適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的治理文明：觀念、制度與技術(shù)

朱正威, 吳 佳

一、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的治理挑戰(zhàn)：傳統(tǒng)議題的局限

“在我們這個(gè)時(shí)代，每一種事物好像都包含有自己的反面……隨著人類愈益控制自然，個(gè)人卻似乎愈益成為別人的奴隸或自身的卑劣行為的奴隸。甚至科學(xué)的純潔光輝仿佛也只能在愚昧無知的黑暗背景上閃耀?！?1)《馬克思在〈人民報(bào)〉創(chuàng)刊紀(jì)念會(huì)上的演說》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)，http:∥db.cssn.cn/sjxz/xsjdk/mkszyjd/mkszy_14215/840001/84000100/201311/t20131124_874348.shtml。馬克思曾犀利地指出人類在控制自然過程中所衍生的負(fù)面效應(yīng)，而這種負(fù)面效應(yīng)以一種高度不確定的方式深刻影響著社會(huì)生活的變遷。面對(duì)這一生存困境，烏爾里?！へ惪嗽谒摹讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》中告誡道，現(xiàn)代化以一種自反性的后果生成了系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)圖景，這種風(fēng)險(xiǎn)是全球化的、跨越階級(jí)的、模糊了生產(chǎn)與再生產(chǎn)的領(lǐng)域，并以一種再造政治的方式推動(dòng)著公共生活的變遷。(2)德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克系統(tǒng)闡述了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論。他從現(xiàn)代性的自反性后果理解風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)，并探討日益頻發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)如何對(duì)現(xiàn)代社會(huì)產(chǎn)生了系統(tǒng)性影響。在貝克看來，這些影響足以形成一種理解人類社會(huì)變遷的新范式，社會(huì)分配方式、集體行動(dòng)邏輯、科學(xué)與政治的關(guān)系等諸多領(lǐng)域都因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)效應(yīng)而需要重新審視。參見[德]烏爾里?！へ惪酥?，何博聞譯：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，南京：譯林出版社2004年版。當(dāng)我們的生產(chǎn)力水平呈指數(shù)式增長(zhǎng)時(shí)，治理體系卻并未與之同頻進(jìn)步。不僅工業(yè)文明自身在不同的生活場(chǎng)景中尚存完善的空間，人類社會(huì)在一些真正具有現(xiàn)代性的文明理念上也未必取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。正如“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”這一著名的社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和社會(huì)理論，盡管貝克的著作已經(jīng)出版三十余年，但似乎我們尚未真正完成這一觀念上的啟蒙。(3)薛瀾針對(duì)這次新冠疫情曾提出，這是一堂風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的啟蒙課。參見：《薛瀾：這是一堂風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)啟蒙課》，財(cái)新雜志，https:∥xw.qq.com/cmsid/20200311A06RN600。此次全球型新冠肺炎的暴發(fā)，從它的風(fēng)險(xiǎn)萌芽開始，便不斷沖擊我們?cè)谡?、?jīng)濟(jì)、文化等諸多領(lǐng)域的“習(xí)以為?！?。當(dāng)?shù)胤街卫韮A向于社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、信息控制等邏輯時(shí)，疫情風(fēng)險(xiǎn)則迅速突破一切主觀想象，不斷演變成全球性生命健康風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)……不論何種階層、行業(yè)，身處疫情區(qū)域的國(guó)家和人民無一例外地被瘟疫的風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散投擲于貝克所描述的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。非典、新冠等流行病毒，原本以野生動(dòng)物為宿主，因?yàn)楣I(yè)文明對(duì)人與自然邊界的不斷侵蝕，以人與自然不當(dāng)關(guān)系為起點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)演化，正給人類社會(huì)造成深重的危機(jī)。與此同時(shí)，資本主導(dǎo)的全球化、城市化進(jìn)程，與治理體系的結(jié)構(gòu)性困境相疊加，流行病風(fēng)險(xiǎn)同大規(guī)模人口流動(dòng)、不均衡的資源配置、差異化的社會(huì)制度等相互交織，使得風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大又成為風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散的鮮明特征。面對(duì)一種新的公共生活常態(tài)與社會(huì)理論范式，那些我們長(zhǎng)期秉持的思維方式日益面臨被解構(gòu)的可能。沿襲貝克的理論思路，如果我們更進(jìn)一步把握風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)所謂政治再造的系統(tǒng)性影響，可以發(fā)現(xiàn)，從社會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)邏輯，到不同政治共同體的治理行為，再到制度模式層面的競(jìng)爭(zhēng)與普遍性等，都應(yīng)當(dāng)被給予系統(tǒng)的理論反思。這種反思既是為了廓清日益常態(tài)化的重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)公共生活的深遠(yuǎn)影響，更為進(jìn)一步討論建構(gòu)何種治理體系以有效適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)演化的復(fù)雜性提供可能。而這些討論的起點(diǎn)，在于重新審視社會(huì)分配邏輯—公共行政體系—應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的普遍制度要素線索中的傳統(tǒng)思維。

財(cái)富分配邏輯的局限性?！啊I(yè)社會(huì)’或者‘階級(jí)社會(huì)’這樣的概念，是圍繞社會(huì)生產(chǎn)的財(cái)富是如何通過社會(huì)中不平等的然而又是‘合法的’方式實(shí)行分配這樣的問題進(jìn)行思考的。”(4)[德]烏爾里?！へ惪酥?，何博聞譯：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，南京：譯林出版社2004年版，第16頁。“在發(fā)達(dá)的現(xiàn)代性中，財(cái)富的社會(huì)生產(chǎn)系統(tǒng)地伴隨著風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)生產(chǎn)。”(5)[德]烏爾里?！へ惪酥尾┞勛g：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，南京：譯林出版社2004年版，第15頁。在生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系的分析路徑中，人類社會(huì)的基本動(dòng)力機(jī)制源于物質(zhì)財(cái)富的增長(zhǎng)與分配。而在系統(tǒng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)面前，風(fēng)險(xiǎn)正作為一種新的動(dòng)力因素影響著公共生活的基本邏輯。物質(zhì)欲望催生的社會(huì)動(dòng)力機(jī)制及其分配邏輯是以財(cái)富為焦點(diǎn)，生產(chǎn)著各種不平等現(xiàn)象及以“我餓”為動(dòng)力的集體行動(dòng)邏輯。而這種邏輯在大規(guī)模的風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)中已然無法作為金科玉律來理解公共生活的變遷。根據(jù)貝克的分析，財(cái)富分配與風(fēng)險(xiǎn)分配日益交互，兩者共同作用于現(xiàn)代生活。同時(shí)，在風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)效應(yīng)中，不論何種階層都將無一例外地受到影響，多元社會(huì)主體對(duì)圍繞風(fēng)險(xiǎn)開展的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的變動(dòng)，日益成為常見的社會(huì)現(xiàn)象。此時(shí)的集體行動(dòng)邏輯由“我餓”轉(zhuǎn)向“我怕”，(6)[德]烏爾里希·貝克著，何博聞譯：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，南京：譯林出版社2004年版，第57頁。為社會(huì)秩序的變遷提供了新的背景?！拔乃噺?fù)興時(shí)期的自由主義革命，主張人類應(yīng)當(dāng)應(yīng)用自然科學(xué)和經(jīng)濟(jì)的力量，去實(shí)現(xiàn)對(duì)自然的主導(dǎo)權(quán)，成為自然的主人”。(7)《鄭永年：狂妄的人類與堅(jiān)韌的病毒》，聯(lián)合早報(bào)中文網(wǎng)，http:∥www.uzaobao.com/mon/keji/20200331/69274.html。對(duì)自然無止境地攫取和利用，在工業(yè)文明的深度演進(jìn)中已經(jīng)成為人類生活的重要特征。事實(shí)上，財(cái)富分配的主導(dǎo)邏輯正是文藝復(fù)興以來一直強(qiáng)調(diào)的人本價(jià)值的縮影，單一的資本驅(qū)動(dòng)機(jī)制通過對(duì)自然系統(tǒng)的褊狹理解，已經(jīng)自反性地給人類社會(huì)帶來了無數(shù)深重的災(zāi)難。一個(gè)基本事實(shí)是，人類社會(huì)僅為自然的一部分，社會(huì)秩序必然需要尊重和適應(yīng)宇宙的總體秩序，而不應(yīng)在資本的驅(qū)動(dòng)中將自然對(duì)象化，將其他生靈包括人類自身的前途作為短期欲望滿足的代價(jià)。從這個(gè)意義上理解我們所面臨的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，資本主導(dǎo)的文明邏輯面臨著無可回避的適應(yīng)性困境。

