強其對生態(tài)環(huán)境損害補救責任的內(nèi)心認同，利于補救的實現(xiàn)。行政命令具有強制性，相對人處于弱勢地位；政府索賠是一種柔性執(zhí)法，盡管強調(diào)平等自愿地磋商，但行政主管機關作為發(fā)起方和磋商的當事人，仍然會對致害者造成一定的心理壓力，在一定程度上會影響致害者對自己權利的爭取，從而降低其對生態(tài)環(huán)境損害補救責任的心理認同。在由社會主體提起的環(huán)境民事公益訴訟中，原、被告雙方都可以平等地據(jù)理力爭，法院居中依法裁判，從而可以增強被告對裁判結果的認同，在一定程度上有利于生態(tài)環(huán)境損害補救責任的具體落實。

盡管如此，環(huán)境民事公益訴訟路徑對生態(tài)環(huán)境損害的補救而言仍存在以下缺點：

第一，判決生效后受損生態(tài)環(huán)境的修復工作難以實現(xiàn)。在通常情況下，對生態(tài)環(huán)境損害的補救，重點在于如何對受損的生態(tài)環(huán)境加以修復，而不是賠償多少金錢。而生態(tài)環(huán)境的修復往往是既費時耗力又需要科技支撐的一項復雜工程，致害者作為修復責任的承擔者一般沒有動力和積極性去認真履行其修復義務。在這種情況下，如果沒有相關主體對責任者的修復工作加以監(jiān)督、管理，受損生態(tài)環(huán)境的修復往往很難實現(xiàn)。在現(xiàn)實中，無論是作為環(huán)境民事公益訴訟原告的社會主體，還是做出相關判決的人民法院，由于自身能力和職權的限制，都無法對判決生效后的受損生態(tài)環(huán)境的修復工作進行有效的監(jiān)督、管理。

第二，社會主體在一定程度上決定公共利益的得失，不僅存在巨大道德風險，而且可能威脅國家戰(zhàn)略的實施。讓社會主體直接對生態(tài)環(huán)境損害的致害者提起環(huán)境民事公益訴訟實際上是在一定程度上把環(huán)境公共利益的維護任務“委托”給社會主體，讓社會主體去決定環(huán)境公共利益的得失，這樣做既有僭越環(huán)保行政主管機關應依法維護環(huán)境公共利益的職權與職責的嫌疑，也有嚴重的社會風險。一方面，社會主體基于自身私利的考慮，會對生態(tài)環(huán)境損害事件進行選擇性起訴，并在確定生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)恼埱髷?shù)額時隨意性較大，進而使社會主體提起環(huán)境民事公益訴訟存在巨大的道德風險；另一方面，國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的實施往往會伴隨著重大的生態(tài)環(huán)境改變和損害，如果無條件地允許社會主體提起環(huán)境民事公益訴訟，尤其是在國際社會組織滲透的情況下，則可能在一定程度上影響國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的落實，甚至會威脅國家安全。

第三，訴訟程序比較耗時，不利于生態(tài)環(huán)境損害的及時補救。環(huán)境民事公益訴訟需要按照民事訴訟的法定程序進行。通常情況下，從立案到庭審，再到判決和執(zhí)行，中間經(jīng)過原被告雙方的推諉、爭執(zhí)、拖延等，一審程序完成至少需要幾個月的時間。如果案情比較復雜，訴訟期間再出現(xiàn)申請調(diào)查取證、補充鑒定等特殊情形，再加上上訴程序，整個案件的訴訟過程會消耗更多的時間。與行政命令和政府索賠中的行政磋商相比，環(huán)境民事公益訴訟程序顯然需要更長的時間，不利于對生態(tài)環(huán)境損害的及時補救。

(四)三條路徑的優(yōu)劣總結

如果把三條生態(tài)環(huán)境損害補救路徑的典型特征加以比較，則可以用表1加以表述：

表1 三條生態(tài)環(huán)境損害補救路徑的典型特征比較

從目前的適用對象看，三條路徑之間具有交叉重疊關系。對于違法行為所致的非重大環(huán)境損害，可以適用行政命令路徑和環(huán)境民事公益訴訟路徑；對于違法行為所致的重大環(huán)境損害，三條路徑都可以適用；對于合法行為所致的重大環(huán)境損害，可以適用政府索賠路徑和環(huán)境民事公益訴訟路徑；對于合法行為所致的非重大環(huán)境損害，只能適用環(huán)境民事公益訴訟路徑。但是，如果從突出的優(yōu)缺點來看，三條路徑之間具有一定的互補關系。例如，行政命令路徑和政府索賠路徑的高效率和行政主導可以彌補環(huán)境民事公益訴訟路徑的效率低和越俎代庖；政府索賠路徑的修復實效佳可以彌補行政命令路徑和環(huán)境民事公益訴訟路徑的修復實效不佳；環(huán)境民事公益訴訟路徑適用一切生態(tài)環(huán)境損害可以彌補行政命令路徑和政府索賠路徑中政府懈怠和不便管理的情形,等等。所以，要想有效整合我國目前既有的三條生態(tài)環(huán)境損害補救的法制路徑，除了明晰三條路徑的優(yōu)劣之外，還必須對生態(tài)環(huán)境與政府、社會公眾之間的權責利害關系，生態(tài)環(huán)境損害及其修復的復雜性以及生態(tài)環(huán)境損害的類型化等相關問題有比較清楚的認識。

