淺談公共租賃住房發(fā)展的制度構(gòu)建和法律保障

袁建波

摘要：近年來(lái)，全國(guó)各地加大力度建設(shè)公共租賃房（以下簡(jiǎn)稱公租房），一大批城市中低收入群體住房困難群眾的住房條件得到改善，取得了良好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益，但是，公租房發(fā)展時(shí)間較短，在公租房大力發(fā)展的同時(shí)，相關(guān)的制度和法律還不夠完善，導(dǎo)致公租房在建設(shè)和管理過(guò)程中面臨一些困難，本文就從公租房發(fā)展面臨的困難出發(fā)，探索在依法行政的體系之下公租房建設(shè)和管理的制度構(gòu)建和法律保障。

關(guān)鍵詞：公共租賃;住房發(fā)展;制度構(gòu)建;法律保障

一、對(duì)公租房的概述

公租房作為政策性保障房，是在法律規(guī)定的情況下，主要由各級(jí)政府或其授權(quán)組織、國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)建設(shè)，在設(shè)計(jì)上遵循限定面積和限定戶型的原則，收取低于市場(chǎng)一般租賃水平的租金，嚴(yán)格準(zhǔn)入保障對(duì)象，主要針對(duì)城市中低收入家庭而提供的住房。其主要面向剛畢業(yè)的大學(xué)生、外來(lái)務(wù)工人員等人群，他們買不起高價(jià)的商品房，因此由政府建立社會(huì)保障房，解決這一社會(huì)“夾心層”的住房問(wèn)題。

二、我國(guó)現(xiàn)行公租房法律制度存在的問(wèn)題

（一）未能制定統(tǒng)一的住房保障基本法

到目前為止，我國(guó)尚無(wú)一部統(tǒng)一的綜合性住房保障法律。各地在設(shè)定公租房的建設(shè)和管理運(yùn)行方式也不一致，導(dǎo)致了各自為政的多種形式，執(zhí)行的效果不甚理想。重慶、上海、深圳等地都出臺(tái)了公租房管理辦法，但是各地對(duì)保障對(duì)象、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督機(jī)制等的規(guī)定都不統(tǒng)一，難以形成全國(guó)的整合機(jī)制，保障流動(dòng)性人口享受統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的公共租賃權(quán)。

（二）未能明確地方政府建設(shè)公租房的法律責(zé)任

在國(guó)家對(duì)保障性住房日益重視的情況下，全國(guó)各地都在大規(guī)模開(kāi)展公租房建設(shè)，重慶、上海等地建設(shè)較多，重慶市累計(jì)開(kāi)工建設(shè)并投用公租房22.5萬(wàn)套;上海市累計(jì)開(kāi)工建設(shè)5800萬(wàn)平方米保障性住房。我們可以看出，積極進(jìn)行公租房建設(shè)的只是幾個(gè)特大城市，而其他許多中小城市對(duì)于建設(shè)公租房并不積極，究其原因除了資金籌措等困難外，地方政府更多傾向于將土地用于商品房開(kāi)發(fā)，賺取土地出讓金，不愿進(jìn)行公租房等保障性住房建設(shè)。從行政學(xué)角度分析，政府職能不明確，缺乏能夠統(tǒng)一指揮的政府部門，由此可見(jiàn)，公租房的建設(shè)不能僅依靠地方政府的自覺(jué)性，更需要在法律制度上明確地方政府承擔(dān)公租房建設(shè)的法律責(zé)任。

（三）缺乏新型融資機(jī)制保障公租房融資

我國(guó)公租房建設(shè)資金方面存在的問(wèn)題是主要依靠政府出資，社會(huì)資金參與度不高。盡管政府采取了鼓勵(lì)保障房建設(shè)投資基金和社?；饏⑴c融資以及出臺(tái)鼓勵(lì)民間資本參與投資公租房的規(guī)范性文件等措施，但是由于公租房的融資機(jī)制不健全，未能合理協(xié)調(diào)投資者的利益訴求，特別是沒(méi)有將制度規(guī)定提升到法律層面，公租房的融資渠道拓展問(wèn)題難以得到國(guó)家法律制度的有力保障。