傳統(tǒng)科層管理邏輯的困境。公共行政活動(dòng)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)和化解起著重要作用。伴隨工業(yè)文明演進(jìn)而日益成熟的科層制，便是現(xiàn)代公共行政活動(dòng)的基本組織載體?！耙话阏J(rèn)為，‘科層制’的概念源自韋伯，因橫向設(shè)科、縱向分層而得名，實(shí)施的是分類分級(jí)管理?！?8)童星：《從科層制管理走向網(wǎng)絡(luò)型治理——社會(huì)治理創(chuàng)新的關(guān)鍵路徑》，《學(xué)術(shù)月刊》2015年第10期。彼得·布勞、馬歇爾·梅耶等學(xué)者將現(xiàn)代社會(huì)中的科層制特點(diǎn)總結(jié)為“非人格化、決策集中化、等級(jí)彼此孤立、平行權(quán)力產(chǎn)生”(9)[美]彼得·布勞、馬歇爾·梅耶著，馬戎等譯：《現(xiàn)代社會(huì)中的科層制》，上海：學(xué)林出版社2001年版，第144頁。。隨著社會(huì)分工的縱深推進(jìn)，科層體系的專業(yè)化、層級(jí)化得到強(qiáng)化，形成了剛性且穩(wěn)定的公共行政模式。然而，重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的跨域性特征極其明顯，其潛在的破壞性后果幾乎是全局性的。以此次新冠肺炎疫情為例，在國(guó)家單元層面，從武漢到中國(guó)其他地區(qū)，從公共衛(wèi)生到安全生產(chǎn)、事故救援，從醫(yī)療體系到交通、應(yīng)急、經(jīng)濟(jì)、公安等多個(gè)公共行政系統(tǒng)，行政區(qū)域、災(zāi)害類型與組織邊界等均在風(fēng)險(xiǎn)的迅速滲透中被不斷打破。而跨越國(guó)家邊界之后，風(fēng)險(xiǎn)演化的復(fù)雜性又進(jìn)一步升級(jí)，意識(shí)形態(tài)、國(guó)際貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地緣政治、文化傳統(tǒng)等都產(chǎn)生了聯(lián)動(dòng)反應(yīng)。面對(duì)這些系統(tǒng)效應(yīng)，尤其是迅速升級(jí)擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)，分部門響應(yīng)、層級(jí)控制、政社分離等邏輯都容易顯得遲滯而低效。因此，如何重新理解現(xiàn)代科層體系的結(jié)構(gòu)與功能，尤其是風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境下的制度變遷，應(yīng)當(dāng)是反思和重建治理體系的重要命題。

體制模式差異在政治秩序解釋中的弱化。長(zhǎng)期以來，當(dāng)代中國(guó)的制度故事，被大量英文文獻(xiàn)指稱為“威權(quán)體制”。與歐美發(fā)達(dá)的自由民主制度相對(duì)應(yīng)，中國(guó)制度實(shí)踐中的階段性不足時(shí)常被帶有偏見的意識(shí)形態(tài)所審視。即便是討論治理層面的有效性，中國(guó)經(jīng)驗(yàn)也多被認(rèn)為是某種不符合普遍制度敘事框架的局部探索。然而，就重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)而言，當(dāng)代中國(guó)的舉國(guó)體制雖然在法治化、行政效率等層面還有完善空間，但在捍衛(wèi)公民生命健康權(quán)益和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)化解等眾多環(huán)節(jié)，都呈現(xiàn)出了更加有力且可持續(xù)的政府效能。根據(jù)《科學(xué)》(Science)最新研究成果，來自中、美、英的22位科學(xué)家聯(lián)合開展的“疫情暴發(fā)的最初50天內(nèi)傳播控制措施的調(diào)查”顯示：武漢封城與國(guó)家緊急響應(yīng)推遲了疫情增長(zhǎng)，最終限制了COVID-19疫情的規(guī)模。(10)Huaiyu Tian, Yonghong Liu, Yidan Li, et al., “An Investigation of Transmission Control Measures during the First 50 Days of the COVID-19 Epidemic in China”, Science, 31 Mar 2020.亨廷頓曾在《變化社會(huì)中的政治秩序》提出，“各國(guó)之間的政治分野，不是政體類型的不同，而是政府在合法性、組織性、有效性和穩(wěn)定性方面的差異”。(11)[美]塞繆爾·亨廷頓著，王冠華等譯：《變化社會(huì)中的政治秩序》，上海：上海人民出版社2008年版，第1頁。在全球風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代，更是如此。瘟疫風(fēng)險(xiǎn)的化解，所有制度都要回應(yīng)如何控制傳染源、阻隔傳播渠道等關(guān)鍵議題。除此之外，一切文化前提、制度傳統(tǒng)、民眾觀念等看似合理的討論，在風(fēng)險(xiǎn)面前均顯蒼白。全球性疫情防控早期，歐美國(guó)家有大量關(guān)于防疫的多種特色方案，有涉及人權(quán)層面的自由、醫(yī)學(xué)專業(yè)意義上的群體免疫、借科學(xué)之名的不戴口罩倡議……然而，一切不符合傳染源控制、傳播途徑切割等關(guān)鍵治理目標(biāo)的措施，都以風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步放大反作用給了治理體系本身。雖然中西重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對(duì)各有經(jīng)驗(yàn)得失，但就組織化的風(fēng)險(xiǎn)再生產(chǎn)而言，體制模式本身的優(yōu)劣已然超越了過去意識(shí)形態(tài)層面的爭(zhēng)論。體制模式的不同以及相關(guān)的意識(shí)形態(tài)差異，并不足以作為一種絕對(duì)價(jià)值評(píng)判不同現(xiàn)代化路徑的分殊。審視風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的制度選擇，亨廷頓所指出的公共行政層面的政府能力，才是構(gòu)成政治秩序差距的主要原因?？梢哉f，全球風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代已經(jīng)超越了威權(quán)與自由民主的簡(jiǎn)單分別，真正普世的制度探索取決于公共行政的效能，也正是當(dāng)代中國(guó)治國(guó)理政實(shí)踐中所追求的“把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能”(12)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，新華網(wǎng)，http:∥www.xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c_1125195786.htm。。因此，基于重大風(fēng)險(xiǎn)防范化解改善治理體系與治理能力，是我們反思制度短板、分析制度經(jīng)驗(yàn)、提煉普遍要素的重要路徑。