三、補救路徑的主導者與生態(tài)環(huán)境的權責利害聯(lián)系

生態(tài)環(huán)境損害補救的三條法制路徑實際上由兩類主體主導：一是行政主管機關，代表政府，乃至國家；二是環(huán)保非政府組織，代表社會公眾。生態(tài)環(huán)境損害的補救也是生態(tài)環(huán)境保護的一種途徑，不同主體主導的生態(tài)環(huán)境損害補救路徑實際上體現(xiàn)了不同主體與生態(tài)環(huán)境之間不同的權責利害關系。因此，理清生態(tài)環(huán)境與政府、社會公眾之間的權責利害關系是進一步對生態(tài)環(huán)境損害補救路徑加以整合的前提之一。

(一)社會公眾與生態(tài)環(huán)境的利益關聯(lián)關系

盡管“生態(tài)環(huán)境”一詞的含義具有模糊性，但是生態(tài)環(huán)境損害補救所針對的生態(tài)環(huán)境損害非常明確，就是指生態(tài)系統(tǒng)服務功能的損害，其補救也是對生態(tài)系統(tǒng)服務功能損失的補救。所以，此處的“生態(tài)環(huán)境”旨在強調(diào)各環(huán)境要素所構成的生態(tài)系統(tǒng)的服務功能，而不是各環(huán)境要素本身。在客觀上，生態(tài)系統(tǒng)的服務功能具有整體性和不可人為分割性已是一個被現(xiàn)代生態(tài)學的研究成果所揭示的不爭事實。這種整體性的生態(tài)環(huán)境與廣大社會公眾具有較為密切的利害關系。

一方面，社會公眾生存于生態(tài)環(huán)境中，生態(tài)系統(tǒng)服務功能的好壞直接影響著生存于該系統(tǒng)中的社會公眾的人身與財產(chǎn)安全。生態(tài)環(huán)境與社會公眾之間具有“一損俱損、一榮俱榮”的利害關系。如果生態(tài)系統(tǒng)的服務功能遭受損害，則生存于該系統(tǒng)中的所有人都要遭受相應的人身利益或財產(chǎn)利益損失。反之，如果生態(tài)系統(tǒng)的服務功能得到良好的維護，則生存于該系統(tǒng)中的所有人都直接受益。

另一方面，生存于生態(tài)環(huán)境中的每一個人都從良好的生態(tài)系統(tǒng)服務功能中受益，但是，任何人都無法對生態(tài)系統(tǒng)服務功能享有排他性的專有權。換言之，任何人都可以從生態(tài)環(huán)境中受益，但任何人都無法對生態(tài)環(huán)境進行獨占，無法排除他人也平等地從生態(tài)環(huán)境中受益。因此，這種整體性的生態(tài)環(huán)境體現(xiàn)的是生存于其中的所有社會公眾的共同利益，是一種典型的公共利益。

所以，從維護自身利益的角度出發(fā)，社會公眾應當有資格維護生態(tài)環(huán)境，要求致害者對受損的生態(tài)環(huán)境進行補救。但是，由于生態(tài)環(huán)境屬于典型的社會公共利益，每一位具有經(jīng)濟理性的社會公眾對生態(tài)環(huán)境的維護都存有“搭便車”心理，致使社會公眾對生態(tài)環(huán)境的維護要么動力不足、無人問津，(4)兩千多年前亞里士多德就曾明確指出，“無論何物，只要它屬于最大多數(shù)的人共有，它所受到的照料也就最少”。參見[美]丹尼爾·H.科爾著，嚴厚福、王社坤譯：《污染與財產(chǎn)權：環(huán)境保護的所有權制度比較研究》，北京：北京大學出版社2009年版，第1頁。要么出于對個人利益最大化的追求，使公益維護行為存在巨大道德風險?？傊?，社會公眾有資格要求致害者對生態(tài)環(huán)境損害進行補救，但也存在弊端。