（四）公租房行政處罰缺少法律規(guī)定

目前，對(duì)于承租戶違反合同約定的情形，法律未能明確查處違反公租房約定的執(zhí)法主體，同時(shí)哪些情形需要作出處罰，也沒(méi)有法律作出規(guī)定。而在現(xiàn)實(shí)中，公租房管理機(jī)構(gòu)與承租戶之間發(fā)生糾紛，一是有關(guān)公租房的申請(qǐng)核準(zhǔn)和配租的糾紛，二是有關(guān)公租房承租和購(gòu)買的合同糾紛，公租房管理機(jī)構(gòu)與承租戶之間究竟是民事法律關(guān)系還是行政法律關(guān)系，法律未能明確，導(dǎo)致人民法院在涉及公租房糾紛案件的司法審判中遇到重重困難。除此，公租房管理機(jī)構(gòu)未成立專門的執(zhí)法部門行使行政處罰權(quán)，查處違反公租房管理制度的違法情形，導(dǎo)致公租房管理機(jī)構(gòu)在現(xiàn)實(shí)中存在無(wú)權(quán)執(zhí)法和越權(quán)執(zhí)法的情形。

三、完善公租房法律制度的思考

（一）立法規(guī)定統(tǒng)一的住房保障制度

從目前來(lái)看，制定《住房保障法》已經(jīng)成為完善住房保障制度的一個(gè)重要規(guī)劃。只有通過(guò)國(guó)家立法的方式確立我國(guó)公租房的建設(shè)與管理，才能將公租房的建設(shè)與管理納入法治軌道，用法律來(lái)保障中低收入群體的居住權(quán)，才能使公租房的發(fā)展能達(dá)到理想的社會(huì)效果。

（二）用制度建立政府責(zé)任

國(guó)家應(yīng)當(dāng)用制度來(lái)保障公租房建設(shè)責(zé)任落實(shí)，上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將下級(jí)政府公租房建設(shè)作為年度考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)未能完成公租房建設(shè)任務(wù)的政府責(zé)任人給予處罰;實(shí)行問(wèn)責(zé)制，各級(jí)地方黨委應(yīng)當(dāng)監(jiān)督本級(jí)人民政府公租房建設(shè)情況，對(duì)于怠于履行職責(zé)的地方政府，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)相關(guān)部門予以問(wèn)責(zé)。加強(qiáng)人大監(jiān)督，人民代表大會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)同級(jí)政府的人大工作報(bào)告予以監(jiān)督，監(jiān)督政府在公租房建設(shè)領(lǐng)域的履職情況，人大代表可以通過(guò)定期走訪調(diào)查的方式監(jiān)督公租房建設(shè)和管理情況。省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)制定本地區(qū)公租房建設(shè)管理辦法，用于指導(dǎo)轄區(qū)政府的公租房建設(shè)與管理，同時(shí)，省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將每年各地公租房建設(shè)情況作為政府責(zé)任予以監(jiān)督落實(shí)，確保公租房建設(shè)、管理的正常運(yùn)行。

（三）用制度拓寬融資渠道

從前期來(lái)看，政府的財(cái)政支持應(yīng)當(dāng)是公租房建設(shè)資金來(lái)源的主要渠道，特別是在公租房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)所需要的資本金方面，往往需要政府的出資作為基礎(chǔ)。其次是建立公租房公益基金。公租房公益基金主要來(lái)源于社會(huì)捐贈(zèng)和福利彩票收益。從社會(huì)福利彩票中提取適當(dāng)比例，專項(xiàng)用于公租房建設(shè)，符合“取之于民，用之于民”的宗旨。再次就是完善商業(yè)銀行貸款、證券化融資體系，通過(guò)在公租房管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)行下，通過(guò)預(yù)期收益抵押貸款方式將公租房未來(lái)一段時(shí)期利潤(rùn)作為抵押，向商業(yè)銀行貸款;通過(guò) PPP 融資制度，引導(dǎo)社會(huì)企業(yè)投資公租房，將公租房未來(lái)一段時(shí)間收益讓渡給投資人，建立良好的資金投資良性循環(huán)系統(tǒng)，既保障投資人的利益又保障公租房的正常運(yùn)行，形成多渠道的融資方式。