風(fēng)險(xiǎn)分配與財(cái)富分配的疊加共振，塑造了現(xiàn)代社會(huì)的多重復(fù)雜性?？茖芋w系面臨的挑戰(zhàn)以及政治秩序?qū)用娴脑捳Z競(jìng)爭(zhēng)，都因?yàn)橹卮笊鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)的生產(chǎn)與演化而不斷產(chǎn)生新的內(nèi)涵。面對(duì)傳統(tǒng)的議題設(shè)定及思維方式的局限，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的治理理念、制度形式以及技術(shù)變遷等逐漸形成了特定的演變趨勢(shì)與結(jié)構(gòu)性問題。這些變化催生了新的動(dòng)力機(jī)制，拓展了不同層面的制度供給，也同時(shí)和舊有的問題相互交織，為我們理解風(fēng)險(xiǎn)社中的治理文明提供了新的啟發(fā)。筆者主要結(jié)合當(dāng)代中國(guó)在這些維度上的進(jìn)展，并在全球風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代的背景中考察這些議題的變化與理論價(jià)值，嘗試為治理體系與治理能力現(xiàn)代化的分析做出基于風(fēng)險(xiǎn)防范化解的思考。

二、公共性的生長(zhǎng)與總體安全

(一)風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)與公共性的跨邊界增長(zhǎng)

公共性一直是公共行政學(xué)的一個(gè)基礎(chǔ)性概念?！坝捎诠愸R斯等人的貢獻(xiàn),認(rèn)識(shí)到了公共領(lǐng)域、公共部門與私人領(lǐng)域、私人部門的分離和分立，提供了理解社會(huì)治理的一個(gè)新視角?！?13)張康之：《論公共性的生成及其發(fā)展走向》，《青海社會(huì)科學(xué)》2018年第3期。不同主體間的交往互動(dòng)，使得超越私人領(lǐng)域的公共空間成為一種實(shí)在?！罢绻残允巧鐣?huì)性的集中展示，公共性的存在與意識(shí)也是社會(huì)存在與社會(huì)意識(shí)的集中展示。”(14)劉志洪：《公共性哲學(xué)與共同體發(fā)展》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)，http:∥www.cssn.cn/zhx/202004/t20200426_5118886.shtml。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來，形成了豐富的公共議題，而這些議題和廣泛的社會(huì)群體相關(guān)，在廣度和深度上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出常態(tài)社會(huì)中的公共空間。在公共領(lǐng)域從私人領(lǐng)域中分離的基礎(chǔ)上，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)則以其獨(dú)特的方式迅速推動(dòng)了公共性的生長(zhǎng)，映射出新的社會(huì)存在與意識(shí)。諸如新冠肺炎這樣的全球性風(fēng)險(xiǎn)，它的暴發(fā)意味著不論何種行業(yè)事實(shí)上都受到了波及。大面積的工業(yè)停擺，社會(huì)秩序幾近暫停，政治沖突風(fēng)險(xiǎn)加劇等，諸多負(fù)面壓力持續(xù)發(fā)酵。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)本身催生了新的產(chǎn)業(yè)，比如一些醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)振興與創(chuàng)新，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)迎來春天等，不同領(lǐng)域的社會(huì)群體正接受著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)其帶來的深刻改變。在傳統(tǒng)的管理理念中，似乎大多風(fēng)險(xiǎn)傳播都存在明顯邊界。比如特定區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)并不會(huì)大面積擴(kuò)散，特定社會(huì)群體遭遇的不幸不具有普遍性，不同的階層地位意味著有不少人群可以存在于風(fēng)險(xiǎn)之外。如果一種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的破壞性遠(yuǎn)小于新冠肺炎這類全球性疫情，這些現(xiàn)象顯然是公共生活的常態(tài)。然而，新冠肺炎風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)演化徹底打破了這種“習(xí)以為?！?。不論發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家(歐美發(fā)達(dá)國(guó)家和廣大發(fā)展中國(guó)家雖然面對(duì)疫情的脆弱性不同，但在風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)和擴(kuò)散的性質(zhì)上并無差別)，不論政治家還是社會(huì)平民(如多數(shù)西方政治家或其他社會(huì)名流感染病毒)，無一例外都受到持續(xù)影響。另一方面，感染病毒風(fēng)險(xiǎn)顯然不是觀察這種風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)效應(yīng)的唯一窗口。因?yàn)樵诟腥静《局?，還有大量復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)后果。政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域的失序，對(duì)政權(quán)、資本及其相關(guān)社會(huì)精英同樣造成了極高的不確定性。因此，就面對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)而言，人類以一種不因一切社會(huì)角色為區(qū)別的狀態(tài)站在了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)面前。在這樣的背景下，當(dāng)不同社會(huì)群體均受到同一項(xiàng)公共議題的深刻影響時(shí)，所謂的公共領(lǐng)域便得到了前所未有的拓展?？梢哉f，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散是一個(gè)跨行業(yè)、跨地域、跨階層的過程，它的衍生性后果在于：公共性的拓展因此獲得了不竭動(dòng)力?！帮L(fēng)險(xiǎn)—公共性”的相伴相生，如同“現(xiàn)代性—風(fēng)險(xiǎn)”的關(guān)系一般，它的擴(kuò)散同時(shí)促進(jìn)了公共性的跨邊界生長(zhǎng)。按照這一理念理解公共治理，就意味著任何單一的力量或機(jī)制，都不足以完整地回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的治理需求。也正是因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)對(duì)社會(huì)邊界的突破與社會(huì)的多元化特征相結(jié)合，推動(dòng)了風(fēng)險(xiǎn)感知的差異化形成和風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)的社會(huì)增長(zhǎng)。這不僅為日益興起的合作治理提出了必要性，也為合作治理的成熟提供了動(dòng)力。因此，風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)本身，為形塑新的治理形態(tài)提供了類似于物質(zhì)力量驅(qū)動(dòng)社會(huì)變革一般的邏輯過程。這種邏輯過程的起點(diǎn)，則表現(xiàn)在對(duì)治理理念的深刻影響方面。公共性生長(zhǎng)的同時(shí)，一種以總體安全為目標(biāo)的治理理念，正為重新理解公共行政的價(jià)值體系提供新的可能。