(二)政府及其行政主管機關對生態(tài)環(huán)境的管控關系

既然在生態(tài)環(huán)境損害補救路徑的語境下“生態(tài)環(huán)境”是一種典型的社會公共利益，而且該社會公共利益無法被任何社會公眾所專有，那么，同樣的道理，該社會公共利益也無法被政府及其行政主管機關所專有。盡管如此，保護生態(tài)環(huán)境，維護社會公共利益，毫無疑問已經(jīng)成為現(xiàn)代社會政府的重要功能與職責之一。其原因主要有以下三個方面：

第一，政府作為社會公共利益的代表，負有提供和維護社會公共利益的職責。筆者在上文已經(jīng)指出，社會公眾出于“搭便車”的自利心理對提供和維護社會公共利益沒有動力。在這種情況下，社會公共利益的提供和維護就成為作為公共利益代表的政府的主要職責之一。政府既可以直接提供，也可以采取鼓勵、交易等手段間接提供。

第二，在社會法治國背景下(5)自由法治國注重保障人民的自由權免受國家的侵害，社會法治國除了要保障人民的自由權免受國家的侵害之外，還要強調(diào)國家對人民的給付義務。參見許育典：《社會國》，《月旦法學教室》2003年第12期，第39頁。，一國政府不僅有責任和義務確保本國公民的人身權利和財產(chǎn)權利免受非法侵害，滿足社會公眾的基本生存需求，而且應當努力增進社會公眾的福祉，使其生活得更幸福、更有尊嚴。在這種情況下，國家公權力的行使不再僅僅局限于自由法治國時期的公共秩序的維護，而是要更多地對社會公眾的私人領域進行積極干預，以便向社會公眾提供更多的社會福利。而生態(tài)環(huán)境品質(zhì)的好壞直接影響社會公眾的福祉。所以，保護生態(tài)環(huán)境就成為現(xiàn)代社會政府的基本職責之一。

第三，地球生態(tài)系統(tǒng)的整體性已將整個人類的命運聯(lián)系在一起，在地球表面已被各民族國家分割管制的情況下，各個國家作為人類共同體的一員，只有相互合作，共同努力，才能有效應對和解決全球性的環(huán)境問題，促進人類共同體的繁榮和發(fā)展。所以，維護好其主權管轄范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境已成為各主權國家向人類共同體應盡的一種義務和責任。

總之，無論是從國內(nèi)方面還是從國際方面看，政府都是環(huán)境保護的主要責任者。政府通過行使其公權力來履行其環(huán)保職責和義務。所以，當生態(tài)環(huán)境遭受損害時，政府有義務和責任采取措施，要求致害者對受損的生態(tài)環(huán)境進行補救。

(三)政府及其行政主管機關對生態(tài)環(huán)境的“所有權”關系不適于生態(tài)環(huán)境損害補救

筆者在上文已經(jīng)指出，原國家環(huán)保部相關負責人在解讀《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點改革方案》時明確將我國相關法律規(guī)定的“國有財產(chǎn)”作為生態(tài)環(huán)境損害補救的權利基礎。換言之，地方政府及其行政主管機關要求致害者補救受損的生態(tài)環(huán)境實際上是代表國家行使“自然資源的所有權”，其法律依據(jù)就是我國《憲法》和《物權法》規(guī)定的自然資源國家所有權。其實，我國法學界對自然資源國家所有權的理論爭議已經(jīng)使自然資源國家所有權的功能與含義逐漸明晰了。尤其是在現(xiàn)代環(huán)保觀念下，《憲法》中規(guī)定的自然資源國家所有權不僅包含具體化在《物權法》中規(guī)定的國家對自然資源物所享有的私法上的所有權，即“國有財產(chǎn)”，而且包含國家對自然資源生態(tài)服務功能的管控權，以及社會公眾基于生存需要對自然資源物和自然資源生態(tài)服務功能的利用權等。

對于特定的自然資源物而言，其可以成為國家所有的財產(chǎn)；該自然資源物的損害就是國有財產(chǎn)的損害，在這種情況下，地方政府及其行政主管機關可以在一定條件下代表國家行使財產(chǎn)所有權，要求致害者賠償相應的財產(chǎn)損失。另外，特定的自然資源物不僅是國有財產(chǎn)，還是生態(tài)系統(tǒng)的構成要素而具有生態(tài)服務功能。并且，自然資源物的生態(tài)服務功能無法在法律上加以特定化，不能被任何主體所專有，也不能成為任何主體的“財產(chǎn)”，只能是一種公共利益。因此，任何主體都無法基于財產(chǎn)所有權要求致害者賠償生態(tài)服務功能的損失。但是，自然資源財產(chǎn)損害和生態(tài)服務功能損害往往因其載體自然資源物的損害而一同發(fā)生。當自然資源物遭受損害時，除了作為國有財產(chǎn)的自然資源物遭受損害之外，還存在自然資源物所具有的生態(tài)服務功能的損失。而我國目前的生態(tài)環(huán)境損害補救路徑所彌補的是自然資源物的生態(tài)服務功能的損失，即修復受損的生態(tài)環(huán)境并賠償修復期間的生態(tài)服務功能損失。所以，在生態(tài)環(huán)境損害中，政府及其行政主管機關可以基于國家的財產(chǎn)所有權主張作為財產(chǎn)客體的自然資源物本身的財產(chǎn)損失，但無法基于該所有權主張自然資源物的生態(tài)服務功能的損失。

