自然保護地法體系的展開：邁向生態(tài)網絡

汪再祥

一、問題的提出：有骨架無經絡的保護地體系

2019年是我國推進自然保護地體系建設過程中具有里程碑意義的一年，其突出標志是中央審議通過的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。《指導意見》是對2017年頒布《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱《國家公園方案》)的升級和完善，是“以創(chuàng)新國家公園體制為重心來全面重構我國自然保護地體系的系統(tǒng)工程”(1)劉超：《以國家公園為主體的自然保護地體系的法律表達》，《吉首大學學報》(社會科學版)2019年第5期。的頂層設計，展現了我國建設生態(tài)文明和美麗中國的決心與雄心。由此，我國環(huán)境立法也將走入一個自然保護地立法的時代。而我國自然保護地體系建設的突出意義在于：

(1)整合意義。我國目前存在名目繁多的自然保護地，如《指導意見》所羅列的“自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質公園、森林公園、海洋公園、濕地公園、冰川公園、草原公園、沙漠公園、草原風景區(qū)、水產種質資源保護區(qū)、野生植物原生境保護區(qū)(點)、自然保護小區(qū)、野生動物重要棲息地等”。而這些繁復冗雜的保護地使得我國自然保護地的建設與管理處于混亂狀態(tài)，而《指導意見》出臺之后，我國將“以自然保護地這一核心范疇統(tǒng)合我國既有的多種類型的自然保護地”(2)劉超：《以國家公園為主體的自然保護地體系的法律表達》，《吉首大學學報》(社會科學版)2019年第5期。，從而使得我國自然保護地成為一個協調統(tǒng)一的系統(tǒng)。

(2)確立了環(huán)境保護的生態(tài)系統(tǒng)觀?！吨笇б庖姟泛汀秶夜珗@方案》均提出建設自然保護地的目標是保護生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，這顯然是生態(tài)系統(tǒng)觀的體現。(3)關于環(huán)境保護應采生態(tài)系統(tǒng)觀，在法學界早有呼吁(參見蔡守秋：《關于加強環(huán)境法治建設的總體構想》，《東方法學》2008年第2期)，但在我國頂層設計中明確提出來，還是首次。在生態(tài)系統(tǒng)觀下，我國環(huán)境管理體制的重大變化將是從生態(tài)區(qū)域與生態(tài)功能角度，而不是以行政區(qū)劃來設置管理機構和管理權限。這可以解決長期以來存在的行政區(qū)劃與生態(tài)區(qū)域不匹配的問題，也會解決生態(tài)區(qū)域多頭管理的弊端。

(3)立法模式的變化。在立法的生態(tài)系統(tǒng)觀下，我國環(huán)境立法模式將從各種環(huán)境要素(土壤、水、大氣等)或要素組合(森林、草原、河流、濕地、海洋等)和資源要素(農業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、礦產等)的角度來做板塊式立法轉向從生態(tài)系統(tǒng)角度來綜合立法的模式轉變。

盡管有著這些重大意義，但我國自然保護地體系建設還存在一個隱微的缺漏?！吨笇б庖姟反_立了國家公園、自然保護區(qū)、自然公園為骨干的自然保護地類型，其中國家公園具有主體地位，從而形成層級體系。然而，《指導意見》沒有說明這個層級體系是如何展開的。一個有機體系的展開需要一種內在的驅動力，好比樹由樹干、樹枝、樹葉和樹根組成，但這只是樹的形態(tài)，而樹要成為一個活的有機體，就需要有水分和營養(yǎng)在體系中輸送，這就是樹的內驅力?？梢哉f，自然保護地體系的骨架已經明確，但是這些骨架如何形成有機的系統(tǒng)？在頂層設計中還沒有明確表達出來。(4)《指導意見》和《國家公園方案》以及地方國家公園立法都提到生態(tài)廊道和保護地與周邊地區(qū)的關系，生態(tài)網絡的概念在政策與法規(guī)中已有所體現(詳見后文論述)，只是沒有將這種概念明確和系統(tǒng)化。因此，筆者認為缺乏生態(tài)網絡觀念只是隱微的缺漏。而關于各種保護地如何形成一個有機體系，在科學上是有答案的，即形成生態(tài)網絡(ecological network)：各種保護地是生態(tài)網絡上的重要節(jié)點，而溪流、樹籬、步道、踏腳石、森林廊道、地下通道和高架橋等就是各節(jié)點之間聯系的脈絡。因此，本文的基本觀點是：自然保護地法應當邁向生態(tài)網絡法。為論證此觀點，本文將闡述生態(tài)網絡的科學依據，然后以歐盟Natura 2000這一迄今人類最大的生態(tài)網絡實踐為例說明生態(tài)網絡法的可行性。接著，本文對歐盟Natura 2000實踐的得失予以評價，最后提出我國生態(tài)網絡法制建設的基本策略。

二、保護地網絡化的科學證成

(一)生態(tài)學理論的發(fā)展促進自然保護重心的轉移

在19世紀末，自然保護運動已經通過建立國家公園和自然保護區(qū)，為保護具有科學、美學或文化價值的自然地奠定了基礎。直到20世紀下半葉，這一直是自然保護的主流趨勢。(5)The Council of Europe, “The Pan-European Ecological Network: Taking Stock”, http:∥www.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/2007/ece/ece.belgrade.conf.2007.inf.12.e.pdf，最后訪問日期：2020年5月20日。誠然，保護地模式對于保護生物多樣性至關重要?！霸S多瀕危物種的命運、擁有大量物種和豐富遺傳資源的健康生態(tài)系統(tǒng)的保護以及自然棲息地所能提供的生態(tài)系統(tǒng)服務等，都在很大程度上取決于精心設計和管理的保護地體制。”(6)Santiago Saura et al., “Protected Areas in the World’s Ecoregions: How Well Connected Are They?”, Ecological Indicators, Vol.76, 2017, pp.144-158.然而，從20世紀60年代開始，自然保護運動越來越注重保護半自然景觀和棲息地的生態(tài)價值。這種情況率先發(fā)生在西北歐，因為那里的生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)在第二次世界大戰(zhàn)后發(fā)生了驚人的退化。在隨后的幾十年中，景觀生態(tài)學、保護生物學和生態(tài)系統(tǒng)科學的新理論和學說觸發(fā)了關于保護自然和生物多樣性最有效方法的新觀點。(7)The Council of Europe, “The Pan-European Ecological Network: Taking Stock”, http:∥www.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/2007/ece/ece.belgrade.conf.2007.inf.12.e.pdf，最后訪問日期：2020年5月20日。