(二)總體安全與人類社會(huì)的發(fā)展

“康德所激發(fā)的問題——什么使社會(huì)成為可能？——已經(jīng)演變成一個(gè)一般而言有關(guān)資本主義功能前提和現(xiàn)代性的必然性問題”。(15)[德]烏爾里?！へ惪酥?，何博聞譯：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，南京：譯林出版社2004年版，第5頁。隨著風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大日益成為現(xiàn)代性的一種常態(tài)，“安全”越來越成為公共行政的重要訴求，促成了新的社會(huì)形成機(jī)制與治理價(jià)值。在英文表達(dá)中，安全有“security”與“safety”的區(qū)別。(16)Aven, & Terje，“ What is Safety Science? ”, Safety Science, Vol.67, 2014, pp.15-20.前者具有蓄謀性，往往表現(xiàn)在政治層面。后者通常側(cè)重于非蓄謀的安全類型，管理意義上的生產(chǎn)性安全就是此類。而不論哪一類風(fēng)險(xiǎn)，都同社會(huì)生活息息相關(guān)。在中國(guó)的治國(guó)理政進(jìn)程中，面對(duì)系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨提出了“總體國(guó)家安全觀”(17)《習(xí)近平關(guān)于總體國(guó)家安全觀論述摘編》，人民網(wǎng)，http:∥theory.people.com.cn/GB/68294/419481/。的安全理念?？傮w國(guó)家安全觀的外延，包括“政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全”。新冠肺炎的暴發(fā)，又推動(dòng)生物安全被納入國(guó)家安全體系。實(shí)際上，用“總體”來描述安全的范圍和治理對(duì)象，意味著現(xiàn)代性的各個(gè)方面都同時(shí)伴隨著安全問題。“發(fā)展的領(lǐng)域，也正是安全的領(lǐng)域?！?18)朱正威、吳佳：《中國(guó)應(yīng)急管理的理念重塑與制度變革——基于總體國(guó)家安全觀與應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革的探討》，《中國(guó)行政管理》2019年第6期。領(lǐng)域上的同構(gòu)，更深層的邏輯在于，安全在本質(zhì)上具有鮮明的社會(huì)性。正如馬克思所言，“人是一切社會(huì)關(guān)系的總和”，所有安全問題都同社會(huì)發(fā)展密不可分。風(fēng)險(xiǎn)的生產(chǎn)及其治理，正是現(xiàn)代公共生活的縮影?，F(xiàn)代性的增長(zhǎng)，不斷自反性地生成了安全問題，安全問題的解決又依賴現(xiàn)代性本身的進(jìn)步來實(shí)現(xiàn)。因此，安全與發(fā)展包含了“正反合”的辯證過程。發(fā)展與安全，一體兩面，相伴相生。中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)顯示，一種以總體安全為關(guān)懷的治理理念，正成為現(xiàn)代國(guó)家治理的重要價(jià)值訴求。伴隨著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的生產(chǎn)與擴(kuò)散，“總體安全”已然成為新時(shí)代政府治理活動(dòng)的核心目標(biāo)之一，以“安全”為著力點(diǎn)的政府行為模式，是政府治理變革的重要特征。從傳統(tǒng)公共行政到新公共管理，再到新公共服務(wù)，政府管理活動(dòng)的理論發(fā)展與實(shí)踐變遷，始終繞不開公平與效率的鐘擺現(xiàn)象。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)則為政府治理活動(dòng)的價(jià)值依歸增添了新的要素，即“安全”。例如在政策過程中，人們對(duì)潛在受損的預(yù)期與評(píng)估產(chǎn)生了不同的社會(huì)行為，尤其是一些環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、文化沖突風(fēng)險(xiǎn)、健康風(fēng)險(xiǎn)、收益風(fēng)險(xiǎn)等政策過程中時(shí)常面臨的社會(huì)爭(zhēng)議，深刻影響了政府治理的實(shí)踐態(tài)勢(shì)。在新冠疫情防控中，“始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”(19)《中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開會(huì)議 研究加強(qiáng)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作 中共中央總書記習(xí)近平主持會(huì)議》，新華網(wǎng)，http:∥www.xinhuanet.com/2020-02/03/c_1125527334.htm。、“加快建立同疫情防控相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行秩序，積極有序推進(jìn)企事業(yè)單位復(fù)工復(fù)產(chǎn)”(20)《中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開會(huì)議 分析國(guó)內(nèi)外新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)形勢(shì) 研究部署統(tǒng)籌抓好疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)工作 中共中央總書記習(xí)近平主持會(huì)議》，中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http:∥cpc.people.com.cn/n1/2020/0318/c64094-31638311.html。等原則的提出，正是“安全”的內(nèi)涵及與公平、效率相平衡的價(jià)值目標(biāo)在公共行政實(shí)踐中的體現(xiàn)?！捌桨彩菢O重要的民生”，(21)《“平語”近人——習(xí)近平這樣詮釋“平安”》，新華網(wǎng)，http:∥opinion.people.com.cn/n/2015/0926/c1003-27637537.html。安全已經(jīng)成為新時(shí)代美好生活需要體系的重要內(nèi)容?？梢哉f，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散，為公共行政的價(jià)值導(dǎo)向提供了新的標(biāo)準(zhǔn)，甚至在越來越多的情形中，風(fēng)險(xiǎn)的生產(chǎn)及其分配問題成為了政策博弈過程的主導(dǎo)要素。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)要素在事實(shí)上又和公平、效率的價(jià)值目標(biāo)相粘連或互嵌，使得“公平—效率—安全”成為我們審視公共行政活動(dòng)的復(fù)合型價(jià)值體系。

三、整體性應(yīng)急管理體系的探索、問題與走向

最大限度滿足公共性的行政倫理、回應(yīng)總體國(guó)家安全，在公共行政實(shí)踐層面意味著整體性應(yīng)急管理體系的構(gòu)建。體系建設(shè)而非體制變革，既關(guān)注科層結(jié)構(gòu)完善，又重視政社關(guān)系整合?！肮沤裰型獾臍v史表明，公共安全的維護(hù)是任何政府不可或缺的社會(huì)管理職能，也是社會(huì)能否持續(xù)健康發(fā)展的基本保證?！?22)余瀟楓：《現(xiàn)代社會(huì)如何應(yīng)對(duì)“非常規(guī)災(zāi)難”與“非常態(tài)危機(jī)”》，《探索與爭(zhēng)鳴》2014年第8期。政府是公共安全維護(hù)的第一責(zé)任主體，其制度變革與職能轉(zhuǎn)變，是討論風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的公共行政發(fā)展首先需要重視的內(nèi)容。同時(shí)，“公共行政生態(tài)的變化需要一種新的理解，即超越政府，從政府與社會(huì)組織共治的角度去加以理解?！?23)竺乾威：《理解公共行政的新維度：政府與社會(huì)的互動(dòng)》，《中國(guó)行政管理》2020年第3期。因此，“健全國(guó)家應(yīng)急管理體系”的討論，包括了公權(quán)力自身及其與其他治理主體的相互關(guān)系?！胺堑洹笔录詠恚袊?guó)應(yīng)急管理體系發(fā)生了諸多演變，并在多次重大自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全等突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)中積累了經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也潛存著一些催生應(yīng)急管理體系演進(jìn)的問題與條件。

(一)應(yīng)對(duì)復(fù)雜社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的中國(guó)探索