總之，生態(tài)服務功能是一種典型的社會公共利益，政府及其行政主管機關對其負有管理職責并擁有管理職權，廣大社會公眾基于人身、財產(chǎn)權利與其具有反射性利益關聯(lián)關系，但無法對其直接擁有所有權。

四、生態(tài)環(huán)境損害的特點、類型與補救路徑的聯(lián)系

生態(tài)環(huán)境損害補救的主要目的不在于讓致害者賠償金錢，而在于讓受損的生態(tài)環(huán)境能夠恢復原有的生態(tài)服務功能，即生態(tài)環(huán)境修復。而生態(tài)環(huán)境損害的特點以及不同類型的生態(tài)環(huán)境損害都會影響生態(tài)環(huán)境修復工作的開展，從而也在一定程度上影響生態(tài)環(huán)境損害補救路徑的選擇。

(一)生態(tài)環(huán)境損害的特點對補救路徑的要求

在現(xiàn)實中，生態(tài)環(huán)境損害具有一些廣為人知的特點，如致害者具有廣泛性和多樣性、受害者也具有廣泛性、損害結果難以用金錢衡量、損害難以消除性乃至不可逆性、損害治理的成本較大等。但是，生態(tài)環(huán)境損害的下列兩方面特點要求生態(tài)環(huán)境損害補救的主導者應具有相應的能力。

第一，生態(tài)環(huán)境損害的系統(tǒng)整體性與經(jīng)濟關聯(lián)性要求補救主導者應當具有全局性意識，不能顧此失彼。生態(tài)環(huán)境損害補救制度針對的生態(tài)服務功能具有明顯的系統(tǒng)性與整體性。從客觀上講，整個地球就是一個有機生態(tài)系統(tǒng)，其中又包含無數(shù)個相互聯(lián)系的子生態(tài)系統(tǒng)以及亞生態(tài)系統(tǒng)。系統(tǒng)中的某一要素遭受損害都可能會影響整個系統(tǒng)的穩(wěn)定性及其功能的正常發(fā)揮?！昂本褪巧鷳B(tài)系統(tǒng)整體性的典型例證。所以，要修復生態(tài)系統(tǒng)的服務功能必須從生態(tài)系統(tǒng)的整體性著眼，弄清系統(tǒng)各要素之間的能量流動及信息交換關系，然后實施人為干擾的修復工作，方有可能收到較好效果。此外，現(xiàn)實中需要人為補救的生態(tài)環(huán)境損害一般都是社會經(jīng)濟發(fā)展的副產(chǎn)品。在某種意義上，社會經(jīng)濟的發(fā)展是建立在生態(tài)環(huán)境損害的基礎上的。相反，預防和補救生態(tài)環(huán)境損害也必然會影響社會經(jīng)濟的發(fā)展。所以，對生態(tài)環(huán)境損害的預防和補救需要協(xié)調(diào)好其與社會經(jīng)濟發(fā)展之間的關系。片面地追求經(jīng)濟發(fā)展乃是“竭澤而漁”，而片面地追求環(huán)境保護就是“緣木求魚”。(6)周生賢：《開辟人與自然和諧發(fā)展新境界的重大方略——深入學習貫徹習近平同志關于生態(tài)文明建設的重要論述》，《人民日報》，2014年5月14日,第007版。兩種做法都不可取。有效兼顧環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展才是現(xiàn)實的必然選擇。這就要求生態(tài)損害補救的主導者能夠具有經(jīng)濟社會發(fā)展的全局觀念，從全局利益出發(fā)，不偏執(zhí)于任何一方乃至私利。

