突發(fā)重大公共危機下的社會治理創(chuàng)新

摘 ?要：本文以2020年春節(jié)期間爆發(fā)的新冠肺炎突發(fā)重大衛(wèi)生公共事件為例，反思目前中國的社會治理難題，響應(yīng)“十九大”的號召，進行社會治理創(chuàng)新，推動中國治理體系和治理能力現(xiàn)代化。通過對實際問題的分析，發(fā)現(xiàn)在這個大城市化、大流動社會、移動多媒體時代背景下，面對復(fù)雜的突發(fā)公共事件類型和千差萬別的成因，政府往往難以有效應(yīng)對。通過借鑒國內(nèi)外重大突發(fā)公共危機治理經(jīng)驗，探索多方面的社會治理創(chuàng)新路徑。

關(guān)鍵詞：社會治理;重大突發(fā)公共危機;大流動社會

一、突發(fā)公共危機帶來的社會影響

2020年恰恰是驗收全面建成小康社會、規(guī)劃“十四五”和第二個百年目標(biāo)的節(jié)點，我國經(jīng)濟正處于從高速增長向中高速增長的社會轉(zhuǎn)型的特殊時期，經(jīng)濟追求高質(zhì)量增長的同時也面臨著下行壓力。任何事物都具有兩面性，危機事件背后有挑戰(zhàn)也有機遇。下面以2020年新型冠狀病毒為例分析突發(fā)公共危機會在一個國家或者全球會掀起怎樣的波浪？

（一）“大流動社會”的治理難題

（1）人口流動日趨活躍。

中國近年以約2.5億流動人口的規(guī)模展現(xiàn)著“大流動社會”的震撼與繁榮，“春運”更是其極致體現(xiàn)。疫情的迅速擴大，無疑與全社會各種要素的高速流動密切相關(guān)，尤其是人口的大量流動容易導(dǎo)致城市災(zāi)害的復(fù)雜性、連鎖性、集中性、放大性。過去幾十年，我們積累的所有治理流動社會的經(jīng)驗，主要是日常管理和服務(wù)為主，在重大突發(fā)情況下的流動社會治理，我們的治理體系和治理能力顯得有點手忙腳亂，需要經(jīng)驗的底氣和系統(tǒng)的預(yù)防、規(guī)劃和實施。

（2）區(qū)域分化問題再次凸顯

由于整個社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟基礎(chǔ)已經(jīng)變化，當(dāng)前城鄉(xiāng)治理的差異性戲劇呈現(xiàn)。在我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下，區(qū)域資源配置的分化問題突出，尤其是弱資源地區(qū)明顯，降低了抗風(fēng)險能力和增加了社會治理難度。相比于城市的“精細(xì)治理”，農(nóng)村則表現(xiàn)粗放，網(wǎng)上有高音喇叭“硬核”一說，簡單而直接的堵路、封村等社會治理方式，有的在政府指導(dǎo)下進行，有的則是自發(fā)形成。對于發(fā)達國家的醫(yī)療體系、基本公共服務(wù)設(shè)施設(shè)備來說，即便是偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，配備的基礎(chǔ)設(shè)施也符合“麻雀雖小五臟俱全”的說法。

（二）移動媒體時代的治理喜憂

在這個信息爆炸的多媒體時代，輿情與民情洶涌澎湃，由輿情引發(fā)的恐慌難以遏制，帶來的潛在社會風(fēng)險（如搶購生活物資等）將難以估量，也必將產(chǎn)生遠(yuǎn)超過疫情本身的社會代價。信息的權(quán)威發(fā)布，本身是為了保持社會穩(wěn)定，但保障信息的權(quán)威性、真實性和準(zhǔn)確性，一定是謹(jǐn)慎而需要時間的，就是因為謹(jǐn)慎性和時間周期性，在新媒體時代恰恰遭遇了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，廣大網(wǎng)民在等不到權(quán)威信息的時候，往往被各類魚龍混雜的信息所困擾。

