國土空間規(guī)劃城市開發(fā)邊界劃定方法探索

陽維政

摘 要：在我國城市化進程日益加劇的背景下，如何有效控制和引導(dǎo)城市實現(xiàn)良性增長是社會廣泛關(guān)注的問題。城市開發(fā)邊界劃定，對于城市的有序發(fā)展有重要的意義，同時也是我國國土空間規(guī)劃的重要任務(wù)?；诖?，本文將重點探討國土空間規(guī)劃城市開發(fā)邊界劃定方法，希望能夠?qū)ο嚓P(guān)管理者有所幫助。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃;城市開發(fā)邊界;劃定方法

引言：

在城市發(fā)展的過程中，人們逐漸開始關(guān)注對城市的擴張性給予了高度關(guān)注，城市的無序擴張必然會帶來惡性結(jié)果，然而如何有效引導(dǎo)城市向良性方向持續(xù)增長成為了各國普遍關(guān)注的問題。在一些列研究下，1976年，美國首次提出了城市增長邊界這一概念，希望通過對城市和鄉(xiāng)村之間制定出科學(xué)的界限，從而使城市發(fā)展避免盲目性，這一工具迅速得到了各國的認可。我國在城市發(fā)展管理領(lǐng)域，也陸續(xù)出臺了一些類政策，包括“五線三區(qū)”、“三界四區(qū)”等等政策，這些政策都在一些層面表現(xiàn)出了與城市增長邊界相似的理念和內(nèi)涵，2006年，建設(shè)部首次提出“研究中心城區(qū)空間增長邊界”，這以后政策界逐漸開始了城市開發(fā)邊界劃定的相關(guān)研究。2014年，有14個城市正式被確立為試點來探索城市開發(fā)邊界的劃定，這也標志著城市開發(fā)邊界劃定正式在我國的國土空間規(guī)劃和城市發(fā)展管理中運用于實踐[1]。

1?? 城市開發(fā)邊界的內(nèi)涵

在一些學(xué)者看來，我國的“城市開發(fā)邊界”，就是發(fā)達國家“城市增長邊界”在中國的開展方式;然而對此也有一些學(xué)者并不認同。在他們看來，盡管二者存在著諸多相似之處，探討的都是城市發(fā)展、生態(tài)保護;但是依然有明顯的區(qū)別，其中最大的不同就在于城市開發(fā)邊界的“多規(guī)合一”性， 既包括了生態(tài)環(huán)境保護，也包括了城縣規(guī)劃、土地規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃等等。因為學(xué)術(shù)界對于城市開發(fā)邊界的內(nèi)涵有不同看法，所以概念也并未得到完全同意。一些學(xué)者認為，城市開發(fā)邊界就是城市與鄉(xiāng)村的分割線，是城市擴展的邊界，是阻止城市蔓延鄉(xiāng)村的界限。大多數(shù)國內(nèi)學(xué)者更支持另外的觀點，城市開發(fā)邊界就是建設(shè)用地與非建設(shè)用地分割線[2]。兩種不同概念，其根本的差異在于，城市開發(fā)邊界內(nèi)是否包含除城鎮(zhèn)建設(shè)用地以外的農(nóng)村居民點、獨立工礦區(qū)等其他建設(shè)用地 。

2?? 城市開發(fā)邊界劃定的目的

2.1???? 抑制城市無序擴張

我國經(jīng)過了改革開放以后，社會經(jīng)濟飛速發(fā)展，城市化進程明顯加劇。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，從2000年開始，我國的城鎮(zhèn)人口以平均每年3.52%的速度保持增長，同時一大批現(xiàn)代化城市出現(xiàn)在世人面前，僅僅本世紀第一個十年，我國城鎮(zhèn)面積增幅高達76.4%，這樣的擴展速度比人口增速要超出許多。但是，在取得這些可可喜成就的同時，我們也要看到，城市在擴張過程中也逐漸處在一些為。一是“鬼城”逐漸出現(xiàn)的同時城市新區(qū)依然在大力新建;二是一些城市開發(fā)強度超過30%。城市擴張表現(xiàn)出了一定的無序性，在對生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞的同時，也讓城市發(fā)展出現(xiàn)了諸多隱憂。所以，城市開發(fā)邊界劃定，其直接目的就是為了抑制城市無序擴張。

2.2???? 完善城市規(guī)劃和管理體制

事實上我國在城市發(fā)展規(guī)劃中，已經(jīng)出臺了包括四線（黃線、綠線、藍線、紫線）三區(qū)（適建區(qū)、限建區(qū)、禁建區(qū)）在內(nèi)的相關(guān)政策。但是在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，“規(guī)劃失靈”是始終存在的問題。一方面，城市規(guī)劃受到許多相關(guān)部門的專業(yè)規(guī)劃的沖擊，使期原本具有的約束能力越來越弱;另一方面，個城市的總體規(guī)劃通常都會出現(xiàn)沒有納入統(tǒng)一管理的大量開發(fā)建設(shè)用地，使得后期逐漸規(guī)劃失控。導(dǎo)致這些問題出現(xiàn)的根源，在于不同部門之前， 各級政府之間的權(quán)責不夠清晰所造成的。城市開發(fā)邊界從根本上來說，不僅只是一條空間規(guī)劃的限制線，更是改善當前規(guī)劃和管理體制的解決對策。所以，，城市開發(fā)邊界劃定，其根本目的是完善城市規(guī)劃和管理體制。