財(cái)富分配和風(fēng)險(xiǎn)分配相疊加的后果在于，以往在工業(yè)文明中的社會(huì)矛盾、政策糾紛、權(quán)益保障等，又和風(fēng)險(xiǎn)分配交互在一起。使得原有的問題進(jìn)一步加劇，以一種“時(shí)空壓縮”的狀態(tài)增強(qiáng)了治理環(huán)境的復(fù)雜性。回應(yīng)這種復(fù)雜性，顯然剛性控制邏輯的有效性面臨不小障礙。按照傳統(tǒng)管理思維，“回應(yīng)型”的治理模式總是就產(chǎn)生的公共危機(jī)事件開展應(yīng)對(duì)，雖然在集中統(tǒng)一的體制慣性中可以瞬間產(chǎn)生有力的治理效能，但在“制度化的預(yù)期和管理”(24)貝克、鄧正來、沈國(guó)麟：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與中國(guó)——與德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克的對(duì)話》，《社會(huì)學(xué)研究》2010年第5期。這個(gè)層面則顯得乏力。同時(shí)這也恰恰是風(fēng)險(xiǎn)治理的一個(gè)基礎(chǔ)性難題：風(fēng)險(xiǎn)的快速增長(zhǎng)，甚至是潛伏性增長(zhǎng)(無論是黑天鵝還是灰犀牛，不論對(duì)其認(rèn)知可能性的高低，風(fēng)險(xiǎn)本身在高度工業(yè)文明中的擴(kuò)散效應(yīng)十分明顯)，同有效的制度供給之間始終存在差距。這個(gè)差距本身進(jìn)一步造就了風(fēng)險(xiǎn)的再生產(chǎn)以及后果嚴(yán)重的公共危機(jī)事件。從這個(gè)意義上說，制度變革的目標(biāo)就在于盡可能彌合組織設(shè)計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)治理需求之間的距離。隨著政府對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)注意力配置的強(qiáng)化，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)與突發(fā)事件的防范與化解的制度安排推動(dòng)著政府治理體系的變革與發(fā)展。經(jīng)歷“非典”事件之后，我國(guó)建立了“一案三制”的應(yīng)急管理體系。在突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案、體制、機(jī)制及法制層面取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。在機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)方面，“非典”之后成立應(yīng)急辦，該機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期承擔(dān)著自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生與社會(huì)安全四大類突發(fā)事件應(yīng)急的綜合協(xié)調(diào)職能。盡管單就應(yīng)急辦本身而言，不可能在權(quán)力結(jié)構(gòu)中真正實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)事件的多部門協(xié)調(diào)，但其作為一個(gè)基本的組織載體，在值守應(yīng)急、信息匯總等方面產(chǎn)生了重要影響。其他高位推動(dòng)的協(xié)調(diào)機(jī)制也通過該部門發(fā)揮作用，應(yīng)急辦在事實(shí)上扮演了運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐的角色。這一機(jī)構(gòu)改革在新近的制度設(shè)計(jì)中，進(jìn)一步演進(jìn)為以應(yīng)急管理部為代表的應(yīng)急體制。在自然災(zāi)害和事故災(zāi)難的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，以往的應(yīng)急處置職能按照災(zāi)種的差異被分割在不同的管理部門，這為應(yīng)急工作的專業(yè)化和協(xié)同性帶來障礙。應(yīng)急管理部的成立較好地打破了這些體制困局，將多災(zāi)種應(yīng)急整合進(jìn)統(tǒng)一的管理部門，并注重預(yù)防和災(zāi)后學(xué)習(xí)，就應(yīng)急管理全過程進(jìn)行了更好的制度保障。立足對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)，以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為代表的政策工具日益為公共決策發(fā)揮了重要作用。例如將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、重大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等程序嵌入到政策過程之中，倡導(dǎo)以評(píng)估的前瞻性、動(dòng)態(tài)性、科學(xué)性推動(dòng)應(yīng)急管理走向風(fēng)險(xiǎn)治理，立足于創(chuàng)造穩(wěn)定而非被動(dòng)維護(hù)穩(wěn)定的局面。這種改變被動(dòng)回應(yīng)局面走向主動(dòng)治理的政策設(shè)計(jì)，累積了十分重要的制度經(jīng)驗(yàn)。面臨總體安全形勢(shì)變化和理念變化，以國(guó)家安全委員會(huì)為代表的公共安全頂層設(shè)計(jì)為部門協(xié)同、組織學(xué)習(xí)等層面的創(chuàng)新發(fā)展提供了重要基礎(chǔ)。這些探索甚至經(jīng)驗(yàn)，未必是中國(guó)應(yīng)急管理制度創(chuàng)新的全貌，但這些典型舉措顯示，風(fēng)險(xiǎn)治理理念在制度設(shè)計(jì)中日益深入，已經(jīng)成為中國(guó)國(guó)家治理制度體系的重要組成部分。

(二)走向整體性應(yīng)急管理體系

任何一項(xiàng)制度創(chuàng)新都不意味著治理問題得到了永恒解決。公共行政的進(jìn)步在于不斷提升問題的層次，不斷滿足更高質(zhì)量的治理需求正是治理體系和能力現(xiàn)代化的過程。矛盾無處不在，也永不止息。中國(guó)應(yīng)急管理的演進(jìn)也恰是在這種前后相續(xù)而不斷提升的制度目標(biāo)中得以演進(jìn)的。因此，一些經(jīng)驗(yàn)可能同時(shí)伴生著需要進(jìn)一步完善和升級(jí)的環(huán)節(jié)。例如以應(yīng)急管理部為代表的機(jī)構(gòu)改革，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)職能得到了整合，就應(yīng)急管理的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)問題提供了重要的制度方案。同時(shí)，現(xiàn)代公共危機(jī)的復(fù)雜性日益升級(jí)，突發(fā)事件的生成往往不是單一原因，多災(zāi)種災(zāi)害的復(fù)合共生導(dǎo)致看似十分明確的某類突發(fā)事件事實(shí)上也同其他類型的事件交織在一起。這次新冠肺炎疫情，是典型的公共衛(wèi)生事件，應(yīng)對(duì)職能顯然是以衛(wèi)生系統(tǒng)為主。抗疫過程中，泉州一家臨時(shí)隔離酒店發(fā)生垮塌，這同應(yīng)急救援工作立即產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。防疫期間，公共交通、社會(huì)安全、科教文化等部門被同時(shí)卷入疫情風(fēng)險(xiǎn)的職能應(yīng)對(duì)中。此時(shí)，災(zāi)害的范疇遠(yuǎn)超出了特定危機(jī)類型的邊界，協(xié)同聯(lián)動(dòng)的范疇也遠(yuǎn)超出了應(yīng)急管理部或者衛(wèi)計(jì)委等單一職能系統(tǒng)。機(jī)構(gòu)改革之后，在原有“一案三制”的基礎(chǔ)上如何進(jìn)一步修訂相應(yīng)法律體系、預(yù)案及預(yù)案管理體系等，則是后疫情時(shí)代中國(guó)應(yīng)急管理制度完善的重要議題。在政府的協(xié)同應(yīng)急之外，社會(huì)力量正日益成為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)成敗的重要變量?！帮L(fēng)險(xiǎn)是一種社會(huì)建構(gòu)，一種社會(huì)定義。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)通過相互依附性催生了新的革命性力量，賦權(quán)了公民行動(dòng)?！?25)貝克、鄧正來、沈國(guó)麟：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與中國(guó)——與德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪说膶?duì)話》，《社會(huì)學(xué)研究》2010年第5期。如何定義風(fēng)險(xiǎn)的有害性、風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)證據(jù)以及確定誰應(yīng)當(dāng)對(duì)受害者進(jìn)行賠償?shù)日且幌盗信c“公民行動(dòng)”深刻相關(guān)的社會(huì)議題。無限拓展的公共性，將更大范圍的社會(huì)群體納入到集體行動(dòng)的框架中。這中間關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)定義及其分配的爭(zhēng)議，一定程度上彌補(bǔ)了政治權(quán)力與科學(xué)理性的局限，也同時(shí)因?yàn)槎嘣Y源的介入提升了治理效能。這些經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)在汶川地震、蘆山地震等多次突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中。在新冠疫情的防控方面，來自社會(huì)力量的物資捐贈(zèng)、自媒體監(jiān)督、技術(shù)應(yīng)用等，有效彌補(bǔ)了科層管理的局限，增強(qiáng)了應(yīng)急力量，改善了行政生態(tài)，提高了應(yīng)對(duì)效率。因此，進(jìn)一步關(guān)注社會(huì)力量的整合，積極引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)集體行動(dòng)應(yīng)當(dāng)作為整體性風(fēng)險(xiǎn)治理的重要面向，即整體性不僅僅是政府間的整體性，也包含“政社一體”的體制機(jī)制建設(shè)。在總體國(guó)家安全的語境中，整體性的應(yīng)急管理體系超越了一般意義上將突發(fā)事件應(yīng)對(duì)歸為特定職能部門或特定市場(chǎng)與社會(huì)主體的思維，它意味著總體意義上的國(guó)家安全與作為整體的治理過程和領(lǐng)域相一致，這種整體性應(yīng)急管理體系的建設(shè)和完善，本身就是治理能力與治理體系現(xiàn)代化的基本要義。