但此次疫情發(fā)展迅速，在全國范圍內(nèi)備受關(guān)注，在人人都可以做信息源的時代，盡管各類真假信息短時間內(nèi)天量涌現(xiàn)，但這也是本次疫情戰(zhàn)役較快吹響勝利號角的重要“兵器”，這與十七年前“非典”時期有重大不同。因為新媒體時代帶來的是信息流動和傳播方式的迅速更新，弱資源地區(qū)的信息獲取渠道更加暢通，觀念意識被重塑。一定程度上受觀念大潮驅(qū)使，很多民眾自發(fā)承擔(dān)起公民責(zé)任，齊心協(xié)力，事半功倍。

（三）經(jīng)濟發(fā)展有“?！庇小皺C”

（1）造成財富的凈損失，加大經(jīng)濟增速下行的壓力

如今，中國處于經(jīng)濟下行周期，有數(shù)據(jù)顯示，2010年左右中國經(jīng)濟增速進入拐點，從10%左右的增速下降到2019年“6%”的臺階，據(jù)專家推測，2020年經(jīng)濟下行趨勢明顯，“保6”的難度較大。再加上中國所面臨的國際環(huán)境發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，中美貿(mào)易戰(zhàn)點燃硝煙，中國產(chǎn)業(yè)種類齊全，產(chǎn)業(yè)鏈綿長，全球影響力較大，牽一發(fā)而動全身，盡管國際產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移越來越向印度、東南亞國家轉(zhuǎn)移，但中國生產(chǎn)力受阻，使全球經(jīng)濟走向低迷，再加上中國貿(mào)易順差壓力增大，制造業(yè)大國的競爭力減弱，創(chuàng)新能力尚且不足，此次突發(fā)公共危機事件在全球爆發(fā)無疑更是雪上加霜。

從內(nèi)部情況來看，老齡化的到來使國內(nèi)人口紅利逐漸消失，市場和政府作用雙雙失調(diào)。相比2003年，政府大量使用貨幣、財政手段刺激經(jīng)濟增長，而如今政府無力改變國內(nèi)房價居高不下的境況。如今經(jīng)濟增長的負(fù)效應(yīng)凸顯，企業(yè)、家庭負(fù)重前行，經(jīng)濟下行壓力大。綜合以上，這次疫情對經(jīng)濟的負(fù)面影響要大于非典，今年第一季度經(jīng)濟增速可能因此下降2個點以上。

（2）產(chǎn)業(yè)鏈循環(huán)受阻，沖擊供給端

正常情況下，經(jīng)濟遭遇重大危機沖擊，市場可能失控，需要政府宏觀調(diào)控。由于這次疫情比非典更為嚴(yán)重，國家經(jīng)濟復(fù)蘇、企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)難度更大、周期更長，市場循環(huán)可能斷裂。危機持續(xù)時間較長的話，由制造業(yè)、零售業(yè)、旅游業(yè)等波及金融業(yè)，蔓延開來，并引發(fā)一系列派生問題如：失業(yè)、大學(xué)生就業(yè)、企業(yè)破產(chǎn)、債務(wù)經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)鏈循環(huán)受阻等。政府宏觀調(diào)控雖竭力彌補，但有些損失難以挽回。例如由疫情引起的行業(yè)重洗、生命消失、企業(yè)破產(chǎn)、工人失業(yè)、收入差距拉大、經(jīng)濟鏈條斷裂等等，不僅影響國家生產(chǎn)效率，也大大沖擊供給端。