第二，生態(tài)環(huán)境損害的動態(tài)性與科學不確定性要求補救主導者應當擁有一定的自主決定空間。生態(tài)系統(tǒng)不僅具有整體性，還具有動態(tài)性，其中的能量循環(huán)、物質(zhì)流動、信息交換時刻都在進行著。動態(tài)性使查明生態(tài)環(huán)境損害的原因顯得尤其困難，因為生態(tài)要素之間各種潛在的交互作用能夠有效地避開人們的觀察，并且某一損害后果往往有著來自不同環(huán)境媒介的復合成因，而很多成因又是未被預料和未被發(fā)現(xiàn)的。就連受損的生態(tài)環(huán)境本身也處于動態(tài)的變化之中。生態(tài)環(huán)境損害遷移的空間范圍越大、經(jīng)歷的時間越長，參與其中的人類干預活動就越多，查明生態(tài)環(huán)境損害因果關系的難度就越大。這也在一定程度上揭示了生態(tài)環(huán)境損害及其原因的復雜性和科學不確定性。在這種情況下，有時甚至是具有良好初衷的治理努力也會以失敗而告終。(7)參見[美]理查德·拉撒路斯著，莊漢譯：《環(huán)境法的形成》，北京：中國社會科學出版社2017年版，第10頁。所以，生態(tài)環(huán)境損害補救的主導者基于生態(tài)環(huán)境損害的動態(tài)復雜性和科學不確定性應當及時主動采取措施，并擁有一定的實施生態(tài)環(huán)境損害補救的自主決定空間，從而能夠根據(jù)實際情況決定否是實施人為干預的修復措施、對修復措施進行變更以及修復到何種程度等，以達到較好的補救效果。

所以，現(xiàn)實中生態(tài)環(huán)境損害補救的主導者應當能夠從全局出發(fā)有效協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護的關系，并且能夠在生態(tài)環(huán)境損害補救中具有一定的自由裁量空間，代表公眾對環(huán)境公益進行合理處置。相較于社會組織，政府及其行政主管機關更符合這些能力要求。因此，政府及其行政主管機關比社會組織更適合主導生態(tài)環(huán)境損害的補救行為。這也與上文所述的政府及其行政主管機關的生態(tài)環(huán)境保護職責相吻合。

(二)不同生態(tài)環(huán)境損害補救路徑適用的生態(tài)環(huán)境損害類型

就我國目前的生態(tài)環(huán)境損害補救路徑所適用的生態(tài)環(huán)境損害類型而言，行政命令路徑適用于違法行為所致的生態(tài)環(huán)境損害，政府索賠路徑適用于重大的生態(tài)環(huán)境損害，而環(huán)境民事公益訴訟路徑適用于任何類型的生態(tài)環(huán)境損害。很明顯，三條補救路徑所適用的生態(tài)環(huán)境損害的類型劃分基于不同的標準，導致三條補救路徑在具體實施中存在一定的矛盾。之所以如此，不僅因為我國在政策和法律上尚沒有對生態(tài)環(huán)境損害的補救進行系統(tǒng)整體的考慮，而且還因為各條生態(tài)環(huán)境補救路徑的規(guī)定基于不同的考慮因素。但是，基于我國生態(tài)環(huán)境補救路徑的體系化需要，現(xiàn)有各路徑適用對象的考慮因素有必要加以調(diào)整。

第一，作為行政命令表現(xiàn)形式之一的責令修復受損的生態(tài)環(huán)境、責令賠償損失之所以只適用于違法行為所致的生態(tài)環(huán)境損害，主要原因在于我國的立法和司法實踐都把行政命令性的責令行為視為行政處罰，作為罰則的一種規(guī)定在“法律責任”章節(jié)中，而作為罰則的法律責任就是違反法律義務所應承擔的不利法律后果。這一點在我國的各環(huán)境資源單行法中有直接體現(xiàn)。在這些單行法中，責令賠償損失、責令修復受損的生態(tài)環(huán)境都規(guī)定于“法律責任”章節(jié)，被視為相對人因違法行為所應承擔的行政法律責任，往往與罰款等行政處罰措施并用。并且，行政責令的強制性也因相對人的行為違法而顯得更加合理。但是，在我國目前生態(tài)環(huán)境損害補救實行無過錯責任的法律體制下，強調(diào)生態(tài)環(huán)境損害類型劃分的“合法/非法”標準實際上人為限制了行政權行使的范圍，不利于生態(tài)環(huán)境損害的及時補救。根據(jù)我國現(xiàn)有法律的相關規(guī)定，只要發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害，相應的責任者就應當采取補救措施，無須以責任者的違法行為為前提。其實，行政責令行為既可以是“懲罰性”的行政處罰而成為行政法律責任的一種形式，也可以是“填補性”的行政命令行為。(8)參見胡建淼、胡曉軍：《行政責令行為法律規(guī)范分析及立法規(guī)范》，《浙江大學學報》(人文社會科學版)2013年第1期。如果從“填補”生態(tài)環(huán)境損害的角度看待行政責令行為，那么，只要生態(tài)環(huán)境發(fā)生損害，行政主管機關就可以依法命令相關主體采取措施修復受損的生態(tài)環(huán)境。所以，相關行政主管機關在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后當然有權力責令行為人采取措施補救生態(tài)環(huán)境損害，而不以行為人的違法行為為必要前提。