1969年，生態(tài)學家萊文斯(Richard Levins)從數量和遺傳過程的角度在個體和種群尺度上分析了自然棲息地的碎片化。這就是復合種群的理論。該理論指出：物種不是穩(wěn)定、同質的種群，而是動態(tài)的實體，它們在性質各異的棲息地之間的分布并不均勻。本地種群很容易滅絕，但只要其他本地種群個體能夠重新定殖空下來的棲息地，這些后代種群就可以繼續(xù)生存。對于物種來說，景觀的連通性取決于物種的流動性、可用棲息地的類型及其在景觀中的格局。因此，生態(tài)走廊對于某些物種的生存與繁衍非常重要。(8)R. Levins, “Some Demographic and Genetic Consequences of Environmental Heterogeneity for Biological Control”, Bulletin of the Entomological Society of America, Vol.15, No.3, 1969, pp.237-240.這些見解可以逆推出這樣的結論：棲息地破碎化通過減少本地種群可用的棲息地面積并限制其擴散、遷移和遺傳交換的機會而增加了物種種群的脆弱性。1974年，地理學家Boris Rodoman提出景觀極化理論(landscape polarisation theory)，將景觀分為兩大類：(1)一類是“以人類為中心的核心區(qū)域”、“緩沖區(qū)”和“群落交錯區(qū)”；(2)一類是大型自然生態(tài)系統(tǒng)。二者之間應有過渡帶。這一理論強調了人類土地利用與穩(wěn)定的生態(tài)功能之間的聯系。(9)Nikolay Smirnov, “Meta-Geography and the Navigation of Space”, https:∥www.e-flux.com/journal/101/271896/meta-geography-and-the-navigation-of-space, 最后訪問日期：2020年5月20日。1988年，生態(tài)學家Pulliard提出的匯源理論(sink-source theory)表明：在異質景觀中，一塊棲息地可以作為物種的源(source)。當這塊棲息地太小不能容納該物種種群活動時，該物種就會向鄰近區(qū)域殖民。通過收容這些新個體，鄰近區(qū)域充當了“匯”(sink)，這些區(qū)域將在物種種群的傳播中發(fā)揮新的作用，而無須依賴于源。(10)Paula C.Dias, “Sources and Sinks in Population Biology”, Trends in Ecology & Evolution, Vol.11, No.8, 1996, pp.326-330.而20世紀90年代興起的生態(tài)學新范式非平衡論，認為生態(tài)系統(tǒng)是開放的，有著多種持續(xù)狀態(tài)和變化途徑，而不是演化到平衡態(tài)就終結。非平衡論認為，連鎖的物化反應打破了生物圈與地質圈的界限，自然并不總是或許從來就不是沒有人的地方。(11)汪再祥：《生態(tài)平衡是值得維護的嗎?——新生態(tài)學興起背景下對環(huán)境立法目的的反思》，《中國地質大學學報》(社會科學版)2011年第5期。

上述理論都指向一個共同的結論，即棲息地的碎片化，不利于保護生物多樣性。概括而言，棲息地的碎片化和零散化，具有以下弊端：(1)個別動物可能無法進入其生存所必需的棲息地；(2)遷徙動物可能無法遷移到它們通常會在一年中需要停留的區(qū)域；(3)自然種群和群落可能無法回應不斷變化的環(huán)境條件(尤其是氣候變化)而做跨景觀尺度的流動；(4)可能阻礙不同地方種群之間的遺傳交換；(5)一塊本地種群已經絕種的棲息地，很難被當地相同物種的另一個種群重新定殖。(12)CBD Programme of Work on Protected Areas, “Review of Experience with Ecological Networks, Corridors and Buffer Zones”, https:∥www.cbd.int/doc/reviews/pa/rev-eco-networks.pdf，最后訪問日期：2020年5月20日.因此，人們越來越認識到，不能將保護地構想為與其他保護地以及其他景觀環(huán)境隔離的“島嶼”。(13)Laurance et al., “Averting Biodiversity Collapse in Tropical Forest Protected Areas”, Nature, Vol.489, 2012, pp.290-294.

在保護地系統(tǒng)缺乏連通性的情況下，保護地之間的物種遷移和其他生態(tài)流動難度較大，物種被困在保護地之中，從而阻礙了保護地實現長期保護目標的能力。因此，改善或維持保護地之間的鏈接性成為有效保護和管理生物多樣性的主要關注點。(14)Ervin et al., Protected Areas for the 21st Century: Lessons from UNDP/GEF’s Portfolio, New York: United Nations Development Programme and Montreal: Convention on Biological Diversity, 2010, pp.1-5；Laurance et al., “Averting Biodiversity Collapse in Tropical Forest Protected Areas”, Nature, Vol.489, 2012, pp.290-294；Juffe-Bignoli et al., Protected Planet Report 2014, Cambridge: UNEP-WCMC, 2014, pp.3-6.

(二)生態(tài)網絡的構成

為了應對保護地的零散和碎片化，就有必要建立一個模型，以維護保護地和更廣闊景觀中的生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性，同時為景觀和自然資源的可持續(xù)利用提供一個框架。通過核心區(qū)域、生態(tài)走廊和緩沖區(qū)而系統(tǒng)建立的生態(tài)網絡就是這樣一個框架。該框架可以積極影響零散的自然區(qū)域和人類主導的景觀中物種種群生存的條件。此外，它通過自然要素與景觀和現有社會/組織結構的相互聯系，實現了對自然資源的適當和可持續(xù)利用。換句話說，生態(tài)網絡極大地促進了人類福祉和可持續(xù)發(fā)展。(15)The Council of Europe, “The Pan-European Ecological Network: Taking Stock”, http:∥www.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/2007/ece/ece.belgrade.conf.2007.inf.12.e.pdf，最后訪問日期：2020年5月20日。

不論其適用的范圍(地方、區(qū)域、國家或國際)，幾乎所有的生態(tài)網絡都包含以下部分或全部：(1)核心區(qū)(core areas)；(2)包括踏腳石的生態(tài)走廊或廊道(corridors including stepping stones)；(3)緩沖區(qū)(buffer zones)；(4)恢復區(qū)(restoration areas)。(16)The Council of Europe, “The Pan-European Ecological Network: Taking Stock”, http:∥www.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/2007/ece/ece.belgrade.conf.2007.inf.12.e.pdf，最后訪問日期：2020年5月20日。核心區(qū)、緩沖區(qū)和恢復區(qū)都是保護地塊的分類，業(yè)已為人們所熟知，茲不贅述。需要指出的是，其關鍵是區(qū)塊之間的連通性，即各區(qū)域之間的聯系(connection)和協調(coherence)。連通性代表了保護地之間物種遷移和其他生態(tài)流動的難易程度。連通性越好，則保護地之間的協調性越高，也就能被稱為有機統(tǒng)一的生態(tài)網絡。而展現連通性的關鍵就是生態(tài)廊道(ecological corridor，或稱生態(tài)走廊)。生態(tài)廊道是提供生態(tài)聯系和連貫性的自然景觀元素或其他結構。各個生態(tài)走廊不一定是線性特征，而是可以根據其形狀(漫射、帶狀、線狀等)、結構(連續(xù)或間斷的墊腳石)、與核心區(qū)域的關系(關聯走廊或無關聯走廊)，或通過其所提供的服務(如遷移走廊、通勤走廊和分散走廊)等而有不同的類型。(17)Foppen et al., Corridors of the Pan-European Ecological Network, Tilburg：European Centre for Nature Conservation, ECNC Technical Report Series, 2000, pp.10-16.