四、新技術(shù)變遷與治理改善：賦能與困境

(一)技術(shù)賦能應(yīng)急管理

大數(shù)據(jù)、人工智能與“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術(shù)進(jìn)步，為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與化解提供了更多工具選擇，進(jìn)一步為政府治理變革中技術(shù)與政治的關(guān)系問題拓展了討論空間。大量社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)源自于工業(yè)文明的演進(jìn)，科學(xué)技術(shù)應(yīng)用帶來的負(fù)面后果給公共生活造成了嚴(yán)重威脅(如核泄漏、基因編輯等)。發(fā)展孕育風(fēng)險(xiǎn)，而風(fēng)險(xiǎn)的防范化解同樣需要依靠新技術(shù)的革新。近年來，新興技術(shù)不斷升級(jí)，為現(xiàn)代政府的智慧治理模式提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)。新興的信息技術(shù)工具與理念給政府風(fēng)險(xiǎn)治理創(chuàng)新提供了更多可能性。尤其在自媒體、全媒體環(huán)境下，新的信息整合機(jī)制將會(huì)對(duì)大都市的社會(huì)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與危機(jī)應(yīng)對(duì)產(chǎn)生積極作用。在實(shí)際應(yīng)用中，這些新技術(shù)大多直接轉(zhuǎn)化成了重要的治理工具。例如，在災(zāi)害評(píng)估領(lǐng)域，多災(zāi)種災(zāi)害的耦合評(píng)估方法、地理數(shù)據(jù)一體化等風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法體系的探索，能夠更加全面和準(zhǔn)確地刻畫風(fēng)險(xiǎn)要素的復(fù)雜場(chǎng)景。一些圍繞多災(zāi)種災(zāi)害建立的氣象變化、人口流動(dòng)、環(huán)境污染等數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)與模擬，可以比較及時(shí)地實(shí)現(xiàn)災(zāi)害預(yù)警，為預(yù)案編制與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)提供重要的數(shù)據(jù)支撐。在新冠疫情的治理中，如何準(zhǔn)確識(shí)別人傳人的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，在大面積高速流動(dòng)的現(xiàn)代中國(guó)存在不小挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)和系列移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)工具的使用，準(zhǔn)確、全面地呈現(xiàn)了病毒的社會(huì)擴(kuò)散狀態(tài)，為進(jìn)一步篩查、隔離、治療等關(guān)鍵防疫舉措奠定了重要基礎(chǔ)。面對(duì)疫情擴(kuò)散，迅速且有效隔離傳染源對(duì)于防疫和復(fù)工復(fù)產(chǎn)具有關(guān)鍵意義。正是由于大數(shù)據(jù)與“互聯(lián)+”等相關(guān)技術(shù)的日益成熟，防控難度和成本都得到了較大程度降低，并為最終治理效能的釋放提供了極為重要的技術(shù)保障。在促進(jìn)多主體合作治理方面，海量疫情信息的跨邊界流動(dòng)，為多種社會(huì)力量有效參與防疫提供了重要平臺(tái)。疫情防控早期，紅十字會(huì)在分配捐贈(zèng)物資上出現(xiàn)了社會(huì)爭(zhēng)議，其組織管理問題對(duì)十萬火急的一線防控帶來了負(fù)面影響。隨后，現(xiàn)代物流技術(shù)的引入，迅速提升了物資處置效率。人工智能在此次公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)中也發(fā)揮了重要作用，被“廣泛應(yīng)用于新冠病毒的診斷支持，尤其是CT圖像自動(dòng)識(shí)別和病毒檢測(cè)”(26)曾毅、孫康：《人工智能抗疫的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)》，環(huán)球網(wǎng)，https:∥3w.huanqiu.com/a/de583b/9CaKrnKq66Q?agt=20。。杭州等地廣泛將防疫機(jī)器人使用于消毒、物流、送餐等業(yè)務(wù)范圍……大量新技術(shù)的應(yīng)用，既賦能政府，也賦能社會(huì)，使得突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的政府管理過程與社會(huì)集體行動(dòng)能力均得到改善。在傳統(tǒng)時(shí)空邏輯中，不少無法跨越的物理障礙因?yàn)樾录夹g(shù)的使用逐漸迎刃而解，難以迅速連接的多層次、多種類應(yīng)急資源得以更加有效整合。這些技術(shù)變革帶來治理創(chuàng)新的同時(shí)，也打開了新的產(chǎn)品市場(chǎng)，甚至塑造了新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。例如2008年的南方冰雪災(zāi)害，雪災(zāi)對(duì)融雪器、導(dǎo)地線等產(chǎn)品市場(chǎng)的成熟起到了催化作用。甬溫動(dòng)車事故后，列控、防雷的相關(guān)技術(shù)壟斷被打破，新的市場(chǎng)主體迅速發(fā)育，促進(jìn)了技術(shù)改善和市場(chǎng)成熟。同時(shí)，這些市場(chǎng)因素的變化也反作用于應(yīng)急管理效能，有效彌補(bǔ)了政府管制和社會(huì)協(xié)同兩種機(jī)制的不足，成為風(fēng)險(xiǎn)治理的重要力量。因此，新技術(shù)的演進(jìn)對(duì)于政府、社會(huì)、市場(chǎng)及其相互關(guān)系均帶來了革命性的變化，這些變化很大程度上作為危機(jī)中的“機(jī)遇”面推動(dòng)著現(xiàn)代性的增長(zhǎng)。