（四）用制度保障公租房的分配公平

公租房是否分配公平，關(guān)系到社會(huì)民生和社會(huì)公平，同時(shí)也是評(píng)價(jià)公租房建設(shè)是否成功的決定標(biāo)準(zhǔn)。中央做出規(guī)定，強(qiáng)調(diào)要確保公租房的分配公平，防止公租房成為“權(quán)力房”。具體而言，國(guó)家應(yīng)從立法層面規(guī)定公租房的保障對(duì)象，確保保障對(duì)象的公平性。立法在確立保障對(duì)象時(shí)，應(yīng)當(dāng)主要考慮城鎮(zhèn)中低收入家庭人群、新就業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位新近就業(yè)暫時(shí)無(wú)購(gòu)房支付能力的人員、外來(lái)務(wù)工人員以及因房源不足尚在輪后期的人員，同時(shí)要求各省市的保障對(duì)象一致。

在合理確定了保障對(duì)象之后，重點(diǎn)就是如何保障分配的公平。筆者認(rèn)為，要保障分配的公平，應(yīng)當(dāng)將分配過(guò)程進(jìn)行信息公開(kāi)，一是應(yīng)當(dāng)公布公租房房源信息，對(duì)于公租房的規(guī)劃信息、現(xiàn)有房源、已申請(qǐng)房源等進(jìn)行公開(kāi)。二是對(duì)配租過(guò)程全程公開(kāi)，并接受監(jiān)督。公租房管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將申請(qǐng)公租房的基本條件和相關(guān)材料公布于眾，然后進(jìn)行搖號(hào)配租，搖號(hào)過(guò)程應(yīng)當(dāng)全程公開(kāi)并采取媒體現(xiàn)場(chǎng)直播，并邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員參與監(jiān)督。三是要對(duì)入住公租房的人員予以公示，接受社會(huì)監(jiān)督。四是建立年審制度，對(duì)已經(jīng)入住公租房的人員，公租房管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)每年對(duì)其進(jìn)行年審，審核其是否還具有居住資格，確保公租房分配的公平性。五是完善動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)抽查機(jī)制，公租房管理機(jī)構(gòu)除了每年對(duì)入住公租房人員進(jìn)行年審之外，還要不定期對(duì)入住人員進(jìn)行網(wǎng)上抽查和實(shí)地調(diào)查，監(jiān)督入住人員的資格和是否具有轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借等違規(guī)行為。

（五）完善行政處罰和糾紛解決機(jī)制

現(xiàn)實(shí)中，公租房管理機(jī)構(gòu)在查處承租戶的轉(zhuǎn)租等違規(guī)行為時(shí)，面臨法無(wú)授權(quán)、無(wú)權(quán)處分的境地，因此法律應(yīng)當(dāng)授權(quán)公租房管理機(jī)構(gòu)行政處罰權(quán)，明確規(guī)定行政處罰權(quán)限和范圍，公租房管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，查處行政相對(duì)人的違法違規(guī)行為，規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)，建立長(zhǎng)效的行政處罰監(jiān)督機(jī)制。

公租房制度是一個(gè)以保障為目的的制度，承租人的合法權(quán)利必須得到保障，因此必須通過(guò)法律明確公租房管理機(jī)構(gòu)與承租人的法律關(guān)系，明確雙方發(fā)生糾紛時(shí)的解決途徑。筆者認(rèn)為法律應(yīng)當(dāng)明確將公租房租賃合同定性為行政合同，原因是公租房未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)必然走行政管理路線，其次是公租房租賃合同不能協(xié)商自治，具有明顯的行政色彩;最后是因?yàn)橹挥辛⒆阌谛姓贤?，公租房管理機(jī)構(gòu)才有“發(fā)出清退違規(guī)住戶決定”的行政執(zhí)法依據(jù)。