不管何種類型，走廊的生態(tài)功能都是為了使物種傳播、遷徙、覓食和繁殖。較高的物種遷入率有助于維持物種數量，還通過防止近親繁殖增加遺傳變異性而有助于增加遺傳種群規(guī)模。此外，生態(tài)走廊通過使關鍵物種在生態(tài)系統(tǒng)斑塊之間移動而有助于確保生態(tài)系統(tǒng)的自我調節(jié)能力。

(三)生態(tài)網絡的科學評估

生態(tài)網絡建設注重各種保護地的聯絡，而這種聯絡包括跨景觀、陸地和海洋，甚至跨洲之間的生態(tài)聯系。(18)B Lausche et al., “The Legal Aspects of Connectivity Conservation”, http:∥data.iucn.org/dbtw-wpd/edocs/EPLP-085-001.pdf，最后訪問日期：2020年5月20日。如此大尺度的生態(tài)聯系，在科學上能夠認知和評估嗎？會不會大而無當，而不適合用法律來做硬性要求？例如，《生物多樣性公約》愛知目標11，就因其缺乏可用的指標和可量化因素，締約方之間難以形成一致解釋，也難以激發(fā)鏈接保護地的生態(tài)網絡之形成。(19)Butchart et al., “Formulating Smart Commitments on Biodiversity: Lessons from the Aichi Targets”, Conservation Letters, Vol.9, No.3, 2016, pp.457-468.

確實，由于保護地的蓬勃發(fā)展，許多研究已經提出有關保護地覆蓋率、土壤覆蓋趨勢、土地壓力、管理績效和效率的指標。(20)例如Joppa et al., “On the Protection of ‘Protected Areas’”, Proceedings of the National Academy of Sciences of The United States of America, Vol.105, 2008, pp.6673-6678; Marino et al.,“On How Much Biodiversity Is Covered in Europe by National Protected Areas and by the Natura 2000 Network: Insights from Terrestrial Vertebrates”, Conservation Biology, Vol.29, No.5, 2015, pp.986-995.這些研究提供了關于保護地不同層面的豐富信息，但是他們沒有明確地將保護地系統(tǒng)視為潛在地通過時空相互作用鏈接起來的網絡。缺乏這些鏈接和相互作用，就無法評估網絡的整體功能，因為他們單獨量化各個部分(保護地)，然后簡單匯總在一起。

近年來，關于保護地之間連通性的評估研究逐漸增多，針對一個區(qū)域或一個國家甚或一個大洲的連通性評估研究已經屢見不鮮。而隨著觀測技術和模型的進步以及數據的積累，在全球尺度對連通性的比較研究和評估也已有科研成果出現。例如，2017年Santiago Saura等人建立了一套ProtConn指標來評估截至2016年6月世界所有陸地保護地網絡的連通性，發(fā)現保護地已占全球14.7%的陸地，但是連通性較好的只占9.3%的陸地面積。(21)Santiago Saura et al.,“Protected Areas in the World’s Ecoregions: How Well Connected Are They?”, Ecological Indicators, Vol.76, 2017, pp.144-158.2018年，Saura等人又在先前研究基礎上建立了改進版本ProtConnBound，這一套模型比ProtConn評估更準確和細致，如能辨明保護地的優(yōu)劣和對范例進行詳細分析。(22)Santiago Saura et al., “Protected Area Connectivity: Shortfalls in Global Targets and Country-Level Priorities”, Biological Conservation, Vol.219, 2018, pp.53-67.2019年Saura等人更是對2010—2018年保護地連通性的全球趨勢做了評估。(23)Santiago Saura et al., “Global Trends in Protected Area Connectivity from 2010 to 2018”, Biological Conservation, Vol.238, 2019, pp.1-8.這些研究表明全球尺度的生態(tài)網絡連通性定點評估、比較評估和趨勢評估問題逐漸得到解決。這得益于全球環(huán)境監(jiān)測數據、模型、平臺和信息透明與分享方面的巨大進步。例如，前述Saura等人的研究就是奠基于歐洲委員會聯合研究中心的保護地數據觀測臺(the Digital Observatory for Protected Areas)的成果。

三、全球最大的生態(tài)網絡操作實例——歐盟Natura 2000

Natura 2000是一個保護地網絡體系，涵蓋了歐洲最有價值和最受威脅的物種和棲息地。 它是世界上最大的保護地協調網絡，遍及所有28個歐盟成員國。(24)Wouter Langhout and Ariel L. Brunner,“The Best Idea Europe Has Ever Had? Natura 2000—The Largest Network of Protected Areas in the World”, The George Wright Forum, Vol.34, No.1, 2017, pp.86-95.因此，Natura 2000是一個寶貴的例子，其形成和運行對其他地區(qū)的大規(guī)模保護工作會有所啟迪。(25)Campagnaro et al.,“Half Earth or Whole Earth: What Can Natura 2000 Teach Us?”, BioScience, Vol.69, No.2, 2019, pp.117-124.