(二)技術(shù)的缺陷與公共行政的現(xiàn)代性

技術(shù)推動(dòng)生產(chǎn)，改變治理形態(tài)，也同時(shí)作為風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)的要素和舊有的管理癥結(jié)相疊加，成為風(fēng)險(xiǎn)防范化解的對(duì)象之一。正如“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是現(xiàn)代性的自反性后果”這一經(jīng)典命題所揭示的，技術(shù)的快速進(jìn)步恰恰是風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)和演化的重要?jiǎng)恿χ?。這些風(fēng)險(xiǎn)的核心，體現(xiàn)為技術(shù)理性同政治邏輯的關(guān)系問題。首先，技術(shù)的自由生長(zhǎng)本身容易同公共秩序產(chǎn)生沖突。如前文所述，一些前沿科技的應(yīng)用，存在較大不確定性，給人類社會(huì)造成的災(zāi)難已經(jīng)不勝枚舉。這就需要審視公共行政對(duì)新技術(shù)的干預(yù)，反思技術(shù)倫理與發(fā)展策略。目前的技術(shù)演進(jìn)，是以對(duì)象化自然為主導(dǎo)的邏輯，在人與自然的和諧共生的層面還遠(yuǎn)未到達(dá)現(xiàn)代文明的要求。某種意義上，現(xiàn)代性的真正問題，實(shí)際上正是表現(xiàn)為一些現(xiàn)代技術(shù)倫理與應(yīng)用并不現(xiàn)代。如果我們站在人與自然和諧共生的角度審視技術(shù)的演進(jìn)，那么，許多新技術(shù)應(yīng)用的衍生性后果在事實(shí)上增加了公共生活的不確定性。公民隱私受到威脅，生態(tài)環(huán)境日益惡劣，社會(huì)沖突加劇，健康風(fēng)險(xiǎn)加大……技術(shù)賦能政府、社會(huì)、市場(chǎng)的同時(shí)，也時(shí)常以一種尚不成熟的現(xiàn)代性方案生產(chǎn)著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，規(guī)避新技術(shù)導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代文明的重要內(nèi)涵。其次，技術(shù)走進(jìn)公共行政世界并實(shí)現(xiàn)最大效用仍然存在諸多障礙?！胺堑洹笔录?，我國(guó)建立了技術(shù)上比較先進(jìn)的公共衛(wèi)生信息直報(bào)系統(tǒng)。這套系統(tǒng)旨在迅速識(shí)別重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的萌芽，從而短時(shí)間內(nèi)可以為科學(xué)決策提供一手的數(shù)據(jù)支撐。然而，在這次新冠疫情的應(yīng)對(duì)中，該系統(tǒng)未能真正發(fā)揮其既定使命。有論者指出需要進(jìn)一步重做更加完備的技術(shù)系統(tǒng)。實(shí)際上，技術(shù)上的完備不必然引發(fā)治理進(jìn)步，因?yàn)樾畔⒌膫鬟f從來就不僅僅是一個(gè)技術(shù)問題，背后的多重公共行政邏輯才是其根本。早期疫情信息的傳輸，可能在流行病學(xué)的角度有相應(yīng)的規(guī)范和要求，但在面對(duì)多目標(biāo)的行政決策時(shí)，公共衛(wèi)生方面的預(yù)測(cè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及政治責(zé)任之間，未必在短時(shí)間內(nèi)能夠呈現(xiàn)出清晰明確的因果關(guān)系。更何況在專業(yè)的醫(yī)學(xué)層面，一些關(guān)鍵科學(xué)問題未必能在短時(shí)間內(nèi)達(dá)成共識(shí)。“直報(bào)之所以很難真正實(shí)現(xiàn)，主要不是權(quán)力干預(yù)而是技術(shù)操作性上有缺陷，基層對(duì)于‘不明原因’的傳染病很難有條件做出專業(yè)判斷，衛(wèi)生行政部門組織會(huì)診制定判斷標(biāo)準(zhǔn)，‘慎重報(bào)送’是很正常的，而醫(yī)院也有管理制度，臨床醫(yī)生出于慎重也不太可能出現(xiàn)沒有報(bào)告醫(yī)院和領(lǐng)導(dǎo)自己直接報(bào)送的情況。”(27)呂德文：《防疫制度設(shè)計(jì)無法替代經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)應(yīng)急能力待提升》，搜狐網(wǎng)，https:∥www.sohu.com/a/389617678_161795。因此，僅僅討論技術(shù)變革對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)治理體系現(xiàn)代化而言遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，相應(yīng)的多重行動(dòng)邏輯、制度變遷甚至政策文本之外的治理經(jīng)驗(yàn)等，往往能夠?qū)ν话l(fā)事件的走向及其治理效能產(chǎn)生深刻影響。全球防疫早期，中國(guó)感染人數(shù)激增的情況，實(shí)際上給其他國(guó)家和地區(qū)提供了相對(duì)完整的流行病傳播規(guī)律。正如世界衛(wèi)生組織的調(diào)研結(jié)論顯示，中國(guó)之外多數(shù)國(guó)家和地區(qū)錯(cuò)過了風(fēng)險(xiǎn)防控的最佳窗口。以美國(guó)為代表的西方國(guó)家在抗議中遭遇的治理失敗和所謂的理性決策并不相符，對(duì)機(jī)會(huì)窗口的一再浪費(fèi)導(dǎo)致了更加嚴(yán)重的流行病災(zāi)難。如果僅從技術(shù)的角度看，美國(guó)的醫(yī)療物資體系、人工智能水平、生物醫(yī)學(xué)的發(fā)達(dá)程度等均在全球處于領(lǐng)先地位，但充分的技術(shù)優(yōu)勢(shì)并未換來高水平的治理效能，甚至因?yàn)橐咔榘l(fā)酵，致使貧富差距、種族歧視等因素耦合共振，對(duì)社會(huì)秩序帶來了嚴(yán)重的破壞。這些大面積存在的公共行政現(xiàn)象，均不是技術(shù)本身足以完整回應(yīng)和解決的。受制于傳統(tǒng)組織管理的邏輯，新技術(shù)變革為風(fēng)險(xiǎn)化解提供新方案的同時(shí)面臨數(shù)據(jù)壁壘、專業(yè)化限制、隱私安全等風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)?！案粜腥绺羯健钡默F(xiàn)象在科層體系中廣泛存在，這種隔離既包括專業(yè)知識(shí)的藩籬，也包括部門利益或行政惰性帶來的溝通障礙。嚴(yán)格意義上的大數(shù)據(jù)平臺(tái)建立，需要理念和制度對(duì)整體性政府建設(shè)提供充分保障，而傳統(tǒng)科層管理的邏輯較難實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)的旨?xì)w。對(duì)于社會(huì)公眾而言，類似大數(shù)據(jù)技術(shù)手段的使用，將在事實(shí)上讓公民在數(shù)據(jù)掌握者面前處于透明狀態(tài)，其引發(fā)的關(guān)于隱私、信任等數(shù)據(jù)安全層面的倫理問題，也是技術(shù)演進(jìn)帶來的負(fù)面后果。對(duì)決策系統(tǒng)而言，“風(fēng)險(xiǎn)治理的決策者承擔(dān)著一定的決策風(fēng)險(xiǎn)(比如誤判形勢(shì))，而如果缺乏必要的激勵(lì)機(jī)制使其始終保持警惕，這些決策者就可能會(huì)本著‘多一事不如少一事’的原則，盡可能少地或不啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)治理程序”。(28)李友梅：《城市發(fā)展周期與特大型城市風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)治理》，《探索與爭(zhēng)鳴》2015年第3期。這些深層問題，同風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)的其他系統(tǒng)效應(yīng)相復(fù)合，生成了貝克提出的“有組織的不負(fù)責(zé)”這一經(jīng)典命題。因此，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理中日新月異的技術(shù)變遷，真正著力構(gòu)建更加現(xiàn)代化的公共行政體系對(duì)于突發(fā)事件的治理效能而言，更具有普遍性和基礎(chǔ)性的意義。