3?? 城市開發(fā)邊界的劃定方法

當前，城市開發(fā)邊界劃定在我國是非常人們的課題，諸多學(xué)者在該領(lǐng)域展開了深入研究。而國外學(xué)者在這方面同樣積累了較為豐富的研究經(jīng)驗。就城市開發(fā)邊界劃定方法來看，理論上存在諸多不同的方法。然而實踐領(lǐng)域來看，因為城市開發(fā)邊界具有較為顯著的多元化目標和功能，所以其劃定方法的技術(shù)思路主要包括了如下的兩種。

第一種控制法。這種劃定方法是基于“底線思維”而產(chǎn)生的一種方法。其具體的實施步驟，就是針對區(qū)域內(nèi)的不宜建設(shè)開發(fā)的區(qū)域予以排除，這些區(qū)域或者是因為建設(shè)條件不足，或者是因為自然生態(tài)敏感等等;將全部不宜建設(shè)開發(fā)的區(qū)域排除之后，進而形成一條城市擴張的邊界線，作為城市蔓延的底線。

第二種增長法。這種劃定方法采用的是“正向思維”展開的方法。具體來說，就是將城市建設(shè)用地當成一個有機體，這樣的一個包括了諸多因素的有機體會不斷的成長和擴大;然后針對城市的經(jīng)濟、人口、資源和區(qū)位等因素，建立一個城市假設(shè)用地有機體發(fā)展的模型，從而對城市發(fā)展實施有效模擬，以最終得到的發(fā)展最優(yōu)結(jié)果作為開發(fā)邊界的劃定方案。增長法是當前學(xué)術(shù)界較為推崇的一類方法，就其具體的技術(shù)手段來看，基于元胞自動機（CA）模擬，是受到認可度最高，也是應(yīng)用最為廣泛的一種。采用 CA 模擬城市發(fā)展，其關(guān)鍵就是要明確元胞轉(zhuǎn)換規(guī)則，從而提升模擬結(jié)果的科學(xué)性和可靠性。關(guān)于元胞轉(zhuǎn)換規(guī)則的確定，很多學(xué)者也紛紛嘗試了許多不同的方法予以嘗試，從而對傳統(tǒng) CA 模型予以改進，也是，出現(xiàn)了諸如FLUS 模型、遺傳神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、多智能體模型等等[3]。

上面的兩種方法，都有其相對的優(yōu)勢，但也都有其固有的局限性。控制法的原則是從限制因素的角度，來對城市發(fā)展的最大范圍劃定了界限， 界限以外的區(qū)域皆為不適宜建設(shè)的區(qū)域，這樣的一種方法，從生態(tài)環(huán)境上來說得到了充分的重視;但其問題在于控制法的限制因素往往都是靜態(tài)不動的，對于城市發(fā)展的相關(guān)動力因素考慮明顯不足;而事實上城市發(fā)展有一定的不確定性，排除法剛性過強的特點，會讓劃定的方案很多時候不具有可操作性。而增長法則是以城市的運行軌跡作為依據(jù)，對城市的發(fā)展實施了具有較高精準度的模擬，所以其結(jié)果具有較高的客觀性;但是，這種劃定方法完全體現(xiàn)了城市發(fā)展的“自下而上”性，而忽視了“自上而下”的發(fā)展動力，諸多政府的規(guī)劃政策、國家的城市發(fā)展控制等等，這些因素完全沒有被考慮在內(nèi);也就是說，增長法忽略了政策調(diào)控、土地供需等宏觀因素的影響。

4?? 小結(jié)

綜上所述，城市開發(fā)邊界劃定，對于城市的未來發(fā)展有非常重要的意義。然而我們必須要充分認識到，城市開發(fā)邊界的意義不僅僅只是一個空間上的邊界，更是對傳統(tǒng)城市規(guī)劃體制中的矛盾的一種清理。所以在這個過程中，既要不斷創(chuàng)新規(guī)劃編制方法，還要不斷推動規(guī)劃建設(shè)管理體制改革。要關(guān)注開發(fā)邊界劃定對城市規(guī)劃改革的正向推動作用，將邊界劃定過程作為進一步提高城市規(guī)劃編制和管理水平的重要契機，從而為我國的城市化建設(shè)提供可行的路徑。

參考文獻：

[1] 席超，劉星宇. 國土空間規(guī)劃中鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定方法研究——以簡陽市禾豐鎮(zhèn)為例[J]. 資源與人居環(huán)境，2019（05）：6-12.

[2] 高曉路，吳丹賢，周侃，廖柳文. 國土空間規(guī)劃中城鎮(zhèn)空間和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定[J]. 地理研究，2019，38（10）：2458-2472.

[3] 殷會良，李楓，王玉虎，王穎. 規(guī)劃體制改革背景下的城市開發(fā)邊界劃定研究[J]. 城市規(guī)劃，2017，41（03）：9-14+39.