(一)Natura 2000的法源

Natura 2000網絡是根據歐盟《鳥類指令》(BirdsDirectives，79 /409 / EEC)和《棲息地指令》(HabitatsDirectives，1992/43/EEC)(二者合稱“自然指令”Nature Directives)而建立。

1979年的《鳥類指令》(后于2009年修訂)建立了歐盟范圍內的保護機制，以保護歐盟境內所有天然鳥類。它對成員國保護194種特別受威脅的鳥類和所有候鳥的特殊保護地(SPA)做了分類。1992年《棲息地指令》擴大了這種方法，規(guī)定在整個歐盟范圍內建立典型保護地的法律制度。這些保護地被稱為具有群落重要性的場所(SCI)，旨在保護指令附件I中所列的233種棲息地類型和附件II中所列的900多種物種。指令規(guī)定成員國必須盡快且最多六年內將SCI指定為特別保育地(SAC)。兩項指令的目標是確保棲息地和物種的長期可持續(xù)性。

建立Natura 2000是《棲息地指令》第3條第1款的明確要求。該款規(guī)定：“應建立一個命名為Natura 2000的由特別保育地組成的連貫的歐洲生態(tài)網絡。該網絡由擁有附件I所列自然棲息地類型和附件II所列物種棲息地的場址組成，使自然棲息地和物種棲息地聯系起來，從而維持或酌情恢復對其有利的自然狀態(tài)。Natura 2000網絡應包括成員國根據79/409 / EEC指令所列的特殊保護地?！薄稐⒌刂噶睢返?條第3款和第10條直接與保護網絡的連通性相關。第3條第3款規(guī)定：“成員國認為有必要時，應努力改善Natura 2000自然景觀的生態(tài)連貫性(coherence)，并如第10條所述，維持并酌情發(fā)展對野生動植物具有重大意義的景觀特征”。第10條指出，成員國應通過其土地利用規(guī)劃和發(fā)展政策，努力改善Natura 2000網絡的生態(tài)一致性，并鼓勵管理對野生動植物種群具有重要意義的景觀特征。

關于Natura 2000的核心要求，主要體現在《棲息地指令》第6條。第6條第1、2項要求成員國在Natura 2000內采取必要的措施，以維持和恢復棲息地和物種的良好狀態(tài)，避免嚴重干擾這些物種，導致惡化或破壞其棲息地。例如，第6條第1項規(guī)定：“對于特別保育地，成員國應制定必要的保護措施，包括為場址專門設計的管理計劃或納入其他發(fā)展計劃的適當管理計劃，以及與附件I中自然棲息地類型和附件II中物種的生態(tài)保護要求相對應的適當的立法、行政或協議措施?！钡?條第2項規(guī)定：“成員國應采取適當步驟，避免特別保育地內的自然棲息地和物種棲息地的惡化以及對指定區(qū)域物種的干擾，這對于實現本指令的目標具有重要意義。”第6條第3、4項則規(guī)定了規(guī)劃可能影響Natura 2000保護地的新開發(fā)項目時應遵循的程序，即對Natura 2000保護地產生重大影響的任何計劃或項目都要進行“適當評估”(appropriate assessment)。

從國際法的角度，Natura 2000也是歐盟對國際公約的回應。(26)D. Evans, “Building the European Union’s Natura 2000 network”, Nature Conservation, Vol.1, No.1, 2012, pp.11-26.歐盟是《保護歐洲野生生物和自然棲息地伯爾尼公約》(TheBernConventionontheConservationofEuropeanWildlifeandNaturalHabitats，以下簡稱《伯爾尼公約》)的締約方之一。為了履行《伯爾尼公約》義務，歐盟頒布了《棲息地指令》以及隨后的Natura 2000。因此，Natura 2000被認為是歐盟成員國對《伯爾尼公約》泛歐翡翠網絡(Pan-European Emerald Network)的貢獻。Natura 2000與泛歐翡翠網絡完全兼容，并使用相同的方法和信息工具。只是Natura 2000適用于歐盟成員國，而后者還可適用于歐洲其他地區(qū)。Natura 2000也是實施《歐盟2020年生物多樣性戰(zhàn)略》(EUBiodiversityStrategyto2020)的重要舉措，從而成為履行《生物多樣性公約》的關鍵行動。該戰(zhàn)略的目標I就是呼吁顯著改善受歐盟《鳥類指令》和《棲息地指令》保護的物種和棲息地的保護狀況。為了解決這個問題，必須建立Natura 2000網絡并良好管理。

(二)Natura 2000的核心內容

1.保護地內外之聯系

根據《鳥類指令》和《棲息地指令》，各國劃定特別保護地。(27)EEA, “The Natura 2000 Protected Areas Network”, https:∥www.eea.europa.eu/themes/biodiversity/natura-2000/the-natura-2000-protected-areas-network，最后訪問日期：2020年5月20日。這些保護地便構成生態(tài)網絡的核心區(qū)。Natura 2000網絡促進了不同國家在歐洲不同生物地理區(qū)域內對保護地做更一致的分類。作為《棲息地指令》基礎的“有利的保護狀況”這一關鍵概念表明，對具有共同利益的物種和棲息地的保護，必須考慮到物種的遷徙、傳播和繁殖能力以及棲息地的功能特征。每年，歐盟委員會都會通過所謂的“聯合清單”(Union Lists)按生物地理區(qū)域發(fā)布批準的SCI清單。而對于擬議的新SCI，在歐盟批準之前，就要求成員國采取適當的保護措施。

Natura 2000的建立需要進一步增加歐盟和泛歐景觀對保護地外和保護地之間物種遷移的滲透性。(28)Santiago Saura et al.,“Protected Area Connectivity: Shortfalls in Global Targets and Country-Level Priorities”, Biological Conservation, Vol.219, 2018, pp.53-67.事實上，保護地以外的保護，包括土地使用替代方案和整合自然保護的可持續(xù)生產策略，已日益被視為擴大保護工作的同時維持土地使用以支持人類的必不可少的手段。(29)Balmford and Green, “How to Spare Half a Planet”, Nature, Vol.552, 2017, p.175；Mehrabi et al, “The Challenge of Feeding the World While Conserving Half the Planet”, Nature Sustainability, Vol.1, No.4, 2018, pp.409-412.在這些努力中，《鳥類指令》、《棲息地指令》和 Natura 2000都通過報告和對影響的具體評估，直接解決了超出保護地范圍的人類活動問題。例如，Natura 2000和歐盟的資助系統(tǒng)都為采用傳統(tǒng)的非集約做法管理草地和牧場提供了支持，從而實現了生物多樣性保護和農村發(fā)展的協調。(30)Halada et al.,“Which Habitats of European Importance Depend on Agricultural Practices?”, Biodiversity and Conservation, Vol.20, No.2, 2011, pp.2365-2378.近年來，在城市和郊區(qū)，綠色(和藍色)基礎設施的快速發(fā)展也為連通性的增加做出了貢獻?？傊七M自然保護和發(fā)展綜合戰(zhàn)略是整個Natura 2000、歐盟以及成員國政策的積極關注領域。