如果從及時有效地補救生態(tài)環(huán)境損害這一目的出發(fā)，那么，行政命令路徑最大的優(yōu)點就是迅速、及時、高效。一旦發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害，行政主管機關就可以責令相關主體采取補救措施，修復受損的生態(tài)環(huán)境并賠償相關損失。但是，該路徑優(yōu)勢得以充分發(fā)揮的前提是損害事實清楚、因果關系明晰、修復措施明確；否則，即便生態(tài)環(huán)境損害是由社會主體的違法行為所致，行政命令路徑也難以實現(xiàn)及時有效地補救生態(tài)環(huán)境損害之目的。所以，從目的出發(fā)，行政命令路徑應當適用于因果關系明晰、修復措施明確等簡單的生態(tài)環(huán)境損害，無論該損害是由合法行為還是由違法行為所致。

第二，政府索賠重在行政磋商，適用于重大生態(tài)環(huán)境損害，而不論該損害是由違法行為還是合法行為所致。之所以如此，一方面，是因為重大的生態(tài)環(huán)境損害應當?shù)玫窖a救，并且合法行為所致的重大生態(tài)環(huán)境損害通過協(xié)商自愿地加以補救更顯合理，避免強制性行政責令適用的合法性基礎不足的缺陷。另一方面，是因為重大生態(tài)環(huán)境損害一般都比較復雜，不僅在損害及其因果關系的確認方面可能存在模糊性和調(diào)查取證困難等棘手問題，而且在損害修復環(huán)節(jié)也存在監(jiān)管困難的局面，僅依靠行政主管機關單方面的強制措施無法有效補救生態(tài)環(huán)境損害。但是，以“重大/非重大”標準劃分的生態(tài)環(huán)境損害主要體現(xiàn)索賠金錢數(shù)額的大小(30萬元以上屬于重大)，而不能反映生態(tài)環(huán)境損害及其修復的復雜性和難易程度。在現(xiàn)實中，超過30萬元損失的生態(tài)環(huán)境損害有可能損害因果關系清晰明了、修復工作簡單易行；相反，不足30萬元損失的生態(tài)環(huán)境損害也有可能損害因果關系模糊、修復工作難以操作。對于前者，應當采取比行政磋商更直接高效的行政命令路徑；對于后者，應當采取實施效果更好的行政磋商路徑，而不是行政命令。所以，從目的出發(fā)，政府索賠路徑基于其協(xié)商合作優(yōu)勢，應當僅用于解決那些因果關系模糊、修復工作難度較大等復雜的生態(tài)環(huán)境損害。

第三，環(huán)境民事公益訴訟作為生態(tài)環(huán)境損害補救路徑在我國的實施始于行政命令路徑因各種原因而無法有效補救我國現(xiàn)實中的大量生態(tài)環(huán)境損害。本著有人起訴好于無人問津的態(tài)度，賦予社會主體通過環(huán)境民事公益訴訟補救生態(tài)環(huán)境損害。但是，經(jīng)過實踐探索，我國的環(huán)境民事公益訴訟逐漸暴露出各種問題，不僅有資格起訴的原告主體從開始時的檢察院、政府及其行政主管機構、環(huán)保非政府組織限縮到目前的檢察院和符合條件的環(huán)保非政府組織，而且其適用的范圍在實際上也被政府索賠路徑所限制。盡管如此，環(huán)境民事公益訴訟路徑畢竟可以發(fā)揮社會主體對生態(tài)環(huán)境損害的廣泛監(jiān)督作用，并有效補救那些由于相關行政主體的原因而無法得到有效補救的生態(tài)環(huán)境損害。但是，因為訴訟程序耗時低效，不利于生態(tài)環(huán)境損害的及時補救，所以，環(huán)境民事公益訴訟路徑盡管在理論上可以適用于任何類型的生態(tài)環(huán)境損害，但由于該路徑存在耗時低效等缺點，出于及時有效補救生態(tài)環(huán)境損害的目的，其應當基于自身的優(yōu)勢，適用于那些因行政主體的原因而無法得到有效補救的生態(tài)環(huán)境損害。