（3）催生新業(yè)態(tài)新模式，長期消費態(tài)勢趨穩(wěn)向上

新經(jīng)濟業(yè)態(tài)已成為民眾生活中的重要部分。2019年的數(shù)據(jù)顯示，網(wǎng)絡(luò)購買已占到社會零售總額的20%以上，疫情期間，網(wǎng)絡(luò)辦公教學(xué)以及非接觸的代買代送等新業(yè)態(tài)的爆發(fā)，為緩解疫情對消費的沖擊提供了空間。再者，中國經(jīng)濟經(jīng)過四十年改革開放已經(jīng)進入到一個發(fā)展的穩(wěn)定期，最近5～10年，中國經(jīng)濟通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進消費拉動快速增長，到2019年消費拉動已經(jīng)占GDP的60%左右，可以證明隨著結(jié)構(gòu)改革的不斷深入，個人消費和政府公共消費潛力巨大并且會不斷釋放。短期來說，疫情過后積攢的補償性消費將爆發(fā)式增長;長遠(yuǎn)來看，中國此前所作出的努力已經(jīng)站穩(wěn)腳跟，我國的長期消費趨勢將持續(xù)向好。

二、危急時刻的社會運轉(zhuǎn)

突發(fā)公共危機具有無地域性、危害的嚴(yán)重性等特點，全球范圍內(nèi)突發(fā)公共危機事件頻發(fā)，但不同地方資源稟賦的不同，形成了社會治理能力的差異，在危機發(fā)生時，有不同的社會治理方案，從而形成了不同的治理效果，這對于其他地方或國家來說都值得教訓(xùn)總結(jié)和經(jīng)驗借鑒。

（一）國內(nèi)突發(fā)公共危機社會治理的反思

1.弱資源地區(qū)的社會治理

（1）社會治理基礎(chǔ)薄弱，但傳統(tǒng)治理力量優(yōu)勢凸顯

一方面弱資源地區(qū)人口流失嚴(yán)重，治理主體不斷弱化。從常住人口年齡結(jié)構(gòu)看，這些地區(qū)尤其是鄉(xiāng)村社會存在一定程度的“空心化”問題。2015 年，在我國中西部大多數(shù)省份，農(nóng)村人口中20～59歲的青壯年人口比重均低于全國平均水平，鄉(xiāng)村空心化不但影響到村莊的自治，也影響到政策在基層的落實情況，尤其是在危機發(fā)生的爭分奪秒時刻，很難做到上傳下達。另一方面群眾利益訴求更多元，尤其是不斷增長的物質(zhì)文化需求和對公共安全的要求。然而弱資源地區(qū)資源有限、公共服務(wù)水平較低，與需求的增長不能成正比，因而社會治理的滿意度有所弱化。

但是，傳統(tǒng)力量不可忽視。據(jù)調(diào)查，弱資源地區(qū)群眾向心力較強，受知識和文化水平的限制，對基層組織和政府充滿了信任，因此在危機發(fā)生后，基層政府短時間內(nèi)服務(wù)、組織、動員人民群眾的能力突出，村民自治機制加強了農(nóng)民的生產(chǎn)生活自主性，快速應(yīng)急動員組織難度大大降低。尤其體現(xiàn)在這次疫情中，弱資源地區(qū)的地廣人稀的地理特性和易組織性發(fā)揮了不可忽視的作用，阻止擴散功不可沒。

（2）新視角：“脫鉤”應(yīng)危機

在突發(fā)重大危機爆發(fā)時，以舉國體制去調(diào)動力量、協(xié)調(diào)資源當(dāng)然是主攻方向，但是容易忽視的是，廣大農(nóng)村地區(qū)是資源薄弱地帶，但這恰恰是實現(xiàn)脫鉤的搖籃，農(nóng)村有強大的自主生產(chǎn)能力和自給自足能力，農(nóng)村可以完全把自己封閉起來實現(xiàn)在地化，至少可以在一段時間內(nèi)可以將市場產(chǎn)業(yè)鏈條斷裂的風(fēng)險降到最低?！叭r(nóng)問題”是我國的老大難問題，然而換個角度，全國地區(qū)抓住鄉(xiāng)村振興的契機，創(chuàng)新社會治理，必將會成效顯著。

2.強資源地區(qū)的社會治理反思

（1）流動人口帶來挑戰(zhàn)