2.特色制度

Natura 2000除了公眾參與、信息公開、影響評估等環(huán)境保護常見的制度之外，還有兩項特殊制度大大促進和保證了Natura 2000的有效性。

(1)財政工具。為了促進生態(tài)網絡建設，財政工具是必不可少的手段。Natura 2000最重要的財政工具是LIFE項目(LIFE programme)。LIFE項目資助自愿維護保護地聯系性(connectivity)的環(huán)境和自然保護項目。為此，每年LIFE項目花費數十億歐元。例如，保護坎塔布連棕熊(Corridors for Cantabrian Brown Bear Conservation)生態(tài)走廊計劃。該計劃主要通過促進坎塔布連山脈兩個分離的棕熊種群之間的聯系性來恢復棕熊數量。為此，需要在種群間的生態(tài)走廊區(qū)域抑制挖陷阱、投放有毒物質等活動。LIFE為該計劃資助了825 000歐元。(31)LIFE07 NAT/E/000735, “Corridors for Cantabrian Brown Bear Conservation (2009-2011)”, https:∥ec.europa.eu/environment/life/project/Projects/index.cfm?fuseaction=search.dspPage&n_proj_id=3369&docType=pdf，最后訪問日期：2020年5月20日。作為Natura 2000的主要和專用財政工具，LIFE項目為加強生態(tài)聯系做出了重要貢獻，得到了科學界的積極評價。(32)Kati et al.,“The Challenge of Implementing the European Network of Protected Areas Natura 2000”, Conservation Biology, Vol.29, No.8, 2015, pp.260-270.當然，為了實現歐盟生態(tài)保護措施的可持續(xù)發(fā)展，除LIFE項目外，還需要其他資金來源。為此，其他一些財政手段也被納入Natura 2000。例如農業(yè)環(huán)境計劃，因被證明對保護生物多樣性有益，從而將資金轉移給了Natura 2000管理層。(33)Sánchez-Fernández et al.,“Matches and Mismatches between Conservation Investments and Biodiversity Values in the European Union”, Conservation Biology, Vol.32, No.7, 2018, pp.109-115.

(2)標準化方法。在Natura 2000中，科學選址、數據與模式都已標準化。每個場址都用標準數據表來記錄，各成員國上傳信息庫的文件也遵循相同的格式。這些標準化方法用于指導從黑海到大西洋、從波羅的海到地中海的保護政策的實施，保證了數據的可靠性和可用性。這套標準化方法是辨識生物多樣性喪失的驅動因素、評估人類活動影響的重要工具，也是指定保護地并進行管理的關鍵科學基礎。理由在于：這種標準化方法有助于在成員國之間進行比較并在整個Natura 2000系統(tǒng)中匯總評估結果，從而確定保護工作的輕重緩急順序，也能預測未來趨勢。(34)European Environment Agency, “State of Nature in the EU：Results from Reporting under the Nature Directives 2007-2012”，https:∥www.eea.europa.eu/publications/state-of-nature-in-the-eu，最后訪問日期：2020年5月20日。

(三)Natura 2000之后歐盟保護地體系的變化

在建立Natura 2000之前，歐盟各成員國指定的保護地類型各異，方法也缺乏一致性。在科學界和非政府環(huán)保組織的推動下，在強有力的科學證據面前，歐盟開始推動歐洲生態(tài)網絡建設，以保證保護地的連通性與連貫性。Natura 2000沒有設定某個具體區(qū)域的目標，而是旨在保護整個歐洲生態(tài)，即讓歐洲的物種和棲息地處于良好的狀態(tài)。因此，Natura 2000不再像以往的自然保護時代的觀念，將焦點放在偏遠而相對較易保護的地方，而是同時關注人口密集、充滿不同經濟利益需求的地區(qū)。這是更有難度和挑戰(zhàn)的工作，但也是將人視為自然的一部分，力圖使“經濟、社會、文化和區(qū)域要求”(《棲息地指令》第10條)協調起來。

總結Natura 2000建立前后的保護地體系變化，可以通過表1來展現。

(四)Natura 2000的司法實踐

在此，筆者通過一個典型案例來說明歐盟司法實踐是如何貫徹保護地之間聯系性要求的。這是歐盟法院2011年的一個判例?；臼聦嵤牵何靼嘌涝趦蓧KNatura 2000的棕熊棲息地之間建設了采礦項目。兩塊棲息地之間有個10公里的穿越通道，而采礦活動產生的噪音和震動使得棕熊不敢穿越該通道，這相當于在棲息地之間設置了屏障。歐盟委員會認為這不利于棕熊的保護，從而將西班牙告上歐盟法院。

表1 保護地體系變化表(35)Campagnaro et al.,“Half Earth or Whole Earth: What Can Natura 2000 Teach Us?”, BioScience, Vol.69, No.2, 2019, pp.117-124.

法院審理后認為，采礦項目會使西部棲息地的棕熊不能穿越到東部去交流和繁殖，從而使得這個種群有可能分裂為兩個亞種群，甚至三個亞種群，這顯然不利于棕熊這一物種的保護。因此，法院認為采礦項目違背了《棲息地指令》第6條第2項。法院甚至認為，在保護地之外的棕熊亞種群也因采礦項目的原因而不能穿越到保護地進行交流和繁殖，因此，這也違背《棲息地指令》第6條第2項的規(guī)定。(36)Case C-404/09 European Commission v Spain (Alto Sil) [2011].

由這個案例可以看出，盡管《棲息地指令》第6條第2項的規(guī)定沒有直接要求保持棲息地之間的連通性，但是法院通過解釋連通性的阻斷不利于物種保護而將該規(guī)定予以擴大解釋，從而使得《棲息地指令》第6條第2項也可以保護棲息地之間的連通性。

四、歐盟Natura 2000的得失及其啟示

(一)Natura 2000的成效

Natura 2000是國家或地區(qū)擴大保護規(guī)模的史無前例的典范，也促進了自然保護與其他人類活動的協調和融合，其成效甚為顯著。

首先，在歐盟迅速增加了生物多樣性保護的土地面積。截至2018年，保護地范圍覆蓋歐盟9%的海域和18%的陸地，具體包括28個成員國的233個自然和半自然棲息地、588種特定植物、509種動物(137種無脊椎動物、25種兩棲動物、26種爬行動物、72種魚、55種哺乳動物、194種鳥類和候鳥)。(37)European Environment Agency, “Natura 2000-Tabular Data”, https:∥www.eea.europa.eu/data-and-maps/data/natura-11/natura-2000-tabular-data-12-tables，最后訪問日期：2020年5月20日。可以說，歐盟基本達到愛知目標11的要求。而且Natura 2000更多地關注保護地外的生態(tài)系統(tǒng)管理和土地利用實踐，進一步加強了生物多樣性的保護。(38)Santiago Saura et al.,“Protected Area Connectivity: Shortfalls in Global Targets and Country-Level Priorities”, Biological Conservation, Vol.219, 2018, pp.53-67.