五、我國生態(tài)環(huán)境損害補救路徑的整合與完善

基于上文的論述，筆者建議對我國既有的生態(tài)環(huán)境損害補救的法制路徑作以下幾個方面的整合與完善：

第一，路徑整合的原則。需要說明的是，筆者對我國既有生態(tài)環(huán)境損害補救的法制路徑的整合是在以下三項原則的指導下進行的：一是便于及時有效地補救生態(tài)環(huán)境損害的原則。這既是各生態(tài)環(huán)境損害補救路徑所要追求的主要目的，也是整合我國既有生態(tài)環(huán)境損害補救路徑應當遵守的原則和考慮的主要因素。二是改良主義原則。整合是對我國現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境損害補救路徑的改良和完善，而不是采取革命的方法創(chuàng)造新的補救路徑。這樣就可以在盡量尊重現(xiàn)有法律制度的前提下實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害補救路徑的體系化，節(jié)約立法成本。比如，尊重我國現(xiàn)有法律制度對生態(tài)環(huán)境損害補救實行無過錯責任的做法，無論行為是否合法，只要造成生態(tài)環(huán)境損害，就應當對該損害加以補救。(9)對于我國生態(tài)環(huán)境損害補救制度的未來發(fā)展趨勢是否要求其以致害行為違法為前提，則是另一個較為復雜的問題，限于本文的篇幅和主題，筆者在此不對該問題展開論述。三是分工明確、協(xié)調(diào)配合原則。通過整合，各條生態(tài)環(huán)境損害補救路徑分工明確，適用對象清晰，彼此協(xié)調(diào)配合，共同實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害補救的目的。(10)以殷鑫：《論生態(tài)損害的侵權責任法救濟機制》，《河南師范大學學報》(哲學社會科學報)2016年第5期。

第二，行政主體主導，社會組織參與，二者明確分工，相互配合與監(jiān)督。生態(tài)環(huán)境屬于典型的社會公共利益，盡管保護生態(tài)環(huán)境是每個社會主體應盡的義務和責任，但基于現(xiàn)有的民主政治體制中政府的功能定位與職責劃分，以及生態(tài)環(huán)境與政府、社會公眾之間的利益聯(lián)系，保護生態(tài)環(huán)境是政府的主要職責之一。政府負有主要的環(huán)保責任也是世界各國環(huán)境保護立法普遍強調(diào)的共識性內(nèi)容之一。(11)參見劉衛(wèi)先：《自然資源權體系及實施機制研究》，北京：法律出版社2016年版，第230—231頁。生態(tài)環(huán)境損害的補救作為一項重要的環(huán)境保護工作，自然應當成為政府職責的對象。當然，廣大社會公眾基于其與生態(tài)環(huán)境的利益聯(lián)系以及其與社會法治國中政府的關系，應當對政府環(huán)保職責的履行和環(huán)保職權的行使進行充分的監(jiān)督。所以，在生態(tài)環(huán)境保護實踐中，政府是主導者，是核心力量，社會公眾是參與者，是補充力量。這一角色分配和功能定位也應體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境損害補救的法治實踐中。基于此，就政府與社會組織之間的分工配合而言，生態(tài)環(huán)境損害的補救應當優(yōu)先適用政府主導的路徑(包括行政命令與政府索賠)，環(huán)保非政府組織主導的環(huán)境民事公益訴訟路徑應當成為對政府主導路徑的有效補充。換言之，生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，政府應當采取行政命令、磋商乃至訴訟等方式進行補救，環(huán)保非政府組織只有在政府及其行政主管機關怠于履行職責等情況下才能通過環(huán)境民事公益訴訟途徑進行補救。(12)這一點與作為美國環(huán)境公民訴訟限制條件之一的“行政機關勤勉執(zhí)法”相一致。關于美國環(huán)境公民訴訟“勤勉執(zhí)法”限制的論述，可參見崔瑜：《公益保護行政執(zhí)法與公民訴訟的平衡》，《國家檢察官學院學報》2018年第6期。所以，政府主導的路徑和環(huán)保非政府組織主導的路徑在適用對象上沒有區(qū)別，都適用于所有的生態(tài)環(huán)境損害，只是二者針對同一生態(tài)環(huán)境損害適用的優(yōu)先順序不同而已。

第三，行政主體自主衡量，行政命令路徑與政府索賠路徑明確分工，緊密銜接。政府與社會公眾在生態(tài)環(huán)境損害補救實踐中的明確分工盡管可以有效解決環(huán)境民事公益訴訟路徑與行政命令路徑、政府索賠路徑之間的矛盾，但無法明確同屬于政府主導的行政命令路徑和政府索賠路徑之間的分工。因此，整合我國的生態(tài)環(huán)境損害補救路徑還必須協(xié)調(diào)好同為政府主導的行政命令路徑和政府索賠路徑之間的關系。既然行政命令路徑和政府索賠路徑共同適用于所有的生態(tài)環(huán)境損害，并且，各自的優(yōu)勢可以針對不同類型的生態(tài)環(huán)境損害得以充分發(fā)揮，那么就應當從作為適用對象的生態(tài)環(huán)境損害的類型入手，將行政命令路徑與政府索賠路徑進行明確分工。根據(jù)上文的論述，基于目前的“違法”標準和“重大”標準的不足，筆者建議以生態(tài)環(huán)境損害及其修復的復雜性作為標準，其中考慮的因素主要有損害的認定是否簡潔明了和損害的修復是否簡單易行。對于事實及因果關系清楚、范圍容易確定，并且有必要修復且修復工作簡單易行的生態(tài)環(huán)境損害而言，無論致害行為是否違法，都可以充分發(fā)揮行政命令路徑的及時高效優(yōu)勢，采取行政命令路徑加以補救。相反，對于那些事實及因果關系復雜、范圍難以確定，或者修復工作復雜難度大的生態(tài)環(huán)境損害，則無論致害行為是否違法，都應該充分利用行政磋商優(yōu)勢，采取政府索賠路徑。但是，生態(tài)環(huán)境損害及其修復的復雜性這一標準畢竟不具有涇渭分明的特征，因此，在實踐中，行政主管機關應當根據(jù)實際情況自主裁量，在行政命令路徑和政府索賠路徑之間進行選擇。