東部省市較早進行改革開放和應(yīng)對各種治理問題，是社會治理的先行者，能力越大，責(zé)任就越大。城市化快速發(fā)展和大量流動人口涌入是東部省份社會治理的大環(huán)境，這帶來城鄉(xiāng)公共資源共享配置、社會治安防治、公共危機應(yīng)對等一系列問題，包括公共安全和公共服務(wù)挑戰(zhàn)，與戶口、居住證有關(guān)的享受基本公共服務(wù)差異引起弱勢群體的不滿等，均構(gòu)成社會治理威脅。

（2）大城市精細(xì)治理是大難題

“城市病”派生出我國大城市治理的諸多隱患，導(dǎo)致群體性、重大安全、衛(wèi)生事故頻發(fā)，城市化進程也伴隨著突發(fā)公共危機事件的頻發(fā)性、復(fù)雜性、多樣性、連鎖性，同時會加重危機的危害程度和放大危機的影響范圍。因此東部強資源地區(qū)需要結(jié)合一線城市特點，總結(jié)規(guī)律，創(chuàng)新社會治理路徑，從而為弱資源地區(qū)提供借鑒。

（二）國際經(jīng)驗借鑒

（1）設(shè)置專業(yè)化的應(yīng)急管理機制和體系

以美、英、日、俄四國為參考，四國應(yīng)急機構(gòu)分為常設(shè)和臨時設(shè)置，符合靜態(tài)化危機管理和動態(tài)化治理的原則，同時應(yīng)急指揮體系完善，不同層級政府部門通力合作，溝通順暢，各項應(yīng)急準(zhǔn)備全面而充分，響應(yīng)速度快。

（2）完備的應(yīng)急法律體系

四國以成文法形式建立起規(guī)范化的突發(fā)公共事件處置的保障體系，不僅有上升到國家層面的緊急狀態(tài)方面的法規(guī)內(nèi)容，而且還有直接規(guī)范危機處理的應(yīng)急預(yù)案和計劃，數(shù)量可觀，且內(nèi)容十分詳盡，也具有較強的約束作用。近年來，各國都根據(jù)自身情況在立法側(cè)重點上做出調(diào)整完善。

（3）建立高效靈活的信息通報機制，保持與群眾的密切溝通

政府主導(dǎo)、多方參與成為現(xiàn)代社會治理的重要口號，輿情應(yīng)對在突發(fā)公共事件處置中越來越受重視。西方發(fā)達國家大多在突發(fā)公共事件處置流程中注重權(quán)責(zé)清晰，建立了社會各方的合作流程，各司其職，在保持政府主導(dǎo)加適度管控的前提下，提高了突發(fā)公共事件的處置效率和增強了社會各界共同參與社會治理的主人翁意識。

（4）重視社會組織

大多外國政府重視第三部門，因為各類社會組織有這樣的共性——集聚社會資源，一方面有助于解決政府資金不足的問題，提供大量就業(yè)機會，提升就業(yè)率，同時廣泛的宣傳力度可以增強公民意識有助于國民素質(zhì)的提高;另一方面，通過扶持、救助、援助社會弱勢群體，有助于擴大社會公平，縮小貧富差距，從而維護社會穩(wěn)定。

三、社會治理創(chuàng)新的路徑選擇

1.發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)

應(yīng)急產(chǎn)業(yè)是為突發(fā)事件的預(yù)警與監(jiān)測、應(yīng)急處置與救援提供專用產(chǎn)品和服務(wù)。經(jīng)過多次突發(fā)危機的實踐經(jīng)驗，發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)首先應(yīng)加強自主創(chuàng)新，提高應(yīng)急產(chǎn)品的科技含量;其次要推動應(yīng)急產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，因地制宜建設(shè)具有地域特點的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)基地;三是瞄準(zhǔn)特殊時期、特殊背景下的應(yīng)急需要，對癥下藥，積極培育和開拓應(yīng)急產(chǎn)品市場。一旦發(fā)生重大突發(fā)危機，政府和社會各界能完美、迅速配合，行駛與支配公共權(quán)力，調(diào)集核心公共產(chǎn)品參與應(yīng)對，進行物質(zhì)資源（人力、物力、財力）的最佳宏觀調(diào)配。