其次，通過規(guī)劃綠色和藍色基礎設施來恢復退化的生態(tài)系統(tǒng)并改善其連通性，已展現出在雙贏(自然保護和社會發(fā)展)條件下擴展保護網絡的效果。(39)Vallecillo et al.,“Spatial Alternatives for Green Infrastructure Planning Across the EU: An Ecosystem Service Perspective”, Landscape and Urban Planning, Vol.174, 2018, pp.41-54.在經濟欠發(fā)達地區(qū)，由于生態(tài)保護的要求而限制當地產業(yè)發(fā)展，從而引發(fā)當地居民的抗拒。在積極溝通和協調之后，當地居民態(tài)度轉變。例如，在波蘭Rospuda河谷，為保護Natura 2000場址而頒布了禁令，從而促成當地高速公路的改道。(40)Szulecka and Szulecki, “Analysing the Rospuda River Controversy in Poland: Rhetoric, Environmental Activism, and the Influence of the European Union”, East European Politics, Vol.29, No.4, 2013, pp.397-419.

再次，監(jiān)測人類對生物多樣性的影響并考慮可預見未來人為影響的情景，也是有效的生物多樣性保護工作的關鍵。(41)Campagnaro et al., “Identifying Habitat Type Conservation Priorities under the Habitats Directive: Application to Two Italian Biogeographical Regions”, Sustainability, Vol.10, No.4, 2018, p.1189.前述的標準化方法在這方面提供了有力的支撐。

最后，信息公開和宣傳教育的成效。生態(tài)網絡的觀念其實涉及專門生態(tài)學知識，讓普通民眾接受，有一個宣傳普及的過程。傳播生物多樣性保護的積極意義，對于培養(yǎng)知識更豐富、意識更強和支持度更高的公民至關重要。Natura 2000通過生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務政府間科學政策平臺和國家評估報告的公開，在這方面卓有成效。(42)Campagnaro et al.,“Half Earth or Whole Earth: What Can Natura 2000 Teach Us?”, BioScience, Vol.69, No.2, 2019, pp.117-124.

由于以上成效，Natura 2000網絡的附加值得到了廣泛認可，從其實施中獲得的經驗已經在原初網絡以外的地方得到應用。例如，東歐的Emerald網絡。(43)Pritchard and Opermanis,“How to Protect half of Earth to Ensure It Protects Sufficient Biodiversity”, Science Advances, Vol.4, No.8, 2018, pp.1-8.

(二)Natura 2000的缺陷

Natura 2000最大軟肋在于其法律效力，因為其畢竟不是歐盟立法，而是根據歐盟指令而來的政策性規(guī)范，充其量只具有“軟法”的地位。盡管Natura 2000的一系列政策工具大多已轉化為成員國立法。但是各國轉換方式與程度各異，而歐盟對此并無硬性約束權，而只能通過一些彈性措施來約束。例如，《鳥類指令》第12條和《棲息地指令》第17條要求成員國每6年報告一次實施進度，提供有關棲息地和物種當前保護狀況的信息，并就對Natura 2000保護地造成負面影響的項目采取補償措施。

由于上述原因，Natura 2000在各國的實施中也暴露出一些缺陷。具體體現在以下三個方面：

(1)Natura 2000的保護地與成員國其他保護地的“兩張皮”現象。例如，奧地利。將奧地利列入歐盟清單的保護地與未進入清單的保護地用不同顏色標示出來，顯示兩種保護地幾乎沒有關聯性。然而如果將二者納入同一個版圖中，奧地利的保護網絡就清晰可見。(44)J.Verschuuren, “Connectivity: Is Natura 2000 only an Ecological Network on Paper?”， in C-H. Born et al., The Habitats Directive in its EU Environmental Law Context：European Nature’s Best Hope, Abingdon：Routledge, 2015, pp.285-302.

(2)用不同的國內立法來轉換Natura 2000，效果各有差異。例如，荷蘭主要通過空間規(guī)劃法來落實Natura 2000的要求。而空間規(guī)劃法沒有自然保護法的效果好。原因在于：空間規(guī)劃法主要是在畫底線，即從負面控制的角度來做要求，從而為經濟利益留下大量空間。而自然保護法可以從積極保護的角度來做規(guī)定，即要求正向地保護管理活動。(45)J.Verschuuren, “Connectivity: Is Natura 2000 only an Ecological Network on Paper?”， in C-H. Born et al., The Habitats Directive in its EU Environmental Law Context：European Nature’s Best Hope, Abingdon：Routledge, 2015, pp.285-302.

(3)法律的層級也影響Natura 2000的實施效果。還是以荷蘭為例。荷蘭關于保護地的具體建設和管理是由地方立法來規(guī)范。各地在污染控制標準、稅收和補貼，甚至建設項目與保護地的間距等方面的要求都各不相同。而且地方立法難以照顧到全國層面的保護地的連通性。(46)J.Verschuuren, “Connectivity: Is Natura 2000 only an Ecological Network on Paper?”, in C-H. Born et al., The Habitats Directive in its EU Environmental Law Context：European Nature’s Best Hope, Abingdon：Routledge, 2015, pp.285-302.

除此之外，Natura 2000還有一些操作層面的缺陷。例如，盡管在標準化方面做了大量的培訓投入，但數據質量和可用性仍然受到限制，許多物種和棲息地的信息是空白，或者不完整，或者已過時。(47)Lisón et al., “Conservation on the Blink: Deficient Technical Reports Threaten Conservation in the Natura 2000 Network”, Biological Conservation, Vol.209, 2017, pp.11-16.又如，Natura 2000保護地極為多樣且異質，從保護的角度來看，該網絡的目標物種和棲息地清單以及保護設計和運營等方面也受到批評。(48)Hochkirch et al.,“Europe Needs a New Vision for a Natura 2020 Network”, Conservation Letters, Vol.6, No.6, 2013, pp.462-467.