第四，相關法律的完善。對我國生態(tài)環(huán)境損害補救之法制路徑的整合還需要對我國相關的法律規(guī)定進行完善，以保障生態(tài)環(huán)境損害補救司法實踐的順利開展。當生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在全國試點結束后，為了更好地將該制度納入我國現(xiàn)行的法律制度體系，我國相關法律規(guī)定應作以下兩個方面的修改和完善。

(1)明確規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟提起的前提條件。為了確保政府有關行政主管機關主導的生態(tài)環(huán)境損害補救路徑的優(yōu)先地位，可以借鑒美國環(huán)境公民訴訟的限制性規(guī)定，在我國《民事訴訟法》第五十五條和《環(huán)境保護法》第五十八條關于環(huán)境民事公益訴訟的條款中明確要求原告在提起環(huán)境民事公益訴訟前應當向有管轄權的行政主管機關正式通告被告的生態(tài)環(huán)境損害行為，如果該行政主管機關在一定的期限內(nèi)(例如30天)積極行履行其管理職責，要求被告補救生態(tài)環(huán)境損害，則原告不應再提起環(huán)境民事公益訴訟；只有行政主管機關在該期限內(nèi)不履行其管理職責，原告才能提起環(huán)境民事公益訴訟。(13)孫洪坤：《環(huán)境公益訴訟立法模式之批判與重構》，《東方法學》2017年第1期。當環(huán)境民事公益訴訟被法院受理后，行政主管機關不能再啟動行政命令路徑和政府索賠路徑，但是，為了更好地保護環(huán)境公益，行政主管機關可以申請派人參與環(huán)境民事公益訴訟程序，以監(jiān)督原告的環(huán)境公益處置行為。如果行政主管機關在形式上履行職責的行為實質(zhì)上是為了阻止環(huán)境民事公益訴訟的提起，進而庇護生態(tài)環(huán)境損害的致害者，在這種情況下，環(huán)境民事公益訴訟的原告就可以提起訴訟，案件是否被受理，由法院裁量決定。

鑒于檢察機關的檢察監(jiān)督的職責功能定位，《民事訴訟法》第五十五條第2款規(guī)定檢察機關在沒有其他合法主體對生態(tài)環(huán)境損害進行索賠的情況下可以提起環(huán)境民事公益訴訟。為了更好地發(fā)揮檢察機關的檢察監(jiān)督職能和行政主體對生態(tài)環(huán)境的主要監(jiān)管職責，可以考慮規(guī)定檢察機關在提起環(huán)境民事公益訴訟前通過檢察建議向有管轄權的行政主管機關正式通告被告的生態(tài)環(huán)境損害行為，如果該行政主管機關在一定的期限內(nèi)(例如30天)積極行履行其管理職責，要求被告補救生態(tài)環(huán)境損害，則檢察機關不應再提起環(huán)境民事公益訴訟(或環(huán)境行政公益訴訟)；如果行政主管機關在該期限內(nèi)不履行其管理職責，則檢察機關可以選擇提起環(huán)境民事公益訴訟或環(huán)境行政公益訴訟。

(2)在我國現(xiàn)行的環(huán)境資源單行法中明確規(guī)定有關行政主管機關擁有行使生態(tài)環(huán)境損害補救的行政命令路徑和政府索賠路徑的職權和職責，具體可以作如下規(guī)定：第一，造成生態(tài)環(huán)境損害的，行政主管機關應當責令致害者停止侵害，并視行為違法情況對其進行罰款；第二，行政主管機關應當責令或者通過協(xié)商、訴訟途徑讓致害者修復受損的生態(tài)環(huán)境并賠償修復期間的生態(tài)服務功能的損失；第三，如果致害者拒不修復，行政主管機關可以委托有能力的第三方主體實施修復，費用由致害者承擔；第四，行政主管機關應當依法將其責令、協(xié)商、訴訟內(nèi)容向社會公開，接受社會公眾的監(jiān)督。從現(xiàn)有的立法技術看，這些內(nèi)容仍可以規(guī)定在“法律責任”章節(jié)，但實際上不以行為違法為前提。