2.政府購買社會組織服務(wù)

小政府、大社會的社會理念盛行，強調(diào)服務(wù)意識的政府通過放權(quán)想要滿足分散的利益?zhèn)€體訴求。具有群體性特點的社會組織，可以為政府作出符合群眾呼聲、解決現(xiàn)實問題的公共決策，因此政府可以通過購買社會組織服務(wù)既可以有序聚集社會公眾資源，解決多變且復(fù)雜的社會問題，又可以促進社會組織成長和民生改善。但目前東西部的“勢差”阻礙社會治理水平齊頭并進，因此，政府購買社會組織服務(wù)有必要向弱資源地區(qū)傾斜，實現(xiàn)區(qū)域全覆蓋，緩解社會治理上的不平衡和不充分問題。

3.利用社會權(quán)力結(jié)構(gòu)變化

在大流動的社會的背景下，社會的力量是需要正面而有力引導(dǎo)的。首先要創(chuàng)造一種平衡，就是要保證流動的公民無論是在崗位還是在生活中都有與當(dāng)?shù)毓衿降鹊幕鶎訖?quán)力;其次要培養(yǎng)地方認(rèn)同感，讓外地居民能感受當(dāng)?shù)氐挠押门c親近，為該地的經(jīng)濟、政治、文化建設(shè)奮力，處置危機時處變不驚，獻策出力，三是利用鄉(xiāng)土社會的可抗力量和其阻隔重大風(fēng)險地域優(yōu)勢，給予廣大基層地區(qū)適當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)，讓其變成一個“脫鉤”，這將是應(yīng)對重大突發(fā)公共危機甚至是全球危機的重要而低成本的載體。

4.強化信息化普及

我國“非典”的一個重要教訓(xùn)就是信息不公幵，披露不及時，從而可控度不高提高了后面應(yīng)對的困難度。新冠肺炎期間及時、暢通的信息渠道使現(xiàn)實情況得到全面、及時、真實的反饋，從而保證合理數(shù)量的救援物資和適當(dāng)?shù)娜藛T得到充足的供給和調(diào)配，避免了公眾的盲目恐慌和猜忌，提高了處置效率，減少了不必要的損失。實踐證明，在社會治理上，政府應(yīng)充分利用信息化，搭建各種簡單直接的信息渠道，做到民眾與干部實時溝通，既可以第一時間了解民眾需求，又可以保證互相監(jiān)督，提高政府部門或是基層組織的社會治理能力。

5.加強生活治理和基礎(chǔ)改善

中國的治國理政傳統(tǒng)中包含著大量的“移風(fēng)易俗”的“生活治理”，直接改變著人們的行為與生活方式，脫離“生活治理”的社會治理是片面的，也往往是不細(xì)致的。現(xiàn)代條件下的緊急時刻生活經(jīng)驗和治理經(jīng)驗，值得我們深入總結(jié)思考，并加強宣傳與傳播。其次以此次疫情的社會治理經(jīng)驗來看，像中西部廣大農(nóng)村這樣的弱資源地區(qū)成為這次戰(zhàn)役勝利的中堅力量——應(yīng)急物資的提供，疫情擴散的阻斷，生產(chǎn)力恢復(fù)等等，這為我國應(yīng)對突發(fā)公共危機指明了一個新的方向，就是在危機發(fā)生時，可以借助社會閑散資源和力量，加大對弱資源地區(qū)的基建投資，提高公共服務(wù)水平，從而增強危機應(yīng)對能力。

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作者簡介：江霞（1996-），女，漢族，四川省達州市，青海民族大學(xué)，技術(shù)經(jīng)濟及管理碩士，青海省西寧市，研究方向：為城市經(jīng)濟管理。