(三)Natura 2000的借鏡意義

作為經過時間考驗、相對成熟的國際保護體系，Natura 2000提供了豐富的操作實例，說明如何選擇保護地、如何確定生物多樣性的主要威脅和壓力、管理這些保護地的潛在策略以及實施具體的保護措施。(49)James E. M. Watson & Oscar Venter,“A Global Plan for Nature Conservation”, Nature, Vol.550, 2017, pp.48-49.然而，考慮到歐洲生物、地理、歷史和政治等方面的獨特性，尤其是考慮到歐盟在國際合作和強有力治理方面的水平，將這種經驗搬到其他地區(qū)必須謹慎行事。顯然，不同國家或地區(qū)的經濟、社會和體制條件將影響自然保護框架的實施。但是，數十年來通過規(guī)劃和管理Natura 2000網絡所獲得的經驗教訓為在其他戰(zhàn)略支持下，通過保護地的連通性來大幅度提升生態(tài)保護提供了良好的樣本。事實上，通過諸如Natura 2000之類的綜合保護框架來確定和解決生物多樣性喪失的驅動因素在世界許多地方變得越來越重要。(50)Arlidge et al., “A Global Mitigation Hierarchy for Nature Conservation”, BioScience, Vol.68, No.5, 2018, pp.336-347.就我國而言，基于以下理由，歐盟Natura 2000的經驗也有著啟發(fā)意義，我國建設生態(tài)網絡保護法也具有可行性。

(1)保護地建設面臨共同的問題。棲息地的碎片化并不只是典型的歐洲問題，也是全球普遍問題?！度蛏锒鄻有哉雇分赋?，由于森林、河流以及其他生態(tài)系統(tǒng)的隔離和碎片化，使得全球生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務出現顯著重大退化。這在我國也不例外。(51)參見閻濟華：《中國野生動物棲息地破碎化嚴重》，《生態(tài)經濟》2015年第10期。

(2)將保護地體系建成生態(tài)保護網絡具有堅實的科學基礎。前文所述的生態(tài)學理論的進展，通過多方面的證據表明，只是劃定保護地還不夠，還需要將保護地連成一個更大的保護網絡。這為歐盟Natura 2000提供了科學支撐。而其他國家有鑒于此，也努力將保護區(qū)建成生態(tài)網絡。例如，美國佛羅里達州將州內公園和森林系統(tǒng)連接成一個松散的自然和半自然的棲息地網絡。(52)參見[美]Mark B. Bush著，劉雪華譯：《生態(tài)學：關于變化中的地球》(第3版)，北京：清華大學出版社2007年版，第274頁。

(3)建立保護地之間的聯系是全球承諾。有關保護地連通性關鍵作用的科學證據已經轉化為法律層面的全球承諾。在《生物多樣性公約》(CBD)的第十次會議上，《生物多樣性公約》約200個締約方(涵蓋世界上大多數國家)通過了2011—2020年《生物多樣性戰(zhàn)略計劃》，其中包括20個愛知生物多樣性目標。在愛知目標11中，國際社會承諾，到2020年將“有效、公平管理、生態(tài)上具有代表性和良好聯系的保護地系統(tǒng)”中的陸地保護面積至少增加17%。(53)UNEP/CBD/COP/DEC/X/2, “Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity”, Nagoya, Japan (2010), https:∥www.cbd.int/decision/cop/?id=12268，最后訪問日期：2020年5月20日。我國也是《生物多樣性公約》的締約國，恰如建立歐盟2000是歐盟履行《生物多樣性公約》的行為，將保護地體系化、建立保護地之間的連通性也是我國履行國際承諾的體現。

(4)我國與歐洲面積接近。我國幅員遼闊，各地生物地理差異甚大，是否不適宜將各種保護地整合到統(tǒng)一的生態(tài)網絡之中？Natura 2000覆蓋面積約438萬平方公里(歐盟28國面積之和)，而泛歐翡翠網絡所涉及面積1 016萬平方公里(歐洲面積)。這表明洲級規(guī)模層面建立生態(tài)網絡，仍然是行之有效的。而我國陸地面積為960萬平方公里，與歐洲面積大體相當。同時，如前文第二部分所述，現代環(huán)境監(jiān)測技術和計算模型使我們能夠在洲際尺度上對生態(tài)網絡做評估和研判。因此，在我國建構全國性生態(tài)網絡并不是空泛的烏托邦。

(5)就建立生態(tài)網絡而言，我國政治體制相比歐盟，更具有優(yōu)勢。我國是單一制國家，全國一盤棋，更有利于做全國范圍的整合。例如，對于一些遷徙物種，特別是長距離、跨季節(jié)遷移物種的保護，尤其需要跨區(qū)域的合作。這在歐盟中由于各主權國家利益分歧和保護關注點的差異，協調合作成本較高。而在我國單一制模式下，國家統(tǒng)一立法和自上而下的貫徹執(zhí)行能有效開展跨域物種保護，從而使生物多樣性保護處于一個網絡之中。

五、邁向生態(tài)網絡法的宏觀策略

《指導意見》已經對我國自然保護地體系的建構提出了較為完善的大框架，而從生態(tài)系統(tǒng)的角度，還需要再往前一步，邁向生態(tài)網絡法。就借鑒Natura 2000的經驗而言，我國與歐盟從所屬法系到國家結構、立法制度，再到自然資源權屬等都存在諸多差異，因此，我們需要借鑒的是其科學基礎、指導理念和基本原則，而不是具體制度和規(guī)則的移植。舉凡管理體制、財政工具、允許和禁止行為、執(zhí)法機制、標準與監(jiān)測制度等都需要基于我國國情而設計。因此，筆者在此提出我國邁向生態(tài)網絡法的宏觀策略，而不是具體的制度與規(guī)則設計。

首先，建構生態(tài)網絡法不是大動干戈另起爐灶，而是在自然保護地體系基礎上的微調，即將生態(tài)網絡的要求嵌入到自然保護地體系之中?！吨笇б庖姟匪岢龅谋Ｗo理念、基本原則和核心制度也是生態(tài)網絡法所必需的，所需要的只是在保護地骨架搭出來時注意骨架之間的生態(tài)聯系，形成生態(tài)網絡。而對保護地連通性的問題，在國家文件和地方法規(guī)中都有明確關注?！吨笇б庖姟返诰劈c指出：“對同一自然地理單元內相鄰、相連的各類自然保護地，打破因行政區(qū)劃、資源分類造成的條塊割裂局面，按照自然生態(tài)系統(tǒng)完整、物種棲息地連通、保護管理統(tǒng)一的原則進行合并重組，合理確定歸并后的自然保護地類型和功能定位，優(yōu)化邊界范圍和功能分區(qū)，被歸并的自然保護地名稱和機構不再保留，解決保護管理分割、保護地破碎和孤島化問題，實現對自然生態(tài)系統(tǒng)的整體保護?！倍?017年通過的《神農架國家公園保護條例》第二十六條第2款規(guī)定：“國家公園管理機構會同有關部門和周邊地區(qū)建立生物多樣性保護協調機制，構建綠色生態(tài)廊道，提高生態(tài)保護區(qū)域的連通性?！倍３直Ｗo地的連通性在我國也有實踐的支撐。例如，亞洲發(fā)展銀行大湄公河次區(qū)域生物多樣性保護廊道行動計劃資助項目，即通過在兩個自然保護地之間設計生態(tài)廊道而保護野牛(Bosgaurus)。(54)參見甘宏協、胡華斌：《基于野牛生境選擇的生物多樣性保護廊道設計：來自西雙版納的案例》，《生態(tài)學雜志》2008年第12期。因此，生態(tài)網絡法只是對這些政策和規(guī)范的細致化。例如，將“連通性”的要求具體化，可以設置幾個具體條文對保護地之間、保護地內外的活動做約束性規(guī)定。