五、結(jié)語：建構(gòu)適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的治理文明

“世界再也不會(huì)也回不到過去的樣子了。必須有一個(gè)‘新常態(tài)’——一個(gè)更健康，更安全，準(zhǔn)備更充分的世界?！?29)《世衛(wèi)組織表示 新冠病毒將與人類長(zhǎng)期共存》，國(guó)際在線，http:∥news.cri.cn/20200423/b5a4ea35-3c68-a8a7-92d6-5db316d4193b.html。二次世界大戰(zhàn)以來，新冠病毒帶來的緊迫性超出絕大多數(shù)全球性風(fēng)險(xiǎn)，第一次如此大規(guī)模地將不同群體導(dǎo)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的秩序中。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)，不僅僅作為常態(tài)社會(huì)秩序中的一種不確定狀態(tài)，而是風(fēng)險(xiǎn)本身就貫穿了整個(gè)社會(huì)秩序。與風(fēng)險(xiǎn)共存，與不確定性共舞，正是現(xiàn)代社會(huì)的常態(tài)。對(duì)于治理文明而言，討論新冠病毒何時(shí)徹底消失，已經(jīng)不是最根本、最核心的議題。不論是流行病，還是全球氣候變暖，抑或是尖端科技的破壞性后果，不同類型且數(shù)量龐大的重大風(fēng)險(xiǎn)已然深度嵌入公共生活之中。因此，建立何種治理體系應(yīng)對(duì)不同類型的重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，才是我們適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的必備功課。反思高度不確定環(huán)境中的公共治理，必須超越財(cái)富分配、科層管理與強(qiáng)調(diào)制度模式分別的傳統(tǒng)思維，將理論和實(shí)踐的重點(diǎn)聚焦于治理效能，使公共行政的觀念、制度與技術(shù)等內(nèi)容日益同不斷變化的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)相適應(yīng)?，F(xiàn)代性生產(chǎn)大量社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散也同時(shí)伴隨著公共性的生長(zhǎng)，將不同社會(huì)主體共同卷入同一公共議題中，為我們理解公共性以及合作治理提供了新的視野和機(jī)制?？缧袠I(yè)、跨區(qū)域、跨階層的風(fēng)險(xiǎn)演化，迫切需要建立總體安全的新安全觀指導(dǎo)公共行政。當(dāng)代中國(guó)的“總體國(guó)家安全觀”正是于此背景中的理論貢獻(xiàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨的相關(guān)論述和實(shí)踐反映出風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的總體規(guī)律，即安全與發(fā)展“一體兩面”地存在于公共生活之中。反思“什么是好的政府治理”，不僅需要我們審視公平與效率間的鐘擺，更需要從“公平—效率—安全”的要素復(fù)合中重構(gòu)政府治理的價(jià)值理性。國(guó)家安全委員會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革等當(dāng)代中國(guó)不同層次、不同領(lǐng)域的制度設(shè)計(jì)，為現(xiàn)代政府的組織變革與流程再造提供了來自風(fēng)險(xiǎn)治理的方案與思路。此外，中國(guó)應(yīng)急管理還需要進(jìn)一步回應(yīng)多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)難題并持續(xù)創(chuàng)新政社合作機(jī)制。在技術(shù)發(fā)展日新月異的時(shí)代，智慧型政府治理模式的形成獲得了新的動(dòng)力，而技術(shù)也以風(fēng)險(xiǎn)源的形式影響著公共生活。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的技術(shù)應(yīng)用，背后是特定的公共行政生態(tài)，組織變革只有持續(xù)深入才能更好地將科學(xué)成果服務(wù)于風(fēng)險(xiǎn)治理。彌補(bǔ)工業(yè)文明中的現(xiàn)代性短板，需要真正實(shí)現(xiàn)技術(shù)理性與政治邏輯的良性互構(gòu)。

“新冠病毒是一種非常危險(xiǎn)的病毒,他利用了人與人之間、政黨與政黨之間、國(guó)家與國(guó)家之間的分歧?！?30)《世衛(wèi)組織警告最糟糕的時(shí)刻將到來 不應(yīng)把新冠肺炎作為政治斗爭(zhēng)工具》，中華網(wǎng)，https:∥news.china.com/socialgd/10000169/20200421/38112142_all.html。然而，“病毒沒有國(guó)界，疫情不分種族。任何國(guó)家都不能置身事外，獨(dú)善其身……這樣的重大突發(fā)事件不會(huì)是最后一次，各種傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全還會(huì)不斷帶來新的挑戰(zhàn)?！?31)習(xí)近平：《團(tuán)結(jié)合作是國(guó)際社會(huì)戰(zhàn)勝疫情最有力武器》，《求是》2020年第8期。種族的分別、利益集團(tuán)的算計(jì)、國(guó)家間的惡行競(jìng)爭(zhēng)，是比新冠能量更大、破壞性更強(qiáng)的流行病毒。在天人合一、人與自然共生的視野中，人類社會(huì)自身的文明缺陷生產(chǎn)了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越自然病毒的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)真正的風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)者，是人類自身。面對(duì)全人類的重大災(zāi)難，確立起對(duì)現(xiàn)代性和文明的反思立場(chǎng)，有助于我們從根本上反思工業(yè)文明的結(jié)構(gòu)性困境。重新確立后疫情時(shí)代的世界秩序，前途在于提升對(duì)全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的適應(yīng)能力，對(duì)西方世界習(xí)以為常的資本邏輯與新自由主義道路在風(fēng)險(xiǎn)的語境中進(jìn)行反思，以確立關(guān)于何為更好治理形態(tài)的新實(shí)踐與新理論。超越西方政治話語的偏見和陷阱，需要鮮活的中國(guó)治理故事。正在復(fù)興的中華文明，應(yīng)當(dāng)在觀念、制度與技術(shù)以及三者間的復(fù)合關(guān)系中為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)提供新的治理方案。這些故事的關(guān)懷在于，在治理效能中體現(xiàn)和進(jìn)一步完善制度優(yōu)勢(shì)，在人類命運(yùn)共同體中定位和推進(jìn)全球治理創(chuàng)新，在統(tǒng)籌總體安全的治理體系和能力現(xiàn)代化中建構(gòu)適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的治理文明。