其次，在法律體系上，生態(tài)網絡法并不能只以自然保護地立法為已足。在法律架構上，應當以國土空間規(guī)劃法為統(tǒng)領，自然保護地立法和資源利用法具體落實，其他相關立法為輔助。而這一構想在《指導意見》中也有所體現，其第七點指出：“落實國家發(fā)展規(guī)劃提出的國土空間開發(fā)保護要求，依據國土空間規(guī)劃，編制自然保護地規(guī)劃，明確自然保護地發(fā)展目標、規(guī)模和劃定區(qū)域，將生態(tài)功能重要、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、自然生態(tài)保護空缺的區(qū)域規(guī)劃為重要的自然生態(tài)空間，納入自然保護地體系。”國土空間規(guī)劃的主要功能是宏觀的規(guī)劃和分層、劃保護紅線(底線)，而具體落實還是需要自然保護法、資源利用法，即落實自然保護地的建設和管理。前文所述歐盟Natura 2000在成員國用空間規(guī)劃法來轉化所具有的弊端時也表明了這一點。另外，從生態(tài)網絡的視角，自然保護地體系還需要旁支立法的配合，如污染防治法、農業(yè)法等。而各類型法律之間的聯系需要由轉介和接軌條款來體現。例如，歐盟《棲息地指令》第8條第4款所規(guī)定的“優(yōu)先行動框架”是整合各個部門的保護重點并確定保護地之外的融資工具的有效途徑。這就是一個典型的轉介條款。

最后，在保護地體系建設中應打破一些認知上的迷思。這包括正反兩個方面：

(1)以保護地為榮，過度作為?！蹲匀槐Ｗo地體系意見》提出國家公園在自然保護地體系中的主體地位，這是基于國家形象、戰(zhàn)略重點和生態(tài)價值方面的考量。也正是由于主體和國字號的標簽，使得各地以擁有國家公園為驕傲，媒體宣傳自然保護地時也是以國家公園為焦點。這可能會導致一種認知偏差：有了國家公園，這個地區(qū)才在自然保護地體系建設中具有主體地位。因此，有些地方政府可能為了聲譽而力圖使所管轄區(qū)域的保護地升級為國家公園。這可能導致流于形式的聲譽競賽。例如，美國環(huán)境法學家納格爾(John Copeland Nagle)對國家公園充滿熱情，但并不認為國家公園越多越好。2017年美國眾議院通過將Indiana Dunes上升為國家公園的立法時，納格爾在《芝加哥論壇報》上撰文表示反對，認為Indiana Dunes已遭破壞，其獨特土壤業(yè)已流傳到了其他州，因此，Indiana Dunes由州來保育即可，不應上升到國家公園層次。(55)John Copeland Nagle, “Upgrading the Indiana Dunes to a Aational Park Is a Horrible Idea”, https:∥www.chicagotribune.com/opinion/commentary/ct-perspec-dunes-indiana-national-parks-bad-idea-1206-20171205-story.html，最后訪問日期：2020年5月20日。其實，從生態(tài)網絡的角度來看，不管何種自然保護地，都是生態(tài)網絡的一個節(jié)點，每一個節(jié)點都有其保護的重點與難點。我國各地區(qū)應該因地制宜地找準在保護地體系中的位置，而不是一味追求建立“國家級”保護地。

(2)無保護地的地方政府，事不關己高高掛起。這一點可以從這一現象看出端倪：在沒有自然保護區(qū)的地方，其官方媒體在報道生態(tài)環(huán)境保護時甚少報道自然保護地建設狀況。在生態(tài)網絡的視野下，無保護地區(qū)域至少在三個方面處于生態(tài)網絡的制度規(guī)范之中：第一，當保護地的野生動物自然流動到保護地之外時，非保護地就應給這些動物的流動提供通道。這一般是通過生態(tài)廊道來實現的。因此，在進行一些非保護地的基礎設施和開發(fā)項目建設時就應該保留生態(tài)廊道或者人工建設生態(tài)廊道。前文所述的西班牙采礦項目就是這方面的典型例證。第二，保護地野生動物的自然流動有時會造成非保護地利益損失，這時要做出利益平衡的安排。例如，一塊歐盟保護地棲息著一種受保護物種灰鶴(Grus grus)。在白天，68%的灰鶴會飛到附近農田去覓食，這就給周圍農田谷物造成損害。因此，保護灰鶴與周圍農民收成之間存在利益沖突，而如何協調這種沖突，就需要保護地與非保護地之間達成合作，就損害預防和損失補償做出制度安排。(56)Lovisa Nilsson et al.,“Conservation Success or Increased Crop Damage Risk? The Natura 2000 Network for a Thriving Migratory and Protected Bird”, Biological Conservation, Vol.236, 2019, pp.1-7.第三，當非保護地為保護地的保護工作做出貢獻時也可以申請財政補助。例如，LIFE項目對蘇格蘭鮭魚保護的資助。鮭魚是一種溯河洄游性魚類，而在其洄游道路上被攔阻時就會影響其產卵和生長，而這也正是鮭魚日益減少的重要原因。因此，有必要拆除這些障礙。LIFE項目便資助了一個為期四年的計劃，投入2 347 908歐元，移除了25個鮭魚遷徙障礙，從而可以使鮭魚進入以前無法進入的河流系統(tǒng)中的產卵區(qū)。(57)LIFE04 NAT/GB/000250, “Conservation of Atlantic Salmon in Scotland (2004-2008)”, https:∥ec.europa.eu/environment/life/project/Projects/index.cfm?fuseaction=home.showFile&rep=file&fil=CASS_%20After_LIFE_Conservation_Plan.pdf，最后訪問日期：2020年5月20日。從這個例子，我們可以看出，為了保護一個物種，非保護地也可以參與到保護地的資金項目中，從而形成保護物種的生態(tài